我國(guó)學(xué)前教育融資模式問(wèn)題探析

張妮妮，張聰

（東北師范大學(xué) 教育科學(xué)學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130024）

我國(guó)學(xué)前教育融資模式問(wèn)題探析

張妮妮，張聰

（東北師范大學(xué) 教育科學(xué)學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130024）

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)學(xué)前教育事業(yè)有了很大發(fā)展，普及程度逐步提高，但從整體上看仍然是各級(jí)各類(lèi)教育中的薄弱環(huán)節(jié)。資金約束是制約學(xué)前教育發(fā)展的重要因素。加大政府資金投入、建立多元化的學(xué)前教育融資模式，吸引民間資本投入和參與學(xué)前教育，有利于學(xué)前教育的長(zhǎng)足發(fā)展。

學(xué)前教育；融資模式；多元化;

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)學(xué)前教育事業(yè)有了很大發(fā)展，普及程度逐步提高。但從整體上看，學(xué)前教育仍然是各級(jí)各類(lèi)教育中的薄弱環(huán)節(jié)。資金約束是制約學(xué)前教育發(fā)展的重要因素。目前，國(guó)家空前重視學(xué)前教育，國(guó)務(wù)院要求各級(jí)政府將學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，但是單靠政府撥款遠(yuǎn)不能解決“入園難”、“入園貴”的問(wèn)題。吸引社會(huì)資本投入學(xué)前教育領(lǐng)域，為解決相關(guān)問(wèn)題提供了一定的思路。“教育融資是指以一定的信用形式，借助相關(guān)的金融工具，動(dòng)員社會(huì)資金進(jìn)入教育領(lǐng)域，促進(jìn)教育發(fā)展的經(jīng)濟(jì)行為”[1]54。建立多元化的學(xué)前教育融資模式，吸引民間資本投入和參與學(xué)前教育，有利于學(xué)前教育的長(zhǎng)足發(fā)展。

一、我國(guó)學(xué)前教育主要的融資模式

我國(guó)幼兒園類(lèi)型多樣，舉辦者和經(jīng)費(fèi)來(lái)源通常界定不清。根據(jù)幼兒園舉辦者的不同，大體上可以把我國(guó)幼兒園分為“公辦園”與“非公辦園”。由于二者在資金來(lái)源上大相徑庭，本文將分別討論這兩類(lèi)幼兒園的融資模式。

(一) 公辦幼兒園的主要融資模式

公辦幼兒園主要包括教辦園（包括農(nóng)村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園）、機(jī)關(guān)園、軍隊(duì)幼兒園、全民所有制企事業(yè)單位幼兒園、集體所有制單位附屬幼兒園等。概括來(lái)說(shuō)，只要是政府權(quán)力機(jī)關(guān)、行政、司法和軍隊(duì)、其他全民所有制和集體所有制企事業(yè)單位舉辦的幼兒園都是公辦園，理由是這些幼兒園或多或少利用了政府預(yù)算內(nèi)、外財(cái)政性經(jīng)費(fèi)，政府給予了有形或者無(wú)形的資產(chǎn)援助[2]138。公辦幼兒園的主要融資模式有：

第一，政府投入為主、“成本分擔(dān)”為輔的融資模式。教育成本分擔(dān)，是指教育成本在教育效益享有者之間的分擔(dān)。1984年，美國(guó)紐約州立大學(xué)布法羅分校校長(zhǎng)布魯斯·約翰斯通在美國(guó)科羅拉多召開(kāi)的“2000年議程”會(huì)議上第一次提出了“教育成本分擔(dān)”理論，并在1986年出版了著名的《高等教育的成本分擔(dān)：英國(guó)、聯(lián)邦德國(guó)、法國(guó)、瑞典和美國(guó)的學(xué)生財(cái)政資助》一書(shū)。這個(gè)理論很快得到學(xué)術(shù)界的認(rèn)可。雖然布魯斯主要研究的是高等教育的成本分擔(dān)，但是借用到同樣屬于“非義務(wù)教育”的學(xué)前教育階段，對(duì)學(xué)前教育融資也有很多的啟示。教育具有私人效益和社會(huì)效益，私人效益的享有者是受教育者個(gè)人及其家庭，社會(huì)效益的享有者主要是指代表社會(huì)公眾利益的政府。因此，教育成本應(yīng)當(dāng)在這兩大受益主體之間進(jìn)行適當(dāng)分擔(dān)[1]62。

教辦園、機(jī)關(guān)園和軍隊(duì)幼兒園基本上屬于政府投入為主，“成本分擔(dān)”為輔的融資模式。這類(lèi)幼兒園主要以政府的財(cái)政投入為資金來(lái)源，同時(shí)，也對(duì)入園幼兒收取一定的費(fèi)用以補(bǔ)償或者分擔(dān)辦學(xué)成本的不足。

第二，企事業(yè)投入為主、政府扶持的“園企合作”融資模式。采用這種融資模式的主要是企事業(yè)單位幼兒園。企事業(yè)辦園一般是為了滿足員工的需求以及部分社會(huì)需求，屬于福利性質(zhì)。其辦園資金主要靠企事業(yè)投入和政府以利稅返還的方式對(duì)其進(jìn)行的扶持，在園幼兒家庭也分擔(dān)一部分費(fèi)用，形成了三足鼎立的融資模式。

第三，政府投入為主、社會(huì)組織參與為輔的融資模式。在公辦園的隊(duì)伍中，還包括一部分社區(qū)、街道舉辦的幼兒園。這類(lèi)幼兒園的資金來(lái)源于以下幾個(gè)方面：政府財(cái)政投入、社會(huì)組織或個(gè)人提供、幼兒家長(zhǎng)繳費(fèi)。社區(qū)、街道幼兒園通常會(huì)動(dòng)員所在社區(qū)的社會(huì)組織、個(gè)人對(duì)幼兒園進(jìn)行投入和資助，形成政府投入為主、社會(huì)組織參與為輔的融資模式。

總結(jié)上述模式，在深化政府投資體制改革的過(guò)程中，公辦幼兒園在過(guò)去數(shù)年中的融資格局已發(fā)生了較大的變化，在拓寬各級(jí)政府投資辦園的渠道的同時(shí)，又拓展了新的社會(huì)籌資渠道，逐步形成了多元主體共同辦園的格局。但在眾多融資渠道中，國(guó)家財(cái)政撥款和學(xué)費(fèi)收入仍然占據(jù)主導(dǎo)地位。公辦幼兒園融資模式的結(jié)構(gòu)重心基本相同，但因?yàn)槿谫Y渠道來(lái)源不盡相同，所以形式結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出一定的差異。

(二) 非公辦幼兒園的主要融資模式

非公辦園主要指社會(huì)力量辦園。我國(guó)《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定：“國(guó)家機(jī)構(gòu)以外的社會(huì)組織或者個(gè)人，利用非國(guó)家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)，面向社會(huì)舉辦學(xué)校或者其他教育機(jī)構(gòu)的活動(dòng)，適用本法。”由此可見(jiàn)，幼兒園是“公辦”還是“非公辦”，主要看國(guó)家機(jī)構(gòu)是否參與。非公辦園沒(méi)有政府財(cái)政投入或缺少政府的相關(guān)資助，主要依靠收取學(xué)費(fèi)來(lái)支撐辦學(xué)，走的是一條艱難曲折的“以學(xué)養(yǎng)學(xué)”的道路。進(jìn)入21世紀(jì)后，隨著學(xué)前教育越來(lái)越受到關(guān)注以及《民辦教育促進(jìn)法》的出臺(tái)，我國(guó)民辦學(xué)前教育在融資結(jié)構(gòu)上也發(fā)生了極大的變化，在保持傳統(tǒng)辦學(xué)特色的基礎(chǔ)上，目前所形成的融資模式主要有以下幾種：

第一，以學(xué)養(yǎng)學(xué)為主、個(gè)人資金為輔的融資模式。由于我國(guó)民辦幼兒園沒(méi)有政府撥款，經(jīng)費(fèi)問(wèn)題必須自己解決，收取學(xué)費(fèi)就成了它們的主要資金來(lái)源。所謂以學(xué)養(yǎng)學(xué)，其突出的特點(diǎn)就是沒(méi)有初始投入或是只有少量投入，主要依靠學(xué)生交的學(xué)費(fèi)，走滾動(dòng)式、以學(xué)養(yǎng)學(xué)的低成本擴(kuò)張的發(fā)展道路[3]。以學(xué)養(yǎng)學(xué)為主、個(gè)人資金為輔的融資模式是在幼兒家長(zhǎng)繳費(fèi)的同時(shí)，由一個(gè)或多個(gè)投資主體以股份制方式聯(lián)合投資辦園的模式。目前我國(guó)多數(shù)非公辦幼兒園采用的都是這種融資模式。

第二，以學(xué)養(yǎng)學(xué)為主、教育集團(tuán)辦園為輔的融資模式。近年來(lái)，教育集團(tuán)投資興辦的品牌連鎖幼兒園在我國(guó)非公辦幼兒園中所占的比例越來(lái)越大。以學(xué)養(yǎng)學(xué)為主、教育集團(tuán)投資辦園的融資模式是在幼兒家長(zhǎng)繳費(fèi)的基礎(chǔ)上，幼兒園舉辦者以集團(tuán)連鎖經(jīng)營(yíng)的方式，實(shí)現(xiàn)品牌效應(yīng)和資源共享。品牌連鎖幼兒園依靠其強(qiáng)大的資金后盾、獨(dú)具特色的課程模式和管理模式，成為非公辦幼兒園中一支異軍突起的隊(duì)伍。

第三，以學(xué)養(yǎng)學(xué)為主和房產(chǎn)、園所“聯(lián)姻”的融資模式。近年來(lái)，民辦幼兒園還出現(xiàn)了一種新的融資模式，即幼兒園與房地產(chǎn)企業(yè)合作，由地產(chǎn)商提供場(chǎng)地和教學(xué)樓，個(gè)人或幼教集團(tuán)進(jìn)行幼兒園經(jīng)營(yíng)，形成以學(xué)養(yǎng)學(xué)為主，房產(chǎn)、幼兒園“聯(lián)姻”的融資模式。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年國(guó)內(nèi)大型地產(chǎn)企業(yè)聯(lián)姻教育的案例與往年相比有大幅度的提升，比如，華遠(yuǎn)地產(chǎn)引進(jìn)了新加坡的早教品牌——愛(ài)兒坊進(jìn)駐陜西，嘉里地產(chǎn)與杭州安吉路學(xué)前教育集團(tuán)達(dá)成戰(zhàn)略協(xié)議，山東南益地產(chǎn)與大地雙語(yǔ)幼兒園合作開(kāi)辦小區(qū)幼兒園等。

可以看出，非公辦幼兒園在探索中形成了多種融資模式，并且較早地具備了品牌意識(shí)。非公辦幼兒園面臨的經(jīng)費(fèi)問(wèn)題比公辦幼兒園更為嚴(yán)重，而且它直接關(guān)系到幼兒園的生死存亡。正是這種緊迫感使得民辦幼兒園不但重視“開(kāi)源”，還十分重視“節(jié)流”。它所形成的大膽采用股份制、園所房產(chǎn)聯(lián)姻等方式都被實(shí)踐證明是解決資金來(lái)源的有效途徑。這些是我國(guó)整個(gè)學(xué)前教育融資體制改革的十分寶貴的經(jīng)驗(yàn)，也大大豐富了融資體制改革的理論和實(shí)踐。

二、學(xué)前教育融資存在的問(wèn)題

無(wú)論是公辦園還是非公辦園，雖然在多年的經(jīng)營(yíng)管理中，逐漸形成了具有各自特色的融資模式，并且取得了一定的成就，但是不難看出，我國(guó)學(xué)前教育融資模式還存在一些問(wèn)題。

(一) 政府資助較少

學(xué)前教育面臨的困境，首先是經(jīng)費(fèi)不足，一方面國(guó)家教育投資的總量不足，另一方面學(xué)前教育投入在教育投資中處于弱勢(shì)地位，僅占全國(guó)公共教育經(jīng)費(fèi)的1.3%，這對(duì)于龐大的幼兒群體而言，無(wú)異于杯水車(chē)薪。以往在財(cái)政撥款上，從中央到地方，學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)都包含在中小學(xué)教育經(jīng)費(fèi)中，而學(xué)前教育并未被納入義務(wù)教育的范疇，在必須保證義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的情況下，很多地方的學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)往往面臨著被削減甚至被完全砍掉的危險(xiǎn)。

同時(shí)，對(duì)于有限的幼教經(jīng)費(fèi)的分配，又存在極端的兩極分化的“馬太效應(yīng)”現(xiàn)象，從而造成學(xué)前教育財(cái)政撥款極端不平衡。在有限的政府財(cái)政投入中，我國(guó)幼兒教育得到的教育財(cái)政投入每年只有100億多一點(diǎn)，占整個(gè)教育投入的1.2%～1.3%，生均經(jīng)費(fèi)僅為284元/年，且在有限的資金中，還有70%的經(jīng)費(fèi)被用于極少數(shù)示范幼兒園，甚至用于個(gè)別幼兒園的超標(biāo)準(zhǔn)豪華裝修，導(dǎo)致農(nóng)村及個(gè)別城鎮(zhèn)普通公辦幼兒園長(zhǎng)期享受不到政府的學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)資助，更不要說(shuō)民辦幼兒園了。根據(jù)2006年公布的數(shù)據(jù)，城市民辦幼兒園的數(shù)量和在讀幼兒人數(shù)都已經(jīng)超過(guò)了公辦幼兒園。雖然地方教育行政部門(mén)也在努力增加公辦園的數(shù)量，但民辦園在數(shù)量上仍占優(yōu)勢(shì)[4]。因此，增加對(duì)學(xué)前教育的財(cái)政投入、合理分配相關(guān)投入、增加對(duì)民辦幼兒園的資助迫在眉睫。

(二) 融資結(jié)構(gòu)不合理

從資金來(lái)源上看，我國(guó)幼兒園融資結(jié)構(gòu)也存在不合理的現(xiàn)象：一方面，少數(shù)公辦幼兒園完全依靠政府撥款，很少擔(dān)心資金問(wèn)題，也不去考慮如何利用社會(huì)資源。這些幼兒園占用大部分的國(guó)家財(cái)政投入，導(dǎo)致其他幼兒園無(wú)法得到政府的財(cái)政資助。另一方面，大多數(shù)幼兒園，無(wú)論是公辦還是非公辦，過(guò)于依賴幼兒家長(zhǎng)的繳費(fèi)，把家長(zhǎng)繳費(fèi)作為發(fā)展幼兒園的主要甚至惟一資金來(lái)源。雖然收取學(xué)費(fèi)是幼兒園得以發(fā)展的關(guān)鍵，也是國(guó)際上通行的做法，但我國(guó)是發(fā)展中國(guó)家，居民生活水平和發(fā)達(dá)國(guó)家相比還有很大的差距。好的幼兒園學(xué)費(fèi)太貴，不好的幼兒園往往條件很差，因此過(guò)分依賴收取學(xué)費(fèi)來(lái)發(fā)展幼兒園，勢(shì)必導(dǎo)致幼兒園兩極分化嚴(yán)重，造成“入園難”、“入園貴”的局面。

三、我國(guó)學(xué)前教育應(yīng)采用多元化融資方式

學(xué)前教育融資是一種主動(dòng)性的教育資金融入活動(dòng)，它由代表著不同受益方的多個(gè)主體共同參與，以靈活多樣的融資方式為學(xué)前教育事業(yè)籌措資金。針對(duì)我國(guó)當(dāng)前學(xué)前教育融資模式中出現(xiàn)的問(wèn)題，我們認(rèn)為，我國(guó)學(xué)前教育應(yīng)采用多元化融資方式，以優(yōu)化學(xué)前教育融資結(jié)構(gòu)，促進(jìn)學(xué)前教育事業(yè)的改革與發(fā)展。

(一) 加大政府的資金投入

學(xué)前教育要穩(wěn)步快速發(fā)展，要保證和不斷提高教育教學(xué)質(zhì)量，沒(méi)有國(guó)家和各級(jí)政府財(cái)政性投入的穩(wěn)定增長(zhǎng)是無(wú)法實(shí)現(xiàn)的。國(guó)家必須保證對(duì)教育投入的主渠道作用，使政府撥款在學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源中保持較高的比例。同時(shí)，要不斷推進(jìn)預(yù)算管理方式的創(chuàng)新，改革不利于調(diào)動(dòng)園所積極性的經(jīng)費(fèi)核算方法，在實(shí)行非義務(wù)教育收費(fèi)政策的同時(shí)，輔之以配套的財(cái)政資助措施，建立效益性、公正性、透明性的撥款機(jī)制。

根據(jù)西方發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，政府充足的財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入是學(xué)前教育發(fā)展最有力的保證，也是實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)良好配置的基礎(chǔ)。無(wú)論在什么社會(huì)背景，政府投入都應(yīng)該是發(fā)展學(xué)前教育的主要資金來(lái)源，社會(huì)資金只能作為補(bǔ)充[5]。針對(duì)我國(guó)各地區(qū)學(xué)前教育發(fā)展不均衡、入園率低的現(xiàn)狀，政府應(yīng)設(shè)立學(xué)前教育專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，根據(jù)實(shí)際情況合理投入幼兒園，并優(yōu)先把財(cái)政資金投入弱勢(shì)群體，比如農(nóng)村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的幼兒園，以保障其辦園營(yíng)運(yùn)資金。此外，政府還應(yīng)該分階段、逐步增加政府財(cái)政投入的額度，擴(kuò)大投入范圍，以保證學(xué)前教育持續(xù)發(fā)展和學(xué)前教育的相對(duì)公平。

(二) 適當(dāng)采用混合型教育融資模式

混合型教育融資模式是指在學(xué)前教育中的一部分公辦幼兒園，實(shí)行“公辦民助”或“民辦公助”的辦學(xué)體制，是增加教育投入的一個(gè)新視角和新舉措。“公辦民助”是在不改變學(xué)校公有性質(zhì)、國(guó)有性質(zhì)的同時(shí)，按民辦體制辦園，使幼兒園成為真正意義上的法人實(shí)體，面向市場(chǎng)獨(dú)立經(jīng)營(yíng)，自主辦學(xué)。“民辦公助”模式指政府將一些辦不下去的公辦幼兒園（主要指企事業(yè)單位幼兒園、街道幼兒園等）轉(zhuǎn)交給民間機(jī)構(gòu)或個(gè)人經(jīng)營(yíng)管理而形成的一種模式。我國(guó)出臺(tái)的《社會(huì)力量辦學(xué)管理?xiàng)l例》，鼓勵(lì)民間資本參與教育產(chǎn)業(yè)，投資辦學(xué)，為民間資本進(jìn)入學(xué)前教育提供了有利的政策依據(jù)。利用社會(huì)資金辦教育，既可解決教育經(jīng)費(fèi)不足的問(wèn)題，亦可解決教育市場(chǎng)的供需矛盾。

混合型學(xué)前教育的出現(xiàn)可以打破傳統(tǒng)的公辦、民辦兩分天下的格局，以超越公、民的界限，尋找到了一種兼具兩者優(yōu)勢(shì)的新的學(xué)前教育辦園模式。而且，混合型學(xué)前教育可以借助民間資本的力量來(lái)舉辦學(xué)前教育，以解決國(guó)家獨(dú)立舉辦的資金困難，無(wú)論是“公辦民助”還是“民辦公助”，只是在資金的管理和使用權(quán)分配上有所不同，其借助民資的實(shí)質(zhì)都是一樣的。同時(shí)，混合型學(xué)前教育融資模式集公辦與民辦的優(yōu)勢(shì)于一身，為學(xué)前教育融資體制的改革找到了一條全新的思路。隨著學(xué)前教育體制改革的深入和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的逐漸完善，混合型學(xué)前教育模式必將成為未來(lái)中國(guó)學(xué)前教育領(lǐng)域的一種重要類(lèi)型，其融資方式也將隨之成為一種重要的模式。

(三) 開(kāi)辟新的融資渠道

學(xué)前教育短期內(nèi)沒(méi)有納入義務(wù)教育階段的既定事實(shí)，對(duì)于吸引社會(huì)力量參與學(xué)前教育投資和辦園，起到了巨大的促進(jìn)作用。已有的融資模式有些被實(shí)踐證明是行之有效的，政府有意大力發(fā)展，比如幼兒園和房產(chǎn)企業(yè)聯(lián)姻的融資模式，在學(xué)前教育“國(guó)十條”中已經(jīng)明確提出：“城鎮(zhèn)小區(qū)沒(méi)有配套幼兒園的，應(yīng)根據(jù)居住區(qū)規(guī)劃和居住人口規(guī)模，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定配套建設(shè)幼兒園。新建小區(qū)配套幼兒園要與小區(qū)同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步交付使用。建設(shè)用地按國(guó)家有關(guān)規(guī)定予以保障。未按規(guī)定安排配套幼兒園建設(shè)的小區(qū)規(guī)劃不予審批。”學(xué)前教育和房地產(chǎn)企業(yè)合作辦園，已經(jīng)取得了一些成就，體現(xiàn)了一種雙贏的局面，既有利于地產(chǎn)商的利益，也為學(xué)前教育的發(fā)展提供了更加豐富的資源。除此之外，我們認(rèn)為，發(fā)展學(xué)前教育，擴(kuò)大學(xué)前教育的資金來(lái)源，還可以采取多種不同的融資渠道，比如稅收、教育彩票、教育集團(tuán)上市融資等多種形式。

綜上所述，學(xué)前教育是基礎(chǔ)教育的基礎(chǔ)，學(xué)前教育資金來(lái)源的拓寬將會(huì)成為學(xué)前教育規(guī)模擴(kuò)大、質(zhì)量提高的保障，從而推動(dòng)整個(gè)學(xué)前教育事業(yè)的不斷發(fā)展。選擇適合的融資模式，不斷拓寬融資渠道，對(duì)我國(guó)學(xué)前教育的發(fā)展至關(guān)重要。

[1] 陳華亭．中國(guó)教育籌資問(wèn)題研究[M]．北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2006．

[2] 蔡迎旗．幼兒教育財(cái)政投入與政策[M]．北京：教育科學(xué)出版社，2007．

[3] 周玉娥．“生本引領(lǐng)”：讓“主陣地”溢滿生命之彩[J]．中小學(xué)管理，2009(9)．

[4] 劉焱．對(duì)我國(guó)學(xué)前教育幾個(gè)基本問(wèn)題的探討——兼談我國(guó)學(xué)前教育未來(lái)發(fā)展思路[J]．教育發(fā)展研究，2009(8)．

[5] 劉偉，李麗莎．學(xué)前教育成本分擔(dān)問(wèn)題初探[J]．商業(yè)會(huì)計(jì)，2010(6)．

G467.2

A

1006-5261(2011)03-0015-03

2011-03-10

張妮妮（1979―），女，遼寧普蘭店人，博士研究生；張聰（1984―），男，吉林伊通人，博士研究生。

〔責(zé)任編輯 楊寧〕