我國高校行政管理現狀分析與改革探索

王 宏

(1.云南師范大學歷史與行政學院,云南昆明 650092;2.文山學院團委,云南文山 663000)

進入新世紀以來,高等教育由精英教育階段向大眾化教育階段轉變,我國高等教育規模日益擴大,高等教育改革不斷拓寬與深入。在高等教育事業取得長足進步的同時,也面臨著資金投入、設施更新、師資力量、后勤保障、管理服務等一系列深刻變化。面對新形勢、新任務和新要求,高校行政管理過程中不斷涌現出許多新的情況和問題,對高校行政管理工作提出了迫切的要求。在嚴峻的挑戰面前,如何改革和創新高校行政管理工作,更好地為教學與科研中心工作提供支持,成為當前高校發展過程中不能忽視的一個重要課題。

一、正確認識高校行政管理工作

高校行政管理工作是高校依據一定的組織機構建制,采取一定的措施和手段,利用各種資源,充分發揮管理職能,以實現教學、科研等預定目標的組織活動。行政工作不是簡單的行政性事務工作,它在高校管理體系中既處于領導組織地位,又處于保障和服務的基礎地位。高校行政機關擔負著聯系內外、服務上下的重任,發揮著管理服務、溝通協調、研究咨詢的作用,在高校管理系統中具有鮮明的計劃功能、導向功能、制約功能、調節功能。如果高校缺乏行政管理工作的高效運作,則計劃、組織、服務等系統的運轉將出現功能障礙,教學和科研秩序也將失去規范和保證而無法正常有效開展。

隨著市場經濟的確立和社會資源配置方式的轉變,政府對高等教育管理權力進行下放,高校成為自力更生、自謀發展的相對獨立主體。由于國家對高等教育的直接和間接投入無法跟上高校發展的步伐,大學不得不精打細算,認真計算投入與產出的比例,使有限的辦學資源得到最大化使用。如何引進人才、如何塑造名師、如何培養學生、如何改良學風、如何鼓勵科研、如何可持續科學發展等,這一切都對高校行政管理模式的創新提出了迫切的要求。

二、高校行政管理工作的現狀及原因分析

目前,我國高校行政管理沿襲的依然是與政府類似的科層制與職能制并用的行政管理模式:采用縱向上實行校院 (系)兩級管理或校院系三級管理的層級制管理,橫向上根據工作職能設置若干處室,各處室業務相對獨立,互不隸屬;校長在黨委的領導下全面負責行政工作,下設若干名副校長分管若干個處室部門及院系,院 (系)成為行政執行的基層單位。采用崗位責任制和制定規章制度來規范組織及其成員的行為。這種傳統的管理模式來源于計劃經濟和政府運作。隨著知識經濟的到來以及高校辦學規模的不斷擴大,這種管理模式日益暴露出種種弊端,已不利于我國高等教育事業的良性發展。

(一)管理機構繁雜,行政組織結構不合理

長期以來,我國的高校屬于政府主管下的大學,行政管理體制的順延和套用,使高校在人員配備、機構配備、運作方式和管理理念等方面嚴重“政府”化。我國高校行政管理機構的設置和人員配備,基本上是參照政府的行政模式,仿照政府機關的機構和人員編制建構的。在管理上仍然沿襲政府行政管理體制和行政思維,并實行與政府相同或類似的運行機制。學校內部少則十幾個部門,多則二十多個管理機構,形成了小而全的局面,導致管理層級過多,機構臃腫重疊。行政領導的方式上套用政府部門行政級別,采取一級管一級的管理方式,形成了權力向下擴展的金字塔式組織結構。這種自上而下的管理方式往往容易出現“下級只對上級負責而不對工作負責,個人只對自己負責卻不對部門負責”的現象。處在塔頂的校級管理層的權力過分集中,不利于民主管理,對下也容易形成多頭領導。處于中間的職能部門也不同程度地存在著條塊分割、部門交叉、官僚主義等問題。處于塔底的院系管理自主權過小,許多事情需要層層請示匯報,這是產生官僚主義、行政效率不高的重要根源。

(二)部門之間缺乏配合,行政效率低下

絕對明確的部門分工與相對模糊的工作分解共存,高校行政效率低下與機構臃腫、職責不清、多頭領導、人浮于事有直接關系。在高校日常行政管理工作中,部門間的工作職責劃分比較明確,而實際的工作內容劃分則相對模糊。這種相對模糊性客觀上要求工作中既有分工又有合作,需要各部門之間的相互溝通和配合。但是在實際工作中,各部門之間相對獨立、各自為政,難以形成組織合力。工作中常常出現一項工作需要由幾個部門分管或共同協作方能解決,由于無法明確工作任務,造成行政部門之間缺乏密切配合和有效合作,給工作的正常運行帶來了巨大阻礙。當出現問題時,說不清是誰的責任,結果是相互推諉,誰也不愿承擔責任,導致工作在部門間多次周轉才能完成甚至不了了之。這不僅增加了辦公成本,而且降低了行政效率。

(三)行政決策缺乏民主科學,行政溝通不暢

我國大部分高校具有一定的行政級別,高校行政機關也具有一定的行政級別。校級領導由上級主管部門直接任命,內部各部門負責人由學校直接任命,這在客觀上造成行政機關的只唯上不唯下,在管理和決策時更多考慮的是上級領導滿意,而難以真正考慮到廣大師生的意愿。重大決策沒有事先充分征求師生意見,最后在選取決策方案時也往往由行政機關的一把手拍板決定,行政管理決策透明性不夠。同時,高校部門設置層級過多,容易造成信息傳遞的失真和丟失。從本質上說,高校行政管理部門應是為師生服務的部門,理應聽取師生對管理工作的意見。在現實中,對于師生提出的意見和建議,只要上級領導不表態作指示,往往難以得到真正的改進和落實。民主和監督往往流于表面形式,師生對管理工作的意見也很難真正引起行政部門的自身警省,有效的溝通機制沒有真正形成。

(四)管理方式落后,制約基層積極性、主動性和創造性的發揮

目前,高校行政管理工作的運行主要是憑借領導者的行政權力,制定規章制度、崗位目標責任制來規范和約束基層的管理行為。這種方式固然可以強化管理秩序,保障各項政令得以暢通和落實。但是,組織成員必須服從、服務于領導權威和規章制度,管理的規范性和科學性被長官意志所代替。部門和基層管理者往往思想觀念陳舊,辦事墨守成規、循規蹈矩,競爭意識和服務意識淡薄,在沒有領導表態的情況下,寧愿死守規定,也不敢有所突破。同時,行政組織只對上負責,基層接受指令過多,疲于應付繁忙的日常事務,難有時間和精力去作深層次的研究和思考。落后的管理方式抑制了基層的活力及創造性的發揮,降低了組織效率和管理質量,影響到高校整體工作目標的實現。

(五)管理制度建設滯后,相關政策法規不配套

長期以來,高校的改革主要由政府主導,重點大多集中在教學科研運作和教學方法改革方面,對行政管理工作重視程度不夠而造成行政管理的規章制度建設滯后,使得高校現行的規章制度不適應行政管理的發展需要。部門與部門之間各自為政、職責不清,導致高等教育資源隱性流失,影響高校事業的發展。同時,由于傳統的管理觀念把教師和學生看作是管理的對象而不是服務對象,故不能主動地改進工作方法、制定人性化的管理制度,工作憑主觀經驗,隨意性較大,這樣的狀況必定影響行政效率的提高。

(六)行政管理權力泛化,行政權力與學術權力失衡

為了保障高校管理工作的平穩運行,行政權力和資源由高到低層層節制,呈金字塔狀分布。學校的所有資源,包括學術資源,都在各個行政機構和組織成員的掌控之下。由于行政權力幾乎掌管著學校的一切事物,行政權力介入學術權力過多,排斥學術權力對學術事務的決策。行政化的管理和行政權力泛化,相對弱化了教師和科研人員的學術地位。行政權力過于膨脹,學術權力相對軟弱,學術權力成為行政權力的附庸,無法發揮應有的作用,行政手段侵占學術資源成為一種常態,甚至形成了學術權力服從于行政權力的局面。

(七)行政、教學人員職責不明,“雙肩挑”現象嚴重

高校“雙肩挑”型管理干部采取從教學科研人才中選拔優秀人員兼職行政管理工作,形成亦學亦官、學官結合的態勢。在一定歷史條件下,“雙肩挑”模式體現了尊重知識和人才的政策思想,對于實現管理干部隊伍的專業化、知識化及解決高校管理人才奇缺作出了不可低估的貢獻。隨著高等教育規模的不斷擴大和教育管理改革的不斷深入,“雙肩挑”模式的弊端也日益顯現。專家學者由于工作需要走上管理崗位,基本上沒經過專業的管理培訓,沒有相關的工作經驗。他們除了黨政管理工作之外,還肩負著繁重的科研、教學任務,基本沒有足夠的時間、精力潛心于管理工作的深層次思考,無法完成從學術骨干向管理內行的角色轉變,因而在實際工作中常常是顧此失彼,既不能專心致力于教學科研工作,也無法使行政管理水平和效率得到有效提高。

(八)行政管理人員自我價值感低,綜合素質有待提高

高校管理工作具有輔助性、服務性、事務性的特點,工作看似簡單、繁瑣,無需過多的自主和創新能力。因此,管理工作得不到教學科研人員的理解和認可,且一旦工作出現誤差,就會受到廣大師生的譴責。與教學科研人員相比,行政管理人員缺少充足的科研時間而科研成果少,評定職稱難,特別是評定高級職稱難的現象普遍存在。另外,行政管理人員也缺少脫產進修學習、攻讀學位等提升的機會。同時,隨著高校分配制度改革向教學、科研大量傾斜,高校行政管理人員的待遇、學歷和職稱普遍偏低,在職位升遷、職稱評定等涉及個人利益的事情上總是處于劣勢,無法體現自身的價值。因此,很多業務能力強、學歷層次高的人員不能安心管理工作,直接影響了管理人員的工作積極性。從目前高校行政管理人員隊伍的專業素質來看,專職的管理人員年齡偏大或學歷偏低,且大多來自非管理專業,沒有經過系統的高等教育基礎理論和現代高校管理知識的學習,不具備適應現代行政管理崗位所必需的知識結構,管理水平較低。

三、高校行政管理建設的改進方法和措施

高校行政效率的高低直接關系到我國高等教育事業的發展和現代化建設的進程。就目前來說,受經濟發展水平的制約,我國對高校的投入無法滿足高等教育的需要。面對新形勢、新任務和新要求,高校要合理地配置和使用現有資源,最大限度地發揮人力、物力和財力的作用,提升高校的行政管理效率。

(一)創新高校行政管理觀念,確定正確的行政管理工作目標

管理創新的先決條件是觀念的創新,只有更新了觀念,才能確立正確的行政管理目標。行政管理目標既要追求行政管理的質量,增強行政管理的效益,又要追求行政管理的秩序,加強行政管理者的素質。第一是樹立以人為本、師生第一的觀念,始終牢記高校的主體是人,是廣大師生、教職員工,一切行政工作的出發點和歸宿都是為了滿足全體教師和學生的需要。第二是要樹立服務至上的觀念。行政管理不但有管理的職能,也兼具服務的職能,在管理中為師生服務才是高校行政管理人員的最終目的。行政管理人員要以服務的觀念來要求和檢查自己,在行政管理工作中牢固樹立職權、管理、服務三位一體的觀念。第三是摒棄行政本位,樹立以教學科研為中心的觀念。高校的根本任務和目的是為社會主義建設培養合格的建設者和接班人,教學和科研才是高校的中心工作任務。因此,行政管理工作必須堅持以教學科研為中心,堅持為教學科研提供服務和保障。

(二)改革行政管理體制,構建簡政高效的服務型管理體系

高校應本著精簡和效能的原則,合理設置和精簡機構,實現權力中心的適當下移與分散,變垂直管理為扁平化管理。通過減少管理層次,壓縮職能機構,裁減管理人員等,盡可能地將決策權延伸至底層,從而提高管理效率,建立起層級適中、反應靈敏、運轉高效的服務型管理體系。一是高校行政機構改革要從實際出發,合理界定各行政部門的職能,大力合并和精簡機構。二是從根本上實現權力中心下移,擴大學院和系的自主權。減少行政審批事項,把一定的組織人事、機構設置、資源分配等權力適度下放,提高基層行政管理的適應能力,激發基層尋求自我發展的動力。三是行政權力適當地在更多的團體間分配,充分發揮工會、教代會、共青團、學生會等組織的作用,讓組織群體參與學校決策和管理。四是要積極實施校院兩級管理。明確校院兩級管理的工作職責,強化對院系工作的宏觀指導,變過程管理體制為目標管理,建立系統的工作評價體系,實現學校教學等管理工作重心向院系轉移。

(三)理清行政權力與學術權力關系,貫徹“教授治校”的理念

對行政管理和學術管理要進行準確定位,逐步理順行政權力和學術權力的關系,弱化行政權力對學術權力的 “侵占”,使兩者合理分化。“教授治校”和“學術自由”是西方高校成功運作的法寶,其實質是學術權力居于主導地位,行政管理等工作都是為學術的繁榮和大學的運轉提供有效保障,服務教育教學應成為高校行政管理工作的主旨。高校應成立由專家和學者組成的學校學術管理委員會,如教師職稱評聘、項目評審、學科建設等一般學術建設方面的事務應交由學校學術管理委員會全權處理,學校行政領導不予干預。同時,劃清教學科研、行政管理人員的職責界限,不讓教學科研人員分擔瑣碎繁雜的行政管理工作,以此保證教學科研工作的順利開展。高校行政領導應將主要精力放在學校未來發展戰略與目標的制定上,為教學、科研、管理工作的正常運行提供保障和服務。兩者互不干涉,又互為補充,形成有效的合力,共同促進學校的平穩快速發展。

(四)加強規章制度建設,實現高校行政制度化、規范化管理

科學合理的管理法規和工作制度是提高高校行政效率的保證。建立健全各項管理制度,從而使高校行政管理目標明確、責任落實、制度齊全、紀律嚴明,有利于實現高校依法治校、以規理校。在集思廣益的基礎上,高校應建立健全教學、科研、學生管理、財務、后勤等方面的行政管理制度,明確劃分權責,從制度上杜絕敷衍塞責、爭功諉過的不良現象,使管理人員認識到規章制度是實施行政管理的依據和準繩,促使管理人員做到有章可循、違章必究,不斷提高管理人員依章管理的能力和水平,逐步使高校的建設與管理步入法制化、規范化的軌道,用法制手段處理、化解高校改革和發展過程中各種利益主體間的矛盾沖突。同時加強行政監督制約機制建設,強化對權力運行過程和結果的全程監督,促使行政權力不越位、不錯位、不缺位,通過檢查落實來體現規章制度的有效實施。

(五)拓寬渠道、綜合協調,建立有效的行政管理信息溝通機制

信息是進行行政決策的基礎和依據。當前高校決策上存在的主要問題是缺乏配合、溝通不暢。因此,高校應該積極拓寬溝通渠道,在決策學校重大事項時,廣泛聽取各方面的意見與建議,充分利用座談會、聽證會、政務信箱、校園網絡等方式及時與師生溝通和交流,從封閉式決策轉向開放式決策,讓各利益群體參與學校決策,實現決策的科學化、民主化與制度化。行政管理人員要深入基層了解實際情況,為領導決策提供第一手材料。行政部門要秉承全局觀念,在民主、公開、平等的原則指導下,健全和完善不同職級、不同部門溝通協調機制,加強部門之間的溝通協調,處理好上下左右、校內校外的各種關系。同時,加大校務公開、透明力度,確保校內信息暢通,形成上令下達、下情上傳的快速、互動的信息傳遞機制。

(六)提高行政管理人員綜合素質,推進高校行政管理隊伍的專業化建設

隨著高校機構改革的深入,壓縮編制、精干高效是今后行政管理發展的方向。這就要求在減少行政管理者數量的同時必須提高質量。高校要把對行政管理隊伍的培訓納入發展規劃中,制定切實可行的行政管理隊伍培訓計劃,使管理者具備優良的政治素質、過硬的業務素質、廣博的文化素質等,推進高校行政管理隊伍的專業化建設。一是加強理論學習,提高理論素養。以科學的政治理論武裝頭腦,全面落實黨的教育方針政策,主動擔當起 “管理育人”的重任。二是增強服務意識,改進工作作風。行政管理者不僅要為領導做好服務,而且要以堅定正確的政治信念、以身作則的模范行為和人格感召力全心全意為師生員工服務。三是提高業務素質,促進管理水平的提高。行政管理者要注重學習,勤于思考,善于總結,不斷提高自身業務素質,增強業務能力,不斷提高解決實際問題的能力,提高自身的工作水平。四是增強創新意識,不斷開拓前進。要立足本職,與時俱進,開拓創新,積極探索新思路,不斷探求解決問題的新途徑。

(七)改善行政管理環境,促進行政管理的人性化、科學化、現代化

21世紀是以計算機信息技術、現代通訊技術為特征的信息化時代。科技的發展離不開人的因素,在機遇和競爭面前,高校要不斷改善行政管理的環境,推進行政管理的改革與創新,使高校適應新時期發展的需要。一是利用信息化管理手段,不斷提高管理工作的效率。高校要加大行政管理投入的力度,落實信息化管理工作,推進學校信息化進程,用先進的管理手段為學校的教育和科研服務,全面提高行政管理的效率和質量。二是深化人事制度改革,促進高校人力資源開發。按照公開選拔、擇優錄用、科學管理的原則,通過掛職鍛煉、脫產培訓、校際交流、崗位輪崗、社會實踐等方式,推進人力資源合理流動,切實把專業對口、能力強的人才配置到高校行政管理崗位。三是完善績效考評體系,提升行政管理人員的自我價值感。積極創造公平公正、競爭擇優的工作環境,引入競爭機制,實行以崗定薪、優勞優酬的分配辦法,按崗擇優聘用,把優秀人才吸收到高校行政管理隊伍之中。完善績效考核激勵機制,營造良好的工作環境和氛圍,實現管理者個體發展與學校共同發展的統一。

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