論我國可再生能源管理體制的不足與完善

夏少敏，劉海陸，陳艷艷

（浙江農(nóng)林大學(xué) 法政學(xué)院，浙江 杭州 311300）

論我國可再生能源管理體制的不足與完善

夏少敏，劉海陸，陳艷艷

（浙江農(nóng)林大學(xué) 法政學(xué)院，浙江 杭州 311300）

建立有效的可再生能源管理體制是保證可再生能源產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的重中之重，我國《可再生能源法》第五條以法律形式確立了我國的可再生能源管理體制，其雖具有一定的合理性，但也存在著多部門分散管理、協(xié)調(diào)性不強(qiáng)，地方管理決策導(dǎo)向與中央管理目標(biāo)不統(tǒng)一，可再生能源開發(fā)利用監(jiān)管體系不健全，法制建設(shè)不完善等幾大問題。在發(fā)展可再生能源日趨重要的今天，完善可再生能源管理體制已迫在眉睫。

可再生能源；管理體制；監(jiān)管體系

目前，我們的世界面臨著兩種能源威脅：一是難以用可承受的價(jià)格獲得充足可靠的能源供應(yīng)；二是過度消耗能源導(dǎo)致對環(huán)境的不可恢復(fù)的破壞。為了實(shí)現(xiàn)能源安全和保護(hù)環(huán)境的雙重目標(biāo)，發(fā)展可再生能源已成為各國乃至整個(gè)世界的首要任務(wù)。而能否對可再生能源產(chǎn)業(yè)進(jìn)行科學(xué)的宏觀調(diào)控與管理，以實(shí)現(xiàn)可再生能源資源的合理開發(fā)利用，一個(gè)重要條件就是要有與該國國情相適應(yīng)的可再生能源管理體制。因此，建立有效的可再生能源管理體制對于促進(jìn)可再生能源產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展、保證安全持續(xù)的能源供給具有重要的作用。

1 我國可再生能源管理體制的現(xiàn)狀

建國以來，隨著能源結(jié)構(gòu)的發(fā)展，我國能源管理體制先后經(jīng)歷了十多次變革，可再生能源管理體制也隨之不斷變化，直至《中華人民共和國可再生能源法》（以下簡稱為《可再生能源法》）的頒布將其確立下來。《可再生能源法》第五條規(guī)定：“國務(wù)院能源主管部門對全國可再生能源的開發(fā)利用實(shí)施統(tǒng)一管理。國務(wù)院有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)有關(guān)的可再生能源開發(fā)利用管理工作。縣級以上地方人民政府管理能源工作的部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)可再生能源開發(fā)利用的管理工作。縣級以上地方人民政府有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)有關(guān)的可再生能源開發(fā)利用管理工作。”該條款以立法形式對我國的可再生能源管理體制進(jìn)行了簡單確認(rèn)。不難看出，我國實(shí)行的是統(tǒng)一管理與分部門管理相結(jié)合、中央管理與地方管理相結(jié)合的可再生能源管理體制。

統(tǒng)一管理與分部門管理相結(jié)合，這是由可再生能源的內(nèi)在特性所決定的。能源是一個(gè)國家的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)部門，能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展關(guān)系到一國的經(jīng)濟(jì)命脈以及政治地位，確立統(tǒng)一的可再生能源管理機(jī)構(gòu)是非常有必要的，并且統(tǒng)一管理對于利用有限的人力、物力、財(cái)力，統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一部署可再生能源的開發(fā)利用也具有十分重要的意義。目前，我國能源主管部門是國家能源局，其主要職責(zé)是制定全國可再生能源開發(fā)利用中長期總量目標(biāo)，編制全國可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃，制定、公布可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)目錄等。分部門管理體制則是考慮到可再生能源管理的復(fù)雜性而確立的，如可再生能源具有種類繁多的特點(diǎn)、可再生能源政策也需要與國家的其他政策協(xié)調(diào)與配合、可再生能源管理在未來的發(fā)展中會(huì)有新的變化等。我國實(shí)施分部門管理的國務(wù)院有關(guān)部門包括科技、農(nóng)業(yè)、水利、國土資源、建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、林業(yè)、海洋、氣象等部門，這些部門依據(jù)有關(guān)法律規(guī)定對可再生能源的開發(fā)利用進(jìn)行管理。

中央管理與地方管理相結(jié)合，這正是我國國情的具體體現(xiàn)。中央管理主要是指國務(wù)院能源主管部門及其有關(guān)部門進(jìn)行的全局性、長期性、間接性的宏觀管理，地方管理主要指地方各級政府相關(guān)部門根據(jù)當(dāng)?shù)氐馁Y源氣候條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對其管轄區(qū)域的可再生能源開發(fā)利用進(jìn)行的直接管理。二者的結(jié)合既有利于發(fā)揮中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、宏觀調(diào)控的作用，又有利于調(diào)動(dòng)地方各級人民政府的積極性，提高可再生能源管理的效率。

2 我國可再生能源管理體制存在的問題

2.1 多部門分散管理，協(xié)調(diào)性不強(qiáng)

如前所述，可再生能源管理職能分散在國家能源局、科技、農(nóng)業(yè)、水利等十多個(gè)部門，這種分散的管理模式產(chǎn)生了許多不良后果，導(dǎo)致政出多門、職能交叉、多頭管理、協(xié)調(diào)配合比較困難，不僅容易造成管理上的低效和混亂，而且嚴(yán)重削弱了國家對可再生能源統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一部署的能力。另外，管理的分散還體現(xiàn)在可再生能源管理與可再生資源管理相分離。根據(jù)《可再生能源法》第5條的規(guī)定，可再生能源由能源主管部門進(jìn)行統(tǒng)一管理。但是，根據(jù)《中華人民共和國水法》的規(guī)定，水資源是由水利部門管理的；根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》的規(guī)定，地?zé)豳Y源是由國土資源部門管理的；根據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，海洋資源是由海洋行政主管部門負(fù)責(zé)的。此外，風(fēng)力資源、太陽資源、生物質(zhì)資源亦分別由氣象部門、農(nóng)業(yè)與林業(yè)部門管理。這種能源管理與能源資源管理相分離的體制，在操作層面就會(huì)形成這樣一種情況：要開發(fā)利用一個(gè)有關(guān)可再生能源的項(xiàng)目，既要得到資源管理部門的前置性審批，又需要得到能源部門的審批。這種“雙重審批”甚至“多重審批”的體制大大增加了可再生能源進(jìn)入的“門檻”，對可再生能源的開發(fā)利用構(gòu)成嚴(yán)重障礙。

2.2 地方管理決策導(dǎo)向與中央管理目標(biāo)不統(tǒng)一

2010年4月1日，修訂后《可再生能源法》開始實(shí)施，此次修訂收回了地方開發(fā)利用規(guī)劃審批權(quán)，將原規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市人民政府管理能源工作的部門根據(jù)本行政區(qū)域可再生能源開發(fā)利用中長期目標(biāo)，會(huì)同本級人民政府有關(guān)部門編制本行政區(qū)域可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃，報(bào)本級人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施”調(diào)整為“省、自治區(qū)、直轄市人民政府管理能源工作的部門會(huì)同本級人民政府有關(guān)部門，依據(jù)全國可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃和本行政區(qū)域可再生能源開發(fā)利用中長期目標(biāo)，編制本行政區(qū)域可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃，經(jīng)本級人民政府批準(zhǔn)后，報(bào)國務(wù)院能源主管部門和國家電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)備案，并組織實(shí)施”。近年來，我國新能源開發(fā)建設(shè)與國家中長期規(guī)劃間存在較大失衡，尤以風(fēng)電開發(fā)明顯，出現(xiàn)了嚴(yán)重的“跑馬圈風(fēng)”現(xiàn)象，其中一個(gè)很重要的原因就是地方政府在以 GDP 為綱的方向的刺激下盲目上馬項(xiàng)目，對于項(xiàng)目的審核、規(guī)劃及監(jiān)管的不利。此次修正從一定程度上強(qiáng)調(diào)了中央政府全局統(tǒng)籌的職能，但仍不能完全避免中央與地方在可再生能源發(fā)展戰(zhàn)略上不一致的情況出現(xiàn)。

2.3 可再生能源開發(fā)利用監(jiān)管體系不健全

按照現(xiàn)代監(jiān)管的要求，監(jiān)管體系應(yīng)該包括完善的法律環(huán)境、專業(yè)化的行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、多維度的行業(yè)自律和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)。根據(jù)我國現(xiàn)行法律規(guī)定，電力監(jiān)管委員會(huì)是電力市場的監(jiān)管者，依法履行對電力市場交易與安全的監(jiān)管職責(zé)。發(fā)電是我國可再生能源開發(fā)利用的重要領(lǐng)域，但《可再生能源法》并沒有對電力監(jiān)管委員會(huì)與可再生能源主管部門的管理職責(zé)進(jìn)行明確的劃分，只是在第27條、第29條對電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)對電力企業(yè)的現(xiàn)場檢查和對電網(wǎng)企業(yè)未按規(guī)定收購可再生能源電量的處罰權(quán)作出了規(guī)定，另外也沒有對電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任作出規(guī)定。除此之外，可再生能源開發(fā)利用的監(jiān)管工作還存在著法律不完善、監(jiān)管人為因素干擾較大、監(jiān)管措施不到位等弊病。

2.4 可再生能源法制建設(shè)不完善

近年來，我國可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，太陽能、風(fēng)能等新能源的開發(fā)利用已位居世界前列，但相應(yīng)的法制建設(shè)卻不夠完善。目前歐美主要能源生產(chǎn)和消費(fèi)國家都已建立了比較完善的可再生能源法律體系，我國在《可再生能源法》頒布后，國家有關(guān)部門根據(jù)《可再生能源法》的要求，也已制定了一系列的相關(guān)配套政策，如《可再生能源發(fā)電有關(guān)管理規(guī)定》、《可再生能源發(fā)電價(jià)格和費(fèi)用分?jǐn)偣芾碓囆修k法》、《可再生能源中長期發(fā)展規(guī)劃》等。但縱觀我國可再生能源立法體系，發(fā)現(xiàn)我國可再生能源立法仍存在著不容忽視的問題，立法零散、效力低，分類立法欠缺，地方立法不足，有關(guān)配套政策尚不健全等等。另外，一些既存的法律也沒有根據(jù)形勢的發(fā)展做出及時(shí)的調(diào)整和修訂，已不能適應(yīng)可再生能源市場化的要求，如《電力法》、《煤炭法》等。而法制建設(shè)的不完善直接導(dǎo)致了對可再生能源的管理監(jiān)督缺乏依據(jù)與保障，阻礙了健康的管理體制的形成。

3 完善我國可再生能源管理體制的建議

如上所述，我國可再生能源管理體制在理論層面以及具體實(shí)踐中仍存在著很多問題。政府對能源的管理制度在能源法的制度安排中居于核心地位。構(gòu)建統(tǒng)一的、有效的能源管理制度是《可再生能源法》作為能源法律制度創(chuàng)新的根本標(biāo)志，也是其法律價(jià)值的基本表現(xiàn)。隨著可再生能源的開發(fā)利用在國家經(jīng)濟(jì)生活以及政治生活中地位的提升，我們必須對可再生能源管理體制做進(jìn)一步的完善。

3.1 逐漸加強(qiáng)市場在可再生能源管理中的作用

能源管理是通過政府作用和市場影響共同完成的。市場化程度越低，政府的影響力就越強(qiáng)，而隨著市場化程度的不斷提高，市場的影響力就不斷增強(qiáng)。發(fā)展可再生能源是 21世紀(jì)國際社會(huì)的首要任務(wù)，加快可再生能源的市場化進(jìn)程是促進(jìn)可再生能源產(chǎn)業(yè)快速健康發(fā)展的必要手段。我國可再生能源發(fā)展相對較晚，現(xiàn)在正處于積極加強(qiáng)市場化改革的階段，因此，我國對可再生能源的管理應(yīng)逐漸加強(qiáng)市場的調(diào)節(jié)作用。2008年國家能源局的成立就體現(xiàn)了政府從管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變的方向。德國作為發(fā)展可再生能源的先進(jìn)國家，已建立了較完善的可再生能源管理體制，其中亮點(diǎn)之一便是注重運(yùn)用市場經(jīng)濟(jì)手段。德國可再生能源法的一個(gè)突出特點(diǎn)就是其注重運(yùn)用市場經(jīng)濟(jì)手段來調(diào)節(jié)資源配置，例如其《引入生態(tài)稅改革法案》等。在《可再生能源優(yōu)先法》中，立法者也注重運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段來解決法律問題。德國可再生能源法的實(shí)質(zhì)是將能源的外部成本納入到能源價(jià)格構(gòu)成中，通過國家財(cái)政投入和價(jià)格激勵(lì)機(jī)制，平衡可再生能源和傳統(tǒng)化石能源之間的價(jià)格差距，推廣可再生能源技術(shù)，為可再生能源技術(shù)發(fā)電提供與傳統(tǒng)化石能源平等的市場。我國應(yīng)借鑒德國的成功經(jīng)驗(yàn)，在可再生能源的管理中強(qiáng)調(diào)市場這只看不見的手所發(fā)揮的作用，加快推進(jìn)可再生能源法的發(fā)展進(jìn)程。

3.2 理順現(xiàn)行能源管理體制，加強(qiáng)能源主管部門統(tǒng)一管理、全局統(tǒng)籌的職能

這一建議主要是針對我國“統(tǒng)一管理與分部門管理相結(jié)合、中央管理與地方管理相結(jié)合”的管理模式而言的。2008年3月11日，根據(jù)國務(wù)院向十一屆全國人大一次會(huì)議提請審議的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，我國設(shè)立高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)國家能源委員會(huì)，組建國家能源局，由國家發(fā)展和改革委員會(huì)管理。通過這次改革，國家能源局作為能源主管部門對能源產(chǎn)業(yè)進(jìn)行宏觀管理。加強(qiáng)國家能源局的統(tǒng)一管理，不僅應(yīng)當(dāng)整合目前分散在各個(gè)部門的管理職能，而且還應(yīng)當(dāng)對可再生能源資源與可再生能源的管理進(jìn)行整合，融合分散在同一部門不同司、局對可再生能源的管理職能。

如上文所述，修正后的《可再生能源法》強(qiáng)調(diào)了中央政府全局統(tǒng)籌的職能，在管理實(shí)踐中，我們應(yīng)做好以下幾點(diǎn)工作，以保證中央與地方在可再生能源發(fā)展戰(zhàn)略上的協(xié)調(diào)一致，一是在做好資源調(diào)查的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)與地方規(guī)劃的銜接，二是與地方產(chǎn)業(yè)布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相銜接，三是與地方電源結(jié)構(gòu)、電網(wǎng)規(guī)劃相銜接。另外還要加強(qiáng)對地方政府管理的監(jiān)督，防止地方政府在經(jīng)濟(jì)利益的刺激下違背了國家發(fā)展開發(fā)利用可再生能源的初衷。

3.3 完善可再生能源監(jiān)管體系

建立完善的監(jiān)管體系是可再生能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)劃能否落到實(shí)處的強(qiáng)力保障，對我國目前的情況來說，在《可再生能源法》中明確電力監(jiān)管委員會(huì)的職責(zé)與權(quán)限并規(guī)范其法律責(zé)任是必要可行的。放眼未來，在已經(jīng)形成的可再生能源“十二五”規(guī)劃初稿中，國家能源局?jǐn)M推出十大重點(diǎn)工程，其中除了水電、風(fēng)電等傳統(tǒng)重點(diǎn)工程外，可再生能源建筑、交通等項(xiàng)目都有望入駐其中。因此隨著可再生能源開發(fā)利用領(lǐng)域的拓展，在我國建立統(tǒng)一的可再生能源監(jiān)管體系是必然的趨勢。

在能源監(jiān)管模式選擇上，可以設(shè)置完全獨(dú)立的能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)，也可以設(shè)置與能源管理部門相結(jié)合的統(tǒng)一的能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)，還可以分行業(yè)設(shè)置能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)。加拿大在其能源主管部門自然資源部下設(shè)立了能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)，美國的能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)是能源部所屬的聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)，加拿大和美國的能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)都具有獨(dú)立的職責(zé)與權(quán)力。對我國而言，借鑒其他國家的經(jīng)驗(yàn)，考慮到我國具體國情與可再生能源的市場發(fā)育程度，我國應(yīng)采納在可再生能源主管部門下設(shè)立相對獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，嚴(yán)格貫徹“鄭監(jiān)分離”的思想，恰當(dāng)處理主管部門和監(jiān)管部門的關(guān)系。例如可以在國家能源局下設(shè)立國家能源監(jiān)督管理委員會(huì)，專門行使監(jiān)管職責(zé)，使監(jiān)管工作切實(shí)到位，真正維護(hù)市場主體及消費(fèi)者的權(quán)益，保障可再生能源的發(fā)展。

3.4 完善可再生能源管理體制的法制建設(shè)

根據(jù)我國目前的可再生能源立法現(xiàn)狀和存在的問題，借鑒國外的相關(guān)立法經(jīng)驗(yàn)，我們應(yīng)該在以下幾個(gè)方面對我國的可再生能源法律體系予以完善：

第一，重視地方立法。目前我國有關(guān)可再生能源的立法主要集中在國家層面，地方立法還沒有受到應(yīng)有的重視。而從我國可再生能源資源賦存和利用規(guī)劃來看，各地差異很大。因而各地因地制宜制定符合本地情況的可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃，并通過地方立法予以落實(shí)，應(yīng)當(dāng)是我國未來可再生能源政策法律體系完善十分重要的組成部分。

第二，加強(qiáng)分類立法。建議國家針對太陽能、風(fēng)能、水能、生物質(zhì)能、潮汐能、地?zé)崮艿戎饕稍偕茉醇夹g(shù)，分別制定《太陽能法》《風(fēng)能法》《水能法》《生物質(zhì)能法》《潮汐能法》《地?zé)崮芊ā返确伞?/p>

第三，提高現(xiàn)有政策的立法層次，增強(qiáng)立法權(quán)威。

第四，完善《可再生能源法》的配套政策規(guī)章。例如，《可再生能源法》修訂后，明確了國家實(shí)行可再生能源發(fā)電全額保障性收購制度和可再生能源發(fā)展基金制度，而與之相關(guān)的實(shí)施細(xì)則就亟待出臺(tái)。第五，修改我國現(xiàn)行有關(guān)民事、經(jīng)濟(jì)、行政立法，加強(qiáng)有關(guān)立法與《可再生能源法》配合與協(xié)調(diào)。

4 結(jié)論

建立有效的可再生能源管理體制，不僅可以使各類可再生能源資源得到合理配置，提高資源的利用效率和效益，而且能夠推進(jìn)可再生能源工業(yè)的現(xiàn)代化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)各類可再生能源對傳統(tǒng)能源的合理替代，保證經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。由于我國可再生能源開發(fā)利用起步較晚，可再生能源管理體制的建立完善還未得到應(yīng)有的重視，目前，我國可再生能源的發(fā)展已具有一定的規(guī)模，加強(qiáng)對其管理體制的完善應(yīng)該提上日程，只有一個(gè)好的管理體制才能從根本上保障可再生能源開發(fā)利用的順利進(jìn)行。

[1] 李艷芳.我國可再生能源管理體制研究[J].法商研究, 2008,(6).

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[3] 蔣懿.德國可再生能源法對我國立法的啟示[J].時(shí)代法學(xué), 2009,(12).

[4] 譚建生.實(shí)現(xiàn)可再生能源法律保障的若干政策建議[J].開放導(dǎo)報(bào),2010,(4).

[5] 高曉明等.加拿大與美國的能源監(jiān)管及其對我國的啟示[J].國際石油經(jīng)濟(jì),2003,(2).

[6] 李艷芳,岳小花.論我國可再生能源法律體系的構(gòu)建[J].甘肅社會(huì)科學(xué),2010,(2).

（責(zé)任編輯、校對：王淑娟）

On the Defects and Improvement of Renewable Energy Management System in China

XIA Shao-min, LIU Hai-lu, CHEN Yan-yan

(School of Political Science and Law, Zhejiang Agriculture and Forest University, Hangzhou 311300, China)

Establishing an effective management system plays a very important role in ensuring the healthy development of renewable energy industry. Article 5 of 〈Renewable Energy Law of PRC＞ provides the renewable energy management system which is reasonable to some extent. However, there also exist some defects, such as decentralization of management, the inconsistency between local management decision-making orientation and central objectives, the imperfect supervision system and legal system. As it becomes more and more important to develop renewable energy, we should improve renewable energy management system as soon as possible.

renewable energy; management system; supervision system

2011-04-11

夏少敏（1964-），男，湖南安化人，浙江農(nóng)林大學(xué)政法學(xué)院副教授，武漢大學(xué)博士研究生，研究方向?yàn)榄h(huán)境法學(xué)基礎(chǔ)理論。

D912.6

A

1009-9115(2011)05-0115-04