“善治”與中國共產黨的執政理念建設＊

彭煥才

(湖南商學院公共管理學院，湖南 長沙 410205)

“善治”與中國共產黨的執政理念建設＊

彭煥才

(湖南商學院公共管理學院，湖南 長沙 410205)

作為新的政治理念與政治分析框架，“善治”對中國共產黨的執政理念建設產生了重要而深刻的影響。借鑒“善治”加強黨的執政理念建設，必須變革領導觀念，科學處理黨與社會的關系;強化執政合法性理念，贏得廣泛、深刻的認同和支持;確立執政的民主、法治理念，實現民主執政與依法執政;牢固樹立勤政高效、清正廉潔的理念，增強責任意識與使命感;堅持和完善執政為民的公仆理念，建設“服務型政黨”。

“善治”;中國共產黨;執政理念;建設

執政理念是執政黨關于執政理想、執政準則、執政思路的深層次的理性認識，是執政治國的基本觀念與價值判斷。在世界多極化、經濟全球化和高科技革命的時代條件下，不斷改革和完善黨的領導和執政方式，努力提升黨的執政能力，迫切需要加強黨的執政理念建設。作為新的政治理念與政治分析框架，“善治”可以為加強黨的執政理念建設、實現黨領導人民對國家的良好治理提供新的視野、思路和必要的參照。借鑒“善治”的科學要素與目標取向，加強黨的執政理念建設，對于適應時代發展塑造科學、先進的執政理念，提升和發揮黨的執政能力，實現黨的有效長期執政具有非常重要的價值和意義。

一、“善治”的基本理論內涵

“善治”是近年來西方興起和影響較大的重要治理理論。自1989年世界銀行首次提出“治理危機”問題，人類社會政治過程的重心從統治轉向治理后，“善治”就逐漸成為治理的目標取向和人類社會追求的政治理想。邁克爾·巴澤雷把“善治”歸結為“公民價值體現”，認為“善治”與傳統官僚制范式不同，更多地體現了對公民集體價值這一問題作更多的調查、更明確的討論、更有效的商榷，暗示了社會自治的要求和能力［1］。查爾斯·福克斯把“善治”歸結為“以人為本”，指出“善”就是人民為促進幸福的實現而民主決定的東西，人民就是標準，是主人，在他們之上沒有判定對錯的更高標準［2］。羅茨則從過程角度描繪了“善治”的愿望，強調只有將市場的激勵機制和私人部門的管理手段引入政府的公共服務，從而建立以信任和互利為基礎的社會網絡，形成政府與民間、公共部門與私人部門之間的互動，才能真正形成“善治”的模式。我國著名學者俞可平提出，“善治”就是使公共利益最大化的公共管理過程，其本質特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態。衡量治理是否走向“善治”，基本要素有六個方面:一是合法性，即社會秩序和權威被自覺認可和服從的性質和狀態;二是透明性，即政治信息的公開性;三是責任性，即人們應當對其行為負責;四是法治，即任何政府官員和公民都必須依法行事，在法律面前人人平等;五是回應，即公共管理機構和管理人員必須對公民要求作出及時的和負責的反應，不得無故拖延或沒有下文;六是有效，即管理機構設置合理，管理程序科學，管理活動靈活，能最大限度地降低管理成本［3］。

“善治”即是“良好的治理”或“成功有效的治理”。“善治”區別于統治，因為統治表明社會中階級、集團之間利益的對立，而“善治”則要忽視這種對立，緩和社會中的矛盾;“善治”有別于管理，因為目前的公共管理已被官僚制所物化，公民失去了對以官僚制為特征的政府公共管理模式的信任，而“善治”提倡社會政策網絡中自主協商與合作，減低人們反政府的情緒;“善治”不同于政治變革，因為政治變革要改變現存政治結構，而“善治”只是完善并非改變，其著力點是重理國家內部制度間的關系［4］。如果說市場在限制壟斷、提供公共品、約束個人的極端自私行為、克服生產的無政府狀態、統計成本等方面存在著內在的局限，單純的市場手段不可能實現社會資源的最佳配置，政府無法避免“尋租”行為、低效率、經濟問題政治化、決策失誤、自身擴展導致資源浪費等現象，僅僅依靠政府的計劃和命令等手段，也不能達到資源配置的最優化，不能促進和保障公民的政治和經濟利益，因而人們主張用治理替代統治，以克服社會資源配置中市場失靈、政府失效的問題;那么人們強調和追求“善治”，就在于治理雖然可以彌補政府和市場在調控和協調過程中的某些不足，但并非萬能，亦存在失效的問題。“善治”就是要在實踐中解決如何克服治理的失效、如何使治理更加有效的問題，以使治理健全和更成功［3］。20世紀90年代以來，世界各國都在結合自身的實際，紛紛探求從統治到治理的轉換，努力實現從善政走向“善治”。

“善治”理論打破了長期存在的政治分析兩分法的傳統思維方式，認為市場與計劃、公共部門與私人部門、政治國家與公民社會不是截然分離、勢不兩立的，而是可以結合和合作，強調管理就是合作;提出政府不是合法權力的唯一源泉，公民社會也同樣是合法權力的來源;把治理看作是當代民主的一種新的現實形式，力圖發展起一套管理公共事務的全新技術。在人類社會政治發展中，“善治”體現為國家權力向社會的回歸，意味著國家與社會、政府與公民的良好合作，表現了社會治理主體的多元化以及在解決社會矛盾與問題中的合作、協商、互信和達成共同目標，凸顯出嚴明的法度、政策的連貫、高效的行政、政務的公開和良好的服務，展示了社會政治發展的趨向。

二、“善治”對黨的執政理念建設的重要影響

當今，作為政治改革的重要體現與社會治理的目標取向，“善治”已顯示出生命力。實行政治改革和創新，追求“善治”逐漸成為一種世界性的趨勢。在全球化迅猛發展的時代，“善治”對中國共產黨執政理念建設無疑產生了十分重要而深刻的影響。

首先，“善治”中公共管理主體的多元化，不僅是對政府權力的挑戰，同時也是對執政黨影響力的挑戰。隨著治理的推廣，黨和政府的角色都將發生重大變化，它們將不再是公共權力的惟一主體。大量非政府組織，如社會團體、利益集團等都成為社會治理主體的一部分，與黨和政府一道參與到社會管理中來。只要各種公共的和私人的機構行使的權力得到公眾的認可，就都可成為各種不同層面上的權力中心。而政黨就其本質來說，與其他社會組織的屬性一樣是民眾用于表達自己利益愿望和要求的工具，因而政黨之外其他類型的社會組織成長勢必會與長期在社會領域占優勢地位的執政黨組織形成競爭。就目前社會發展狀況來說，由于中國共產黨一直在社會領域占有優勢，要打破零和博弈，讓非政府組織與執政黨共同壯大，變成一種正和博弈，必然要求中國共產黨執政理念轉變，即由一元治理轉變為多元治理。

其次，“善治”是一個國家分權、還政于民的過程，它要求有發達的市場經濟和公民社會作為基礎，強調公民有更多的社會參與，許多過去由政府來行使的權力要逐漸地變成由公民自己來行使。這就要求黨和政府改變控制社會的方式，通過融入社會來領導和控制社會;要求執政黨在理念上切實轉換黨和政府的職能，強化民主執政，在繼續推進黨政分開、政企分開以及實行中央向地方分權、政府向企業分權的基礎上，大力進行國家向社會分權。要努力培育各種行業協會和民間組織，讓它們積極參與社會管理，要在轉變黨政職能中切實將部分國家權力下放給特定的社會組織。

第三，“善治”摒棄二元對立，主張通過合作、協商、自愿、伙伴關系、互信、權力認同和達成共同的目標等方式實施社會治理，形成不同治理主體的良性互動與有機結合，建構社會的和諧與共信。“善治”的網絡治理理念強調的正是行動者之間的合作治理。這對于推進執政的中國共產黨實現從傳統的“斗爭哲學”向構建“和諧社會”的執政理念轉換，提供了一個有力的理論支持，有助于改進黨和政府與群眾、黨和政府與公民社會間的相互合作和相互促進的關系，形成黨和政府與群眾、公民社會的良性合作與互動，適應時代和中國社會政治發展的要求，正確處理階級、階層之間諸多不同利益群體之間的矛盾，合理協調各種社會利益關系，實現良好合作管理。

第四，“善治”的基本要素即合法性、透明性、責任性、法治性、回應性和有效性等可以成為加強中國共產黨執政理念建設的重要參照。合法性要求管理者和管理機構最大限度地協調各種公民之間以及公民與政府之間的利益矛盾，以便使公共管理活動取得公民最大限度的同意和認可。透明性強調公民能及時地了解政策與政治信息，有效地參與公共決策過程，并對公共管理過程實施有效的監督。責任性意味著管理人員及管理機構必須履行一定的職能和義務，切實對公民負責。法治性既規范公民的行為，更制約政府的工作，最終目標在于保護公民的自由、平等及其它基本政治權利。回應性制衡管理人員和機構及時負責地反應公民的要求，定期主動地向公民征詢意見、解釋政策和回答問題。有效性凸顯管理的效率和治理的成效。這些都為加強黨的執政理念建設、增強黨的執政意識、提高黨的執政能力提供了可資借鑒的新思路。

應該特別指出，目前一些國際組織在將“善治”理論和方式向世界各國行銷時，提出了所謂無政府的治理，試圖淡化國家和政府的主權意識和權力意識，依靠非政府力量來解決公共事務［4］。這是不符合當今世界政治發展規律的，是危險的，應予以高度警惕。各國國情與政治發展具有特殊性，政黨與政府關系結構存在差異，因而借鑒這種從西方流傳開來的新思想的具體路徑是不一樣的。

三、借鑒“善治”加強黨的執政理念建設

“善治”的科學理論與觀念，對于黨的執政理念建設無疑具有重要的積極意義。適應社會政治發展的潮流，改革、完善黨的領導和執政方式，提高黨的執政能力，必須從中國實際出發，借鑒“善治”理論，切實加強黨的執政理念建設。

(一)變革領導觀念，科學處理黨與社會的關系

借鑒“善治”理論的合理內核，在黨的領導觀念上實現從包辦社會到發育和融入社會、從控制社會向倚重社會的轉變，努力轉換黨與社會的關系模式，由原來的國家統治轉變為社會治理，使黨從先前對社會的全方位滲透與控制中抽身，通過弱化對社會的政治控制以增強社會的自組織能力、自主性和自治性，達到政治與社會相互建構，實現強政黨、小政府與大社會的共生局面［5］。努力培育公民社會，通過對黨自身進行適應性改革，不斷調整政府管理方式和加強公民社會的治理能力，形成黨、政府和公民社會的良性合作與互動，達到社會共治。使黨交出自己管不了、管不好及社會廣泛認為不應再由其掌握的權力，為社會中各類組織的成長提供應有的制度性空間。把黨的政治性融于滿足群眾多樣性生活需求的工作中，努力創造條件，實現黨的政治目標。

(二)強化執政合法性理念，贏得廣泛、深刻的認同和支持

“善治”的一個基本要素就是合法性，它表明政黨取得執政地位并非一勞永逸，因而必須不斷地增強執政合法性，取得公民的自覺認可和服從。執政黨不能獲得足夠的合法性，或者是原來較高程度的合法性降低到危險程度，抑或是合法性基礎發生變化，而執政黨不能適應這種變化來調整自己的合法性基礎，那么執政黨就會遭遇合法性危機。執政黨的執政合法性只能來自人民的自覺認可和服從。執政黨權威性越強，人民群眾對其推行政策的認同感越高，那么執政黨的合法性就越大。中國共產黨執政是中國社會歷史發展的必然，但“歷史的合法性”畢竟是有限的，不能長久維持。因此，黨必須從中國的現實出發，努力把人民的認同建立在新的反映出時代進步需要的基礎上，通過制定、實施正確的路線、方針和政策，實現科學發展，不斷滿足社會公眾的物質和精神的需求，切實維護社會的穩定和秩序，大力捍衛國家主權和利益，以使黨的執政贏得廣泛、深刻的認同和支持，獲得深厚的合法性基礎。

(三)確立執政的民主、法治理念，實現民主執政與依法執政

民主、法治是“善治”理論的重要內容，其精神實質就是注重加強公民的力量，強調公民與政府合作管理，共同解決公共問題，處理公共事務;堅持法律是公共管理的最高準則，法治不僅規范公民的行為，而且制約黨和政府的行動。以此為參照，在黨的執政理念建設上，一方面必須樹立大力發展黨內民主的意識，把發展和完善黨內民主看作是鞏固和發展黨的重要環節，同時強化不斷完善和發展黨領導下的人民民主的觀念，創造各種有效的人民當家作主的民主形式，擴大公民有序的政治參予，最廣泛地動員和組織人民群眾積極管理國家和社會事務，保證人民有權參予關系其利益的選舉、決策、管理、監督，使黨的干部和政府官員真正代表人民的利益行事;另一方面，努力加強法治，在憲法中明確規定黨的性質、地位、職能及其領導方式，明確黨與其他權力機構，如政府、人大、政協、司法機關等的關系，將黨的活動納入國家的法律框架中，完善和發展憲政制度下的法律規范，使黨善于運用法律手段治國執政，并在此基礎上大力加強社會主義法制建設，樹立憲法的權威，弘揚法治的精神。惟有確立了執政的民主、法治理念，才能使黨真正做到民主執政、依法執政。

(四)牢固樹立勤政高效、清正廉潔的理念，增強責任意識和使命感

透明、責任、回應、有效是“善治”的基本要求，體現在黨的執政理念建設中，就意味著全面推進黨政信息公開，使公民了解黨和政府運作的內容、程序，并置于公民的監督之下;黨必須對公民的要求作出及時的和負責的反應，不得無故拖延或沒有下文，黨員應當定期地主動地向公民征詢意見、解釋政策和回答問題;黨必須最大限度地降低執政成本，提高執政效率，杜絕黨政干部的奢侈現象，以最小的代價為公民提供最優質的服務。對于執政的中國共產黨來說，必須牢固樹立勤政高效、清正廉潔的理念，對人民和國家的事業高度負責，堅持以科學態度和科學方法優質、高效地工作，切實履行職責，堅決反對敷衍塞責、奢侈浪費;把黨和人民的利益放在首位，嚴于律己，廉潔奉公，嚴格遵守黨紀國法，堅決反對脫離群眾、以權謀私，自覺同各種腐敗現象作斗爭;強化責任意識，按照黨的歷史任務和黨的建設總體目標的要求，擔當起歷史使命，真抓實干，加快發展。

(五)堅持和完善執政為民的公仆理念，建設“服務型政黨”

“以人為本”，關注公民的權利，是“善治”的要義，對黨的執政理念建設的重要鑒示就是，以人民利益為本，以服務于人民為己任，甘做社會公眾的仆人，誠心誠意為人民謀利益，使人民群眾成為共產黨領導執政的最大受益者。廣大人民群眾受益程度如何，是黨的執政能力強弱的具體體現。增強黨的執政能力，必須堅持和完善執政為民的公仆理念。為此，黨制定各項路線、方針和政策，必須以“人民擁護不擁護、贊成不贊成、高興不高興、答應不答應”為根本依據，充分反映新形勢下人民群眾對執政黨的要求和愿望，真正做到“權為民所用、情為民所系、利為民所謀”，努力實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益。實現黨由“管理型”向“服務型”轉變，大力建設“服務型政黨”［6］，以此達到協調與妥善處理各方面利益關系，保證公共利益最大化，大力推動各級黨組織所在區域的各項工作，做好一切于人民群眾有益的事情，促進政府與民眾的溝通，引導和擴大群眾有序政治參與，使黨的各級領導干部真正成為人民公仆，人民利益切實得到保障而不受損害。

［1］［美］邁克爾·巴澤雷.突破官僚制:政府管理的新愿景［M］.北京:中國人民大學出版社，2002.

［2］［美］查爾斯·福克斯.后現代公共行政——話語指向［M］.北京:中國人民大學出版社，2001.

［3］俞可平.治理和善治:一種新的政治分析框架［J］.南京社會科學，2001，(9):42 －43.

［4］李瑞昌.善治理念與中國共產黨執政方略建設［J］.北京行政學院學報，2004，(1):53.

［5］郝鐵川.從統治到治理:論強政黨、小政府與大社會［J］.馬克思主義與現實，2003，(6):56.

［6］張勁松，唐貴伍.執政能力建設與善治理念［J］.求索，2007，(3):54.

2010－12－02

2008－2010年度湖南省哲學社會科學基金項目(08YBB191)

彭煥才(1963－)，男，湖南漢壽人，教授。