杭州蕭山區(qū)城市化建設(shè)突出難題與對策

朱如江、湯金星

（杭州市蕭山區(qū)統(tǒng)計(jì)局，浙江 杭州 311202）

杭州蕭山區(qū)城市化建設(shè)突出難題與對策

朱如江、湯金星

（杭州市蕭山區(qū)統(tǒng)計(jì)局，浙江 杭州 311202）

近年來，杭州市蕭山區(qū)城鎮(zhèn)體系已基本形成，城市化水平持續(xù)提高。然而，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變、大量失地農(nóng)民問題、“三村”改造問題成為當(dāng)前其發(fā)展面臨的突出難題。為了加快推進(jìn)蕭山區(qū)城市化建設(shè)并提升其水平，特建議：以科學(xué)規(guī)劃為基礎(chǔ)，促進(jìn)農(nóng)民“上樓”；以園區(qū)建設(shè)為依托，加快集約開發(fā)；以新城建設(shè)為突破口，推進(jìn)市場運(yùn)作等。

城市化；城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)；途徑

城市化是工業(yè)革命以來隨著機(jī)器大工業(yè)的發(fā)展而出現(xiàn)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。在量上，其主要表現(xiàn)為農(nóng)村人口持續(xù)向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，城鎮(zhèn)規(guī)模加速擴(kuò)大和數(shù)量加快增加；在質(zhì)上，其主要表現(xiàn)為居民的生產(chǎn)、生活方式加速城市化，社會(huì)經(jīng)濟(jì)較快集約化、高級化。城市化的持續(xù)、有序發(fā)展，有利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)大區(qū)向經(jīng)濟(jì)強(qiáng)區(qū)的過渡，是杭州市蕭山區(qū)21世紀(jì)的首要課題；以城市化為突破口，帶動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和全面提升，是其發(fā)展的必由之路。

一、蕭山區(qū)城市化的發(fā)展現(xiàn)狀

近來年，蕭山區(qū)城市化發(fā)展較快，成效顯著。當(dāng)前，其呈現(xiàn)出以下顯著特點(diǎn)。

1.城鎮(zhèn)體系已基本形成。進(jìn)入新世紀(jì)以來特別是“十一五”時(shí)期，全區(qū)實(shí)現(xiàn)與杭州主城區(qū)“公交一體化”和“村村通公交”的目標(biāo)，區(qū)內(nèi)形成了40分鐘交通圈和20分鐘上高速的便捷交通網(wǎng)，公路、公交、給水、供電、排污、通訊等各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施日益完善。至2010年末，公路里程達(dá)2274.60公里，擁有177條公交線和1295輛公交車，每百戶居民擁有汽車60.5輛；電話普及率達(dá)到每百人211.8線，國際互聯(lián)網(wǎng)寬帶用戶普及率達(dá)到79.1%；主城區(qū)建成面積擴(kuò)大到67平方公里，文化、教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障等各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)全面推進(jìn)。至2010年末，有21個(gè)鎮(zhèn)（街）獲市級以上“東方文化明珠鎮(zhèn)（街）”；26個(gè)鎮(zhèn)（街）獲市級以上衛(wèi)生鎮(zhèn)（街）；全部鎮(zhèn)（街）獲市級以上教育強(qiáng)鎮(zhèn)（街）榮譽(yù)；養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)全覆蓋；新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)達(dá)到97.3%。全區(qū)榮獲“國家衛(wèi)生城市”、“全國明星縣（市）”、“浙江省首批小康縣（市）”等稱號(hào)。隨著錢江世紀(jì)新城、江東新城、空港新城、臨江新城、湘湖新城和浦陽江生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)加快推進(jìn)，機(jī)場二期工程、地鐵一號(hào)線工程等順利建設(shè)，當(dāng)前覆蓋全區(qū)的城鎮(zhèn)體系已經(jīng)基本形成。

2.城市化水平持續(xù)提高。“十一五”時(shí)期，全區(qū)綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力持續(xù)提升。地區(qū)生產(chǎn)總值以年均12.9%的速度遞增，2010年GDP達(dá)到1220.04億元；財(cái)政總收入和地方財(cái)政收入以年均23.2%和26.0%的速度遞增，2010年達(dá)到182.30億元和98.17億元；城鄉(xiāng)居民收入分別以11.3%和11.0%的速度年均遞增，2010年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入達(dá)到32313元，農(nóng)村居民人均純收入達(dá)到15987元。綜合實(shí)力提升，有效地加快了當(dāng)?shù)氐某鞘谢M(jìn)程。2010年全區(qū)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員比重達(dá)到89.1%，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)增加值比重達(dá)到96.1%，非農(nóng)人口比重達(dá)到39.1%，分別比2000年提高17.2、5.8和18.0個(gè)百分點(diǎn)。根據(jù)第六次人口普查資料，以居住在城鎮(zhèn)的人口占總?cè)丝诒戎赜?jì)算的城市化水平達(dá)到66.31%，比2000年提高25.3個(gè)百分點(diǎn)。

二、蕭山區(qū)城市化建設(shè)遇到的突出難題

就當(dāng)前出現(xiàn)的情況看，蕭山區(qū)城市化建設(shè)持續(xù)發(fā)展主要存在三大突出難題。

1.城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變問題。蕭山城市化面臨的諸多問題，都是衍生于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變滯后的問題。改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，是一項(xiàng)復(fù)雜系統(tǒng)的制度創(chuàng)新工程。其不但要改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，還要改變城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)，包括改革戶籍制度、就業(yè)制度、土地制度、教育制度、醫(yī)療制度、住房制度、財(cái)稅制度、公共產(chǎn)品供給制度等，而且還要加快政府職能轉(zhuǎn)變。其進(jìn)程既取決于各項(xiàng)改革的力度，還取決于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的程度，而且改革力度不能超越社會(huì)發(fā)展的程度。沒有高度發(fā)達(dá)的社會(huì)生產(chǎn)力，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)無法消除。

2.大量失地農(nóng)民的問題。蕭山城市化進(jìn)程中的土地增值，其主要價(jià)值并不是向農(nóng)民轉(zhuǎn)移，成為農(nóng)民進(jìn)城的重要啟動(dòng)資本，而是流向地產(chǎn)開發(fā)商和私企業(yè)主。這樣的結(jié)果，必然加大農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民的難度。與此同時(shí)，土地城市化意味著政府財(cái)政收入增加，而人口城市化（真正意義上的城市化）意味著政府財(cái)政支出增加。這就勢必導(dǎo)致土地城市化速度超越于人口城市化速度。與城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制相對應(yīng)，蕭山工業(yè)化低價(jià)而城市化則是高價(jià)。低價(jià)工業(yè)化表現(xiàn)為勞動(dòng)力成本低（廉價(jià)農(nóng)民工）、土地價(jià)格低（低價(jià)向農(nóng)民征購），以及實(shí)際稅收低；高價(jià)城市化表現(xiàn)為城市基礎(chǔ)設(shè)施投入高、農(nóng)民變市民的勞動(dòng)力福利成本增加高，以及城市公共產(chǎn)品的投入高。低價(jià)工業(yè)化與高價(jià)城市化之間的矛盾，突出表現(xiàn)為農(nóng)民工群體的形成和規(guī)模迅速擴(kuò)大。因此，要緩解這對矛盾，必須解決農(nóng)民工這一特殊社會(huì)群體和大量失地農(nóng)民的問題。如不能讓這部分農(nóng)民共同分享工業(yè)化和城市化的成果，將會(huì)嚴(yán)重威脅整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定。

3.“三村”改造問題。“三村”即“城中村”、“城郊村”和“舊村”。蕭山城市化的一種重要形式，就是“城市包圍農(nóng)村”，即在城市化過程中，為了擴(kuò)大城市規(guī)模，征用城郊農(nóng)村土地，逐步將一部分村落包圍在建成區(qū)內(nèi)。同時(shí)，土地制度的二元性，導(dǎo)致土地城市化速度超越了人口城市化速度，這就導(dǎo)致了“城中村”的形成。“城郊村”是坐落在城鄉(xiāng)結(jié)合部的村莊，“舊村”則是在新農(nóng)村建設(shè)過程中逐步空置的原村莊。“三村”是中國城市郊區(qū)農(nóng)村加快城市化所必須面對而具有特殊意義的“坎”。然而，“三村”改造要順利推進(jìn)，在很大程度上取決于其改造前后村民的利益補(bǔ)償。蕭山有80多萬外來流動(dòng)人口，其主要集中生活在“三村”。解決“三村”問題，還必須解決好其生活和居住問題，否則將可能會(huì)激化各種社會(huì)矛盾并引發(fā)群體性事件。

三、加快蕭山區(qū)城市化建設(shè)的建議

當(dāng)前，為了加快推進(jìn)蕭山區(qū)城市化建設(shè)并提升其水平，特建議如下。

1.以科學(xué)規(guī)劃為基礎(chǔ)，促進(jìn)農(nóng)民“上樓”。當(dāng)前，蕭山區(qū)城市化發(fā)展規(guī)劃滯后，水平較低，實(shí)際上形成了各鎮(zhèn)（街）無序開發(fā)，“只見新房，不見新城”，道路狹窄，設(shè)施殘缺的城市化“夾生飯”格局。因此，應(yīng)當(dāng)樹立規(guī)劃就是生產(chǎn)力的觀念，充分認(rèn)識(shí)規(guī)劃不科學(xué)是對生產(chǎn)力的嚴(yán)重破壞。首先要解決兩個(gè)問題：一是加快鎮(zhèn)（街）中心區(qū)的規(guī)劃和建設(shè)；二是解決農(nóng)村居民“上樓”的問題，用城市文明改造傳統(tǒng)的農(nóng)民和改變其傳統(tǒng)的農(nóng)村生活方式。目前，蕭山區(qū)各地的主要做法，就是建農(nóng)民公寓和統(tǒng)建樓，讓農(nóng)民“上樓”。這種做法的好處，其一是節(jié)約寶貴的土地資源；二是能較快地改變當(dāng)?shù)剞r(nóng)民傳統(tǒng)的農(nóng)村生活方式和習(xí)俗；三是有利于走出一條中國大城市郊區(qū)城市化進(jìn)程中“三村”改造的新路子。

2.以園區(qū)建設(shè)為依托，加快集約開發(fā)。蕭山區(qū)目前城市化建設(shè)中的突出問題，主要是改革開放以來分散發(fā)展，遍地開花，缺乏統(tǒng)一的規(guī)范和集約發(fā)展。建議以現(xiàn)有相對已具規(guī)模的工業(yè)園區(qū)和“五大產(chǎn)業(yè)基地”為依托，統(tǒng)一規(guī)劃道路、供水、供電等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大規(guī)模地進(jìn)行全區(qū)統(tǒng)一開發(fā)。這樣做就能夠較好地節(jié)約土地、形成規(guī)模、資源共享、避免浪費(fèi)、集約土地、集約資源，形成良好的投資環(huán)境，有利于吸引大企業(yè)、大財(cái)團(tuán)落戶蕭山。建設(shè)按照未來蕭山區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及其生產(chǎn)力布局分工，統(tǒng)一建設(shè)規(guī)模較大、設(shè)施完善、環(huán)境優(yōu)美的工業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)基地及其相應(yīng)的居住小區(qū)。

3.以新城建設(shè)為突破口，推進(jìn)市場化運(yùn)作。依托“五大新城”和浦陽江生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)，推進(jìn)城市化發(fā)展，樹立經(jīng)營城鎮(zhèn)的觀念，引入市場化運(yùn)行機(jī)制。建議一是用土地置換資金，如建廣場，周圍的土地升值，可以給投資者建商場；二是用使用權(quán)置換資金，文化體育設(shè)施可由政府同意規(guī)劃設(shè)計(jì)但由投資者建設(shè)，建成后的使用權(quán)歸投資者，使用權(quán)可以是15-30年甚至更長；三是充分地運(yùn)用市場機(jī)制，用資源換資金，促進(jìn)城市建設(shè)。

4.以民營經(jīng)濟(jì)為主體，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境。城鎮(zhèn)發(fā)展是否有活力和后勁，很重要的是看其能否形成相應(yīng)而充分的市場經(jīng)濟(jì)主體。蕭山區(qū)眾多中小型民營企業(yè)已成為推進(jìn)當(dāng)?shù)爻鞘谢M(jìn)程的主體。因此，要把發(fā)展中小型民營企業(yè)作為蕭山經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的增長點(diǎn)。目前，要重點(diǎn)培育“成長型”和“苗子型”企業(yè)，為中小型民營企業(yè)營造一個(gè)良好的發(fā)展環(huán)境。

5.以新興產(chǎn)業(yè)為導(dǎo)向，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。大力發(fā)展新能源、新材料、先進(jìn)裝備制造、新一代信息技術(shù)、生物、文化創(chuàng)意、旅游休閑、金融服務(wù)、現(xiàn)代商貿(mào)、現(xiàn)代物流等十大產(chǎn)業(yè)，加快高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，優(yōu)化強(qiáng)勢產(chǎn)業(yè)。一是重點(diǎn)發(fā)展新能源、新材料、先進(jìn)裝備制造等戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)。其體現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向，應(yīng)在土地、資金、技術(shù)、人才等方面重點(diǎn)予以支持。二是重點(diǎn)培育現(xiàn)代商貿(mào)和現(xiàn)代物流產(chǎn)業(yè)。其在商品經(jīng)濟(jì)中是非常重要的環(huán)節(jié)，能創(chuàng)造價(jià)值，促進(jìn)利潤增長，作用越來越受到人們的重視。三是大力發(fā)展旅游休閑產(chǎn)業(yè)和文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)。蕭山區(qū)歷史悠久，既有歷史人文資源，又有自然生態(tài)資源，依靠旅游休閑產(chǎn)業(yè)推進(jìn)城市化進(jìn)程大有潛力，值得期待。

6.以轉(zhuǎn)變職能為首要，強(qiáng)化政府管理。加快城市化發(fā)展進(jìn)程，必須強(qiáng)化政府管理行政體制改革，創(chuàng)新社會(huì)管理制度。其中，一是轉(zhuǎn)變政府職能。政府應(yīng)加快退出生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域。建議組建鎮(zhèn)、村級股份公司，實(shí)行委托經(jīng)營，使當(dāng)?shù)卣馨阎饕械缴鐣?huì)事務(wù)管理和為企業(yè)提供服務(wù)上來。二是建立責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的行政管理體制，重心下移，下放一部分權(quán)力給鎮(zhèn)（街），以更有利于城鎮(zhèn)的發(fā)展。三是加大對鎮(zhèn)（街）的支持力度，放水養(yǎng)魚，增加對鎮(zhèn)（街）的財(cái)稅返還，推動(dòng)城鎮(zhèn)小康社會(huì)建設(shè)。

10.3969/j.issn.1674-8905.2011.11.018

施越霞）