服務型政府背景下的我國地方政府大部制改革

錢潔

（江蘇警官學院，江蘇 南京 210012）

服務型政府背景下的我國地方政府大部制改革

錢潔

（江蘇警官學院，江蘇 南京 210012）

目前，我國地方政府大部制改革的主要障礙在于現存制度的路徑依賴，政府部門利益的膨脹與整合困難，以及地方政府的執行力不足和社會信任的缺失。地方政府公共服務的實現應著眼于回應性與深層次的公民參與的實現、信息化與基于信息共享的電子政務建設以及協同合作性與基于伙伴關系的組織文化重塑，從而真正實現決策與執行、監督相互分離與制約。

服務型政府；大部制；政府改革

一、服務型政府與我國地方政府大部制改革中的理念變遷

經歷了“守夜人”政府和“全面干預”的政府職能論之后，在20世紀70—80年代，基于對“政府失靈”的反思，西方國家治道變革全面展開。基于對官僚制組織原則的批判和對政府與公民關系的變遷的響應，主張以企業家精神重塑政府的“新公共管理理論”、主張以公民服務為核心的“新公共服務理論”和主張加強公共部門和私人部門合作的“治理理論”應運而生，這些理論都為服務型政府的改革提供了有益的思路。我國地方政府進行的建立大部門的嘗試，從本質上看，不僅是將組織機構加以整合，更是一種高效協作的、適應公民社會要求的公民本位的理念革新和流程再造，以更好地實現“經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務”的政府職能。

對我國地方政府此次大部制改革的分析不能簡單地視為一種單純的機構改革，而陷入“頭痛醫頭，腳痛醫腳”地思維局限中，應將其與我國地方政府改革進程相聯系。我國近30年來地方政府改革進程較為復雜，很難從縱向上梳理出清晰的脈絡。究其核心，其范疇大致涉及三個主要方面，這些構成了此次地方政府大部制改革的背景。

（一）以權力下放為核心的中央與地方關系的重構

自20世紀80年代初起，我國逐步實現了人事權 (人事管理權限)、財權 (財政收入關系)和事權 (社會經濟事務管理權限)的下放。“1984年，干部分級管理的權限范圍由下管兩級改為下管一級，地方政府對于自己的直接下級干部有了更大的管理權。這不僅密切了直接上下級之間的關系，而且加強了地方政府對下級的控制。”［1］而從財政包干到分稅制的財稅體制改革，雖然分稅制改革從1996年開始，中央財政收入比重上升，但同時帶來地方財政自主性大大增加，其收入來源可控，也在一定程度上激勵地方政府將經濟建設作為其工作重點。事權的下放主要體現在教育、企業管理、建設、固定資產投資等領域。總的來說，權力下放主要集中在經濟建設與管理的主線上，雖然在20世紀90年代以后有以防止地方政府過強自利性為目標的對地方政府自主性的制度規范，但從總體上地方政府在經濟領域的權力大為增強。

（二）以職責變化為核心的地方政府管理導向的轉變

我國地方政府的職責經歷了最初權力下放之前的以完成指令為核心的“政治任務”導向，到20世紀90年代以來的以經濟工作與經濟發展為核心的“政績”導向，到2003年以來以構建和諧社會為核心的“服務”導向。在“政治任務”導向階段，諸如社會治安、安全生產、計劃生育等領域的地方政府職能都被“泛政治化”［2］，成為一種自上而下的指令式的職責范疇。在“政績”導向階段，地方政府自主權的膨脹造成大量短期化行為，不惜代價地完成數字、數量，實現自身和地方利益，嚴重背離了公共管理應有的價值軌跡。而在“服務”導向的引領下，以構建服務型政府為目標，地方政府管理強調要具有回應性和服務性，滿足社會各方的利益需求，協調利益沖突和矛盾，以高質量的服務促進整個社會的和諧發展。

（三）以協商合作為核心的地方治理的發展

20世紀90年代以來，地方治理的發展成為地方政府改革進程的一大新亮點而日益受到社會關注。作為地方治理的組織形式，社區和志愿者組織由城市向農村擴展。社區是基層社會自治組織，通過基層民主選舉、參與決策、互幫互助等形式增強了公民與地方政府的溝通、協商與合作，實現政府與社會的良性互動。以志愿者組織為代表的第三部門的發展使社會公眾有政府以外的更多更直接的渠道參與社會公共生活，以有效應對政府失靈，實現政府職能的真正轉變。而信息和網絡的飛速發展為更便捷的協商與合作提供了有力的技術支持。以信任、規范和公民參與為基礎的社會資本存量提升，從而建立多層次協商與合作網絡，成為實現良性互動的地方治理重要條件。

基于地方政府自主發展、增強社會回應性及實現政府—市場—社會三元體系的有效治理的需要，服務理念應成為此次地方政府大部制改革的目標和出發點。從服務型政府的理念出發，具體包括以下幾個方面。

首先，服務型政府構建中的公民導向。地方政府在大部制改革中，一切機構調整都應是以滿足公眾需求和提高公民滿意度為核心。在機構調整之后，權責統一問題、人事變動問題、黨政權力對接問題、績效評估問題等都應盡可能公開透明，擴大公民參與度，并接受公眾的監督。同時，以協商合作的方式允許以相關領域的第三部門為代表的各類社會組織建言獻策，使調整后的大部門更有效地運轉，提供更高質量的服務。其次，信息化社會背景下的時間敏感度與結果導向。信息化帶來的組織扁平化使原有的官僚科層體制受到挑戰。信息時代必然帶來時間敏感度的高要求，這就需要大部門打破原有的過度專業化分工和隔絕，實現最大限度的信息共享，努力培養多專多能的復合型行政人才，同時打造由原先多部門中人員組成的項目組式的服務團隊，以快速應對外在環境的要求。同時，在組織構架、績效評估等方面實施更為靈活的結果導向的管理制度。再次，圍繞服務流程再造的統籌意識和團隊精神。地方政府大部門體制改革的實踐要將重點放在服務流程再造上。服務流程再造的前提是改變原先各自為政局面的統籌意識和人員之間以伙伴關系為基礎的團隊合作精神，重新思考和規劃服務的基本路徑和所要實現的目標。

二、服務型政府與我國地方政府大部制改革中的障礙

服務型政府強調政府在公共服務供給中的重要責任，強調第三部門組織在公共服務中的角色地位，主張政府—市場—公民社會的合作與互動，這些為我國地方政府大部制改革提供了可借鑒的思路。但在地方政府大部制改革實踐中，這一理念的運用也存在現實的障礙，值得我們關注和反思。

（一）地方政府現存制度的路徑依賴

服務型政府的提出是對“管理主義”政府模式下韋伯的合理合法的理性官僚制的反思和發展。官僚制以追求秩序、效率、精確為目標，拋棄經驗管理中的人治因素。但其層級分明、照章辦事和非人格化傾向也無形中疏遠了管理者與公眾之間的距離。而對于我國地方政府而言，我國現存的制度體系除了上述官僚制弊端外，同時存在著追逐自身利益和理性、法治精神不足等缺陷。根據諾斯的定義，制度實質上是約束人們行為的一系列行為規則，制度提供的一系列規則由國家制度的正式約束、社會認可的非正式約束及其實施機制所構成。沿著既定的制度變遷路徑，經濟和政治制度的變遷有可能進入一種良性循環，也有可能沿著原有的錯誤路徑繼續發展，甚至被鎖定在一種低效的狀態下，陷入制度變遷的惡性循環而不能自拔［3］。上述制度背景會產生路徑依賴，束縛制度變遷的良性發展，從而使服務型政府框架下的地方政府大部制改革受到一定阻力。

（二）部門利益的膨脹與整合困難

大部制改革力圖通過調整政府部門設置，將那些職能相近、業務范圍趨同的事項相對集中，以減少政府部門之間職能的交叉重疊。公共選擇理論認為，政治領域中的人和經濟領域中的人一樣，都是利己的個體。從這個意義上說，由個人組成的國家或政府也有自身的利益追求。我國自20世紀90年代以來的地方“經濟主導型”政府，各地政府行為以政府為本位，主要運用行政和市場的手段，將經濟建設作為重要政府職能和主要目標。“經濟主導型”政府進一步加劇了政府部門追求自身利益和部門利益的膨脹，并由此產生大量的部門間利益矛盾、糾紛、博弈、壟斷等，不僅造成資源浪費，影響行政效率，更偏離了政府提供公共產品和服務的主旨，成為地方政府大部制建設的重要阻力。大部制改革不僅要應對多年來被強化了的部門利益的阻力，還要將其有效整合，以更好地實現公共服務的職能，在實踐中顯得尤為困難。

（三）地方政府執行力不足與社會信任的缺失

隨著社會需求的多元化和行政環境的復雜化，服務型政府要求政府的行為模式以公民和社會為本位，以公共產品和服務的供給為主要形式，并以公共服務為根本目標。與中央政府相比，地方政府更需要有較強的執行力。增強執行力、提高政府績效也是地方政府大部制改革的方向。地方政府，特別是基層政府在理念更新、人才培養、電子政務發展等方面的滯后直接影響了地方政府的執行力。與此同時，在現代公共管理和公共服務理念下，服務型政府框架下的地方政府大部制改革主體已不單純是政府本身，而是以政府為核心的公共組織和整個公民社會。政府與其他社會組織及公民個人之間的信任關系將直接影響地方政府大部制改革的進程，同時也成為地方政府政策執行力的重要基礎。相對而言，我國目前居民對基層政府的認知度和信任度較低，公民自身的參與意識比較消極［4］，這些都將對服務型地方政府框架下的大部制改革進程產生重要影響。

三、服務型地方政府大部制改革的必然趨勢

我國地方政府大部制改革實踐從組織機構重組、人員整合、職能厘清等方面已經全面展開，而服務方式的變革是地方政府大部制改革的內核，這就需要在整合機構設置的同時，進行政府流程再造，以實現以公民為中心的地方公共服務體系。地方政府大部制流程再造，指地方政府在大部制改革進程中，在系統思想指導下，以現代信息技術為基礎，以最大限度地促進公眾參與和滿足公眾服務需求為目標，將為公眾服務的各個方面整合起來，形成完整的服務流程以提高服務質量的過程。

（一）地方政府服務的流程再造

地方政府服務的流程再造主要強調政府服務方式的轉變，主張政府應用團隊式管理模式，為公眾提供一次到位的服務，以大大減少顧客與政府及其工作人員打交道的數量。近年來，我國地方政府已在多個地區和部門實現了“一站式”服務、“政務超市”等嘗試與改革，取得了較理想的服務效果。如許多地方政府審批制度改革中，將工商、稅務、城建、衛生等部門放在一個辦事大廳工作，建立“一站式”綜合服務機構，這與大部制改革的基本出發點相一致。但這僅限于直接面向公眾的“窗口”服務部門，涉及與公眾打交道的基層工作人員，其整合的深度有限。大部制改革所倡導的部門重組、職能轉變和協商機制，實質上是對政府權力和定位的再認識。正如治理理論強調的，政府權力運行方向不再是單一向度的自上而下的發號施令，而是一個多元的權力運行和管理過程。“它主要通過合作、協商、伙伴關系、確立認同和共同的目標等方式實施對公共事務的管理。”［5］地方政府通過大部制改革中對公共服務的流程再造，應主要著眼于以下幾個方面。

1.回應性與深層次的公民參與的實現。“政府存在的目的是要通過確保一定的程序和個人權利來保證公民能夠做出符合其自身利益的選擇。”［6］從這個意義上說，回應性是對現代民主政府民主治理過程中“公共精神”的體現。服務型政府所倡導的“公眾”導向源于公共服務“生產者”與“接受者”之間的信任關系。基于政府與公眾長期的依賴與互信，才能從根本上實現大部制改革建設服務型政府的目標。而這種信任的建立前提是加強政府工作的透明性，拓寬政府與公眾溝通的渠道，實現公眾對社會公共事務的深層次參與。從一定意義上說，與中央政府不同，地方政府的職能與社會公眾的生活聯系緊密，公共服務的外部治理顯得非常重要。只有基于這一“結果”而不是職能展開規劃，才能從根本上打破原有的“職能”怪圈，跳出為機構整合而整合的局限，從更開放的視野審視地方政府大部制改革的初衷。從這一“結果”追溯到改革的源頭，不難看出，如果大部制的設立不夠透明，進程不公開，不能接受公眾的監督，這一過程本身也就違背了改革的初衷。可見，地方政府大部制改革進程的相關機構、人事安排、決策過程等信息應及時公布，接受社會公眾的質疑、建議和監督，這是改革首先應該做到的。其次，部門設計與重構要更多地從加強深層次公眾參與渠道的角度出發，從機構領導到普通公務員，都能有暢通的與公眾溝通的渠道，如對外公布大部制下相關機構的權責體系并接受監督，以有效減少責任推諉的情況出現；領導信箱、定期接訪、不定期的現場辦公會，增加與公眾直接對話甚至辯論的機會；將公眾評價作為重要的部門績效測評要素，開展多種方式的公眾評議，實現公眾評議常規化，建立完善的公眾評議體系等。再次，以大部制改革為契機，成立源于相關部門的辦事小組或協同部門共同工作以取代常規的順序步驟，簡化政府辦事流程和時間，圍繞“結果”重新設計和優化以方便公眾為目標的程序，在特殊情境下給予公務員及相關機構從公眾實際需求出發的更多的自由裁量權并加以制度化。

2.信息化與基于信息共享的電子政務建設。信息爆炸和網絡的興起大大增加了人們的選擇余地與權力，這帶來公眾理念和需求的變化，并從經濟生活擴展到整個社會生活，人們要求在社會生活中有更多選擇的機會。當部門林立的政府服務低效率引起公眾的不滿時，網絡給予他們獨特的表達、傳遞其偏好，甚至重新選擇的機會。信息化帶來的組織扁平化趨勢是對傳統的官僚制體制的挑戰，從而帶來政府大部制改革的要求，同時也成為大部制改革的重要方面。基于統一平臺、信息共享的電子政務的建設，特別是政府網絡網站的規范化建設，成為當前地方政府大部制改革的當務之急。電子政務的發展將在以下方面增強地方政府的服務職能，并從而從真正意義上實現大部制。

一是組織的無形網絡化。隨著政府網絡網站的健全，電子政務的發展使存在于地方政府原先各部門之間的壁壘變成網絡，成為無形的、具有滲透性的組織，其職位也擺脫了原先封閉、狹窄而刻板的狀態，成為可流動的、多方面的快速反應系統。這種無形網絡使政府服務實現技術意義上的大部制，由于沒有了有形“組織”的存在，服務可以不受時間、地域、客觀條件，甚至人為因素的限制，暢通而高效地實現。

二是無縫隙互動。無論是大部制內部機構間，還是政府機構與外環境間，基于信息共享的電子政務將使溝通交流變得更為便捷。在政府內部，這種互動可以使“專才”變成“通才”，通過更多信息的捕獲和專家的網絡支持等方式，實現整體的、全盤的工作。而通過政府與外環境的互動，政府可以即時獲取服務反饋，及時并不斷修正服務導向，實現更人性化服務和更貼近公眾意愿的選擇。

三是一步到位服務的實現。網絡的介入將公眾個體從接受服務的時空限制中解放出來，使服務流程的簡化成為可能。基于信息共享，可以在源頭上一次性捕捉信息，通過虛擬世界的信息傳遞，將經眾多部門的復雜程序通過計算機的輸入輸出成為信息化流程，以科學而簡易的方式實現服務與需求的對接，從而實現一步到位的高質量的公共服務。

3.協同合作性與基于伙伴關系的組織文化重塑。從世界范圍的政府改革來看，整體政府的理念成為現代公共部門改革的新趨勢。而合作和協同觀念是構建整體政府不可或缺的。英國的“合作政府”改革強調包括政府為核心的公共組織、私人組織及志愿者團體、公民個人等的聯合治理，美國的“協同政府”則強調州和地方政府建立以公民為中心的一站式服務體系。而澳大利亞、新西蘭、加拿大等國則想通過“整體政府”的改革解決職能分化帶來的“服務碎片化”問題。對我國地方政府大部制改革而言，外部的協同合作是通過大部制改革轉變政府職能，通過政府與第三部門、私人組織和公民團體等的合作，將政府公共服務通過多種途徑實現，形成具有合力的治理網絡。這種協同合作不僅作為一種制度安排，更要內化為政府組織的發展理念。一是在大部門體制內部，建立職能交叉的團隊，形成基于伙伴關系的組織文化，提供項目管理式的公共服務。這需要來自原先不同部門的具有合作精神和高度責任感的成員，在合作中互信、交流和創新以提供更高質量的服務。二是要建立具有契約精神的伙伴關系。在治理網絡中，政府與第三部門、私人組織、公民等的合作由于帶有強烈的市場化色彩的協議和契約而通過競爭實現高效率，同時契約也有利于更為長期的伙伴關系的建立。這種伙伴關系源自滿足公眾需求這一共同的目標，特別是在大部制建立的初期，這種伙伴關系的形成和培育顯得尤為重要。

（二）地方政府決策、執行與監督相互分離與制約的現實選擇

決策與執行、監督相分離是大部制改革向縱深發展的必然趨勢。在地方政府大部制改革中，如何通過決策與執行及決策、執行與監督相分離實現更完善的公共服務是這一改革的基本目標。在通過機構調整相互分離的同時，如何通過有效機制加強權力制約，減少掣肘、增強合力，提高運行效率，也是地方政府大部制改革在實現決策、執行與監督相分離之后面臨的重要問題。

地方政府與中央政府相比，決策功能相對弱化，而決策部門可主要以委員會形式建立。委員會的機構形式相對于其他組織形式，更強調平等主體的協商機制，可以保證大部門體制建立初期來自原先各部門利益的協調與整合。同時，委員會可以更好地接受咨詢意見，有利于集思廣益，通過機構內外專家“外腦”的作用，使決策更為科學合理。

我國地方政府長期以來決策與執行的一體化，使執行機制與決策機制相分離在此次改革中顯得尤為困難。在英國執行機構改革中，“執行機構改革針對的第一個問題是結構的單一性，依據的原則是各個部門應該根據職能和任務來組織工作，其體制和內部結構必須有利于高效率地執行政策，提供服務。顯然，作為一種新的機構類型，執行機構設立本身就是結構和組織形式多樣化的一個體現。”［7］四川在大部制改革中，整合和優化部門內設機構設置，推行“大處室”制，以加大內部機構整合力度，就是較好的嘗試。可見，執行機構的設立應至少考慮兩個原則：一是獨立性原則。執行機構應具有一定的獨立性，在執行過程中遵循服務取向，從而擺脫部門利益的強化，形成專業化的執行規范和執行標準，明確內部分工，建立完善的職權體系，以職位分類為基礎對人員進行考核和績效評估。二是多樣性原則。地方政府大部門體制中的執行機構類型可以多樣化。與我國事業單位改革、基層社會自治組織的建立同步，執行機構可以適當引入市場競爭和社會公共組織的參與，特別是與第三部門合作，采取合同外包、公私伙伴等靈活的形式，實現地方政府決策的有效執行。湖南省在大部制改革中就提出要突出服務重點，堅持“四個分開”，處理好政府與市場、與社會的關系，加快推進政企、政資、政事、政府與市場中介組織分開。

監督機制與決策、執行機構的分離及制約是地方政府大部制改革的關鍵和難點。在我國“大政府、小社會”的傳統中，政府權力較強，而監督權較弱，對行政體系及其成員的監督本身就有所缺失。在此次各地大部制改革中，明確、強化和落實責任都是其中的重要內容，可見，明確權責體系、完善監督機制是提高政府公共服務能力的重要保障。監督的分離從本質上看是要拓展監督主體和強化監督機制。在強化具有獨立性和垂直管理的監督機構，如審計監督、監察監督等形式的監督的同時，以下幾個方面值得我們進一步思考：如何更好地發揮黨的監督的作用，整合黨政的監督力量，實現黨政權力更好的對接；如何設立開放式的信息公開和溝通渠道，強化行政問責制；如何實現有序的常規化規范化的公民參與機制，使社會團體和公眾能更及時有效地參與監督等。·

［1］［2］楊冬雪.近30年地方政府的改革與變化：治理的視角［J］.社會科學，2008，(12)：4-16.

［3］諾斯.制度、制度變遷和經濟績效［M］.上海：上海三聯書店，1990.11-13.

［4］梁瑩.困境中的社區“參與式民主”［J］.學海，2009，（3）：53-60.

［5］俞可平.治理與善治［M］.北京：社會科學文獻出版社，2006.6.

［6］（美）珍妮特·V.登哈特，羅伯特·B.登哈特.新公共服務：服務而不是掌舵［M］.北京：中國人民大學出版社，2002.27.

［7］周志忍.英國執行機構改革及其對我們的啟示［J］.中國行政管理，2004，（7）：79-84.

Super Ministry Reform of China’s Local Covernment in the Context of Service-oriented Government

QIAN Jie
（School of Government，Nanjing University，Nanjing 210093，China）

At present，the main obstacles to it are path dependence based on the existing system，expansion of sectional interest and insufficient of government’s executive power and social trust.To realize separation，checks and balances of decision-making，execution and supervision，the public service of local government emphasizes the following parts：Responsiveness and deep public participation，the application of information and building of e-government based on information sharing.consultative cooperation and rebuilding of organizational culture based on partnership，etc.

service-oriented government；super ministry reform；government reform

D630.1

A

1009-6566（2011）04-0078-05

2011-05-28

錢 潔（1980—），女，江蘇南京人，江蘇警官學院講師，南京大學政府管理學院博士研究生，研究方向為公共管理與公共政策。