政府信息公開的法理學依據及我國政府信息公開的現狀

呂 剛

（許昌學院法政學院，河南 許昌 461000）

政府信息公開的法理學依據及我國政府信息公開的現狀

呂 剛

（許昌學院法政學院，河南 許昌 461000）

政府信息公開是當代政府管理體制轉變的重要環節，對我國政府工作方式的改革具有重要意義。文章分析了政府信息公開的含義、特征以及政府信息公開制度確立的理論依據，介紹了國外政府信息公開制度的立法現狀，并從主體、內容、對象、程序和技能方面介紹了我國政府信息公開制度的現狀。

政府信息公開；法理學依據；現狀

一、政府信息公開的學理分析

（一）政府信息公開的含義

對于政府信息的含義，學者們的認識基本一致，但在表述上存在一些差異，這里就不再贅述。劉恒教授認為，政府信息是指各級人民政府及其職能部門以及依法行使行政職權的組織在其管理或提供公共服務過程中制作、獲得或擁有的信息。筆者個人認為這種表述方式基本理清了當前政府信息公開的主要方面，因此支持這種觀點。

而對政府信息公開的含義，學者們多有表述，意見不一。有學者認為政府信息公開是指行政機關通過公眾便于接受的方式和途徑將其利用公共資源、在行使公共權力過程中所獲取的信息和情報（法律明令應予保密的除外）公之于眾，允許公民、法人和其他組織通過查詢、抄錄、下載、復印、閱讀等形式了解、掌握和保存這些信息。也有學者認為，行政信息公開是行政部門主動或被動地將其掌握的行政信息，除了必須保密的部分外，凡是群眾關心的政策、重大決策事項、社會發展目標、財政收支、組織人事等向人民群眾公開的過程。也有學者認為，政府信息公開是一種制度，是對政府信息公開的一種要求，包含的內容除了行政機關的決策活動及過程公開外，還包括行政機關制定或決定的文件、資料、信息情報公開。

筆者個人認為，政府信息公開是一種活動，是政府機關（尤其是行政機關，包括法律法規授權的組織）在行使職權過程中，依法定的程序，主動或申請將政府決策、政府決策的過程與依據、政府決策實施的步驟等信息公之于眾的活動。該活動是政府機關的義務，也是政府部門在工作中的常規活動。

（二）政府信息公開的特征

從以上概念入手，我們可以結合實踐總結出政府信息公開所具有的特征：

1.公開時間的及時性。政府信息公開是政府對一定活動內容、依據、進展狀況的公開，具有極強的時效性。尤其是發生社會群體性事件或突發性事件時，政府信息公開的及時就更為重要，因此，政府信息公開必須具有較強的及時性。

2.公開范圍的廣博性。政府信息公開是對政府相關信息的公開，包括政府決策、政府決策作出的法律和事實依據、決策的作出過程、實施過程以及對政府決策實施中的突發問題的解決等等。可以說按照現代政府公開性與民主性的要求，每一個政府決策（除應當保密外）都是在公開的范圍之內的，所以，政府信息公開的范圍非常廣。

3.公開對象的廣泛性。政府信息公開可以針對不特定的多數人，也可以是提出申請的符合條件的相對人，這應當根據具體政府信息的內容來確定，但正是由于政府所要公開的信息具有廣博性，相應地就要求政府信息公開的對象也必然具有廣泛性。

4.公開內容的準確性。政府信息公開是政府的官方行為，有極強的權威性，往往會成為公眾預期行為的指引或評價標準，所以每次政府相關信息的公開都會成為社會關注的焦點，對社會的影響力可想而知。正因為如此，就要求政府機關在公開相關信息的時候一定要認真負責，注意公開內容的準確性，這一方面關系到政府下一步行為的展開，同時也關系到政府的威信和政府行為的可信性，從小的方面會影響特定事項的解決，從大的方面會動搖公眾對政府的信賴度。

5.公開程序的嚴格性。政府信息公開作為政府機關的一項活動，不論是常規性還是臨時性工作，都應當在法定程序的規制之下進行，這不僅是政府工作效率的需要，更是法治理念與依法治國方略的要求，同時，在公開公正的程序之內進行，也會相對使更多人更好地參與進來，增加政府工作的透明度和公眾理解度，從而更好地促進工作的開展。

（三）政府信息公開的理論依據

從當代憲政國家建立以來，隨著政府干預傳統私法領域事項的廣度和深度日益增進，政府對私人利益的侵犯也迅速增加。限制政府權力，成為理論和實踐當中一個長期討論的話題，從憲政國家建設之初就成為學術界爭論的重要話題。在20世紀60、70年代隨著公民權利的發展，政務資訊公開、知情權和陽光下的政府等概念也得到迅猛發展，政府信息公開進一步成為關注的焦點。在這樣的背景下，各國學者從不同的角度用不同的方法來論述政府信息公開，取得了許多卓有建樹的研究成果，大體有以下一些方面的研究：

1.政治學方面，主要從人民主權理論出發，討論作為國家權力享有者的人民對政府的工作有監督的權力，政府作為國家權力的行使者有義務向權力的擁有者展示工作的內容。

2.從社會學角度，主要從政府誠信入手，探討政府誠信對政府信息公開的要求以及后者對前者的促進和彰顯作用，以此引申出政府信息公開的必要性和重要性。

3.從經濟學角度，主要運用經濟學中的信息不對稱理論，討論在政府與公眾信息不對稱情況下，這種不對稱對經濟的損耗以及在假設信息對稱情況下，經濟發展的刺激，以此推導出政府信息公開對經濟的促進作用。

4.從法學角度，根據憲法中知情權的理論和行政法學中行政公開原則的要求，提出政府信息公開是憲法的要求，是行政程序的必然要求，以此作為政府信息公開的理論支撐。

以上這些都為政府信息公開提供了理論支撐，促進了政府信息公開理論的創新，同時也指導了政府信息工作的進一步發展。

二、國外政府信息公開的立法現狀

從1776年瑞典《自由出版法》制定以來，經過二百多年的發展，政府信息公開在國外已經具備一套相對較為成熟和完善的法律體系，但是，這一成熟和完善的過程并不是一蹴而就的，縱觀世界各國有關政府信息公開的法制完善過程，無不經歷了漫長的積累和曲折的發展歷程。瑞典世界上第一部公文書公開的法律在制定后不久就被廢除；法國《人權宣言》中反映了信息公開思想，但一直到1980年《行政文書公開法》才予以實現；美國從二戰前就試圖通過立法解決政府信息公開的問題，但從1946年《行政手續法》一直到1976年《陽光下的政府法》，其政府信息公開法律體系才算健全，并在其后一直不斷完善和補充。因此，我國政府信息公開仍有一段較長的路程要走，試圖一夜之間建立成熟完善的政府信息公開法律體系只能是空中樓閣。

美國的信息公開法律體系是當代政府信息公開制度最為完善和最具代表性的，這一體系主要由《聯邦行政程序法》（1946）、《情報自由法》（1966）、《聯邦咨詢委員會法》（1972）、《隱私權法》（1974）、《陽光下的政府法》（1976）等法律規范組成，其核心是《情報自由法》（包括1974、1986和1996年三個修訂案），它對信息公開的原則、范圍、方式和程序、信息公開的例外以及政府信息公開的救濟等內容都作了詳細而具體的規定。

另外，日本、法國、德國、新西蘭、韓國等許多國家和地區都建立了較為完善的政府信息公開體系，其中不僅有大陸法系、英美法系國家，也有與中國大陸法治傳統相似的國家和地區，這些都為我國政府信息公開的立法提供了可資借鑒的藍本，同時也為政府信息公開的比較研究提供了充足的素材。

三、我國政府信息公開的現狀

從政府信息公開的概念與特征出發，我們可以從以下幾個方面來考察一下目前我國政府信息公開的現狀以及它們對我國建立政府信息公開制度的積極或消極影響。

1.主體方面。目前，中國大多數學者在論述“政府信息”或“政府信息公開”時都把主體定位在“行政機關”或“各級人民政府”，筆者認為這與《政府信息公開條例》的要求是一致的，但是，從學理上和國際實踐中看，對政府的定位存在著一定的缺陷，政府信息公開中的“政府”學理上應當包含狹義行政機關之外立法、司法等行使國家職能的其他國家機關。我國目前的政府信息公開從某種意義上稱為“行政信息公開”更為恰當。

2.內容方面。政府信息公開的內容或范圍可以從積極和消極兩方面來考量。所謂積極方面，是指政府應當公開的信息，依據《公開條例》第九至十二條的規定，以不同級別政府應當主動公開的信息主要包含四大類二十三項，除此之外，公民、法人和其他組織根據需要向政府提出申請并由政府批準予以公開的事項，這些都屬于政府應當公開的內容。消極方面，是指依據相關法律法規不得公開的信息，即信息公開的例外。我國立法中，統一規定政府公開信息的目前只有《公開條例》這一部行政法規，其他法律法規以及地方規章中也散見有關規定，但缺乏較高層次的法律予以規范和統一，且許多特別法中規定的政府信息公開的例外又是《公開條例》所不能規范和制約的，這也是造成目前我國政府信息公開較為混亂的原因之一。

3.對象方面。政府信息公開的對象是指政府信息公開所指向的特定或不特定人群。依《公開條例》的規定，根據政府應當公開以及依申請公開的區別，一般政府主動公開的對象應當是不特定的社會多數人，而依申請公開的對象是提出申請的特定公民、法人或其他組織，這阻礙了對相關事件存有法律異議的其他人對該問題的介入，也對我國建立真正意義上的“公益訴訟”形成了制度屏障。

4.程序方面。政府信息公開的程序是指政府信息公開的方式、方法、步驟以及時限等規定。《公開條例》第三章共14條（第十五至二十八條）規定了政府信息公開的方式和程序，其中關于依申請公開的有9條，而主動公開的只有5條，且多為一般性規定，這就是政府信息公開的方式與程序

5.救濟方面。“有權利必有救濟”。《公開條例》的第四章共7條規定了政府信息公開的監督與保障，包括政府信息公開的監督制度與監督部門、政府信息公開年報制度、公民和其他組織對政府信息公開的舉報機制和訴訟機制以及政府信息公開工作中的法律責任等內容，從整體上看，救濟制度的各個方面都已具備，框架較為完整，但是，從內容上看，各項規定較為籠統，沒有監督部門的監督職責與處分權力的具體規定，對公民和其他組織的舉報也沒有反饋機制的相關規定等等。總之，給人的感覺好像所謂的救濟只是一種姿態，而缺乏實質性內容，這為政府部門或者社會對政府信息監督人為地制造了制度屏障，不能真正體現對該行為的救濟，也使政府信息公開工作更給人一種“作秀”的感覺。同時，與之相配套的《行政復議法》和《行政訴訟法》都只對“依申請”的與政府信息公開有關的“具體行政行為”規定了異議的可能和明確的審查權，而對政府應主動公開的情況無權審查，這也限制了政府信息公開的救濟途徑。

［1］應松年.當代中國行政法（下卷）［M］.北京:中國方正出版社，2005：1454.

［2］吳紅宇.知情權、WTO 與政府信息公開［J］.當代法學，2003，（8）.

［3］蔡小慎，賀利軍.試論我國政府誠信危機及其化解對策［J］.求實，2004，（3）.

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A

1673-0046（2011）05-0066-02

本文系許昌學院2010年校級科研項目《政府信息公開在解決社會群體性糾紛中的作用》的成果之一，項目編號200910