法治政府是群眾信任的基礎

姜鐵敬

法治政府是群眾信任的基礎

姜鐵敬

一、法治政府才能協調好利益關系

能否密切黨群關系、干群關系，在很大程度上取決于我們能否協調“利益關系”，能否理清“公利與私利”的關系，而法律正是協調利益關系的最有效手段。美國大法官薩蒙·P·蔡斯說過：“法律就是利益的分配。”但有一個事實必須明確：哪怕最野蠻的政權，對于自身權力的分配和運行，都有一套規則體系，否則這個政權就必然由于混亂而難以為繼。但是，哪怕是最“文明”、統治技巧最高超的“前法治時代”國家，其行政規則體系由于缺乏法治與權利保障的內核，依照當代的標準，充其量只能被視為較為成熟的行政組織法或者被稱為“萌芽狀態的行政法”。孟德斯鳩在《論法的精神》中說：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直遇到有界限的地方才休止。”

現代行政法包含了對行政權進行規范和控制的精神實質，行政法作為憲法的實踐法的作用不僅僅是保障行政權有效行使、促進行政主體依法行政、提高行政效率，更重要的是行政法具有保護公民、法人和其他組織合法權益的最終目的，行政法是重塑政府職能和形象的最有效手段。加拿大專門出臺了《防止利益沖突法規》，目的就是為了盡可能減少公務員在私人利益與公共職責中出現沖突，并為可能出現的利益沖突提供解決之道。

1990年10月1日起《中華人民共和國行政訴訟法》正式施行，之后又陸續出臺《中華人民共和國行政監察法》、《中華人民共和國行政復議法》、《中華人民共和國國家賠償法》、《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國行政許可法》、《中華人民共和國立法法》等一系列具有里程碑意義的法律，基本建成了行政法體系，確立了“民告官”制度，完成了從重實體輕程序向實體與程序并重的轉變。

但由于行政行為合理性以及抽象行政行為未完全納入司法審查問題，使對部分行政行為的監督存在空白或缺乏力度；部門利益法制化，則使行政法淪為管制正當化的工具；行政法律法規缺乏細致的行政問責規定，使得執行層面上的行政問責沒有成為常態。我國目前的行政問責只是局限在特大安全事故上面，對于決策上過失或故意造成的巨大損害（如生態破壞等）極少受到責任追究，影響了群眾對政府的信任。

二、法治政府應多使用“軟法”

法治的本質是“民治”，而不是“治民”，法治的關鍵是“治官”與“治吏”，是政府率先守法、依法行政。在現實生活中有許多行為規則，既明顯區別于道德，同時也不能用國家強制力來保證實施，而主要通過社會輿論、組織自律、自愿服從等方式得到遵守和執行，這就是軟法，與之對應，依靠國家強制力保證實施的法律規范是硬法。眾所周知，硬法帶來硬傷，比如有的政府部門“罰”字當頭，根本不考慮能否奏效，會不會帶來負面影響，潛意識只是為了強化部門利益，其結果必然不能服眾。

軟法有四種：一是法律、法規和規章中那些宣示、號召性的條款；二是國家機關制定的大量綱要，指南、規劃等規范性文件，旨在滿足公共管理特別是國家機關自我管理的制度需求；三是各類政治組織，比如政協、共青團等制定的自律規范；四是協會、社區等社會團體和自治組織制定的自治規范。

在彌補硬法不足方面，軟法具有舉足輕重的作用。執政黨的很多文件，在某種意義上比硬法本身的效力要強，執行效果明顯。所以凡是軟法能解決的就不要用硬法，凡是軟法能規范的就不要去強制。政治學學者俞可平教授認為，善政僅僅強調有一個好的政府，而善治則更加寬泛，不光要有一個好的政府，在政府不發生作用的地方，社會也要治理得很好。善政與善治首先是主體不同：善政的主體就是政府，而要實現善治，主體除了政府以外，還有企業、社會團體和民間組織；善政和善治的依據也不一樣，善政的依據是國家的法律，而善治的依據除了國家的法律，更多的是社會團體自己的規范，也就是軟法。我們要進一步發展社會主義民主政治，而民主政治的一個重要內容，就是社會自治，社會自治的主要依據也是軟法。軟法是法治走向文明的一個主要標志和表征，法律的文明化是和去強制化分不開的。①

在肯定軟法積極功能的同時，也要看到，目前軟法的制定亟待法律規范。由于軟法規范的制定并不受國家立法程序的規制，生成過程屢屢出現漏洞。有的甚至突破了程序正當和實體正義的底線，游離于法治原則和法治精神的規制之外，損害了公民的合法權益。

三、法治政府不應過多過深干預公民和社會生活

并不是所有問題都必須依靠法律規范來解決，調整社會關系的手段歷來是多種多樣的，除法律外，還有道德、風俗習慣、行業規范等。要避免政府過多、過深地干預公民和社會生活，應當努力構建公民社會，構建公民社會的組織基礎——種類齊全、覆蓋廣泛的社會組織，來實現公民社會的自我管理。如果不給群眾自治以一定的發展空間，中國社會的自組織力就永遠無法增長，出現社會問題、群體性事件就無法依賴社會本身力量去制衡，還會演變為黨、政府與群眾的矛盾。當前，社會組織的作用不斷凸顯：首先，社會組織充當了政府與企業的橋梁，履行了行業協調管理職能，在維護企業利益、反映企業訴求，提供產業信息，創建企業品牌、建立從業規范、促進公平競爭、加強行業自律、解決貿易糾紛等方面發揮了重要作用；其次，社會組織的發展帶動和開發了許多新的產業和崗位，吸引了大量下崗人員及原居民就業；再次，社會組織通過各類公益活動，將常規化、制度化的公益活動（如捐資助學）與臨時性，突發性的救助活動（如冰雪災害，汶川地震救助）緊密結合，在消除貧困，尊老愛幼，教育培訓，衛生保健，社區公共服務等方面做了大量工作，有力促進了社會公益事業發展與和諧社會建設。所以，只有當政府與群眾“彼此信任，才能最終打造一種和諧、民主的政治與社會氛圍”。②

對于公權力來講，法無許可即禁止；對私權利來講，法無禁止即許可。當前，社會階層日益分化，轉型期的矛盾糾紛使公共服務供求矛盾凸顯，社會管理和公共服務面臨更大的挑戰和更高要求，如果政府采取那種不辭勞苦、事無巨細、大包大攬的管理方式，既管不過來，也管不好，只能損害政府自身的聲譽或形象。所以，加快培育發展社會組織，推進政府向社會組織購買公共服務，進一步形成政府、市場和社會優勢互補新格局更為迫切。

建設法治政府需要全民的共同努力，任何人都不能置身事外。執政黨和黨員領導干部尤其要在建設法治政府中起模范帶頭作用。政府帶頭遵守憲法和法律，帶頭維護憲法和法律的權威，實際上就是維護自己的執政權威，增強自身的執政合法性。俞可平教授在《毫不動搖地走向法治國家》中說：黨的各項方針政策必須符合國家的法律。國家法律對各種政治主體的基本制約，就是要求任何其他政治組織的規章制度和政策規定，都必須服從國家憲法和法律的權威。因此，各級黨組織應當以國家的憲法和法律為準則，以符合和遵守國家法律為前提，來制定和審視黨的各種政策、文件、指示、規定和決議。

“在這個不斷變化的世界，我們始終不能忘記——‘我們黨的最大政治優勢是密切聯系群眾、黨執政后的最大危險是脫離群眾’。”③要想贏得群眾的支持與信任，就必須建設法治政府，建設一個嚴格按照憲法和法律行使權力，權責一致，完全開放、透明，全心全意為人民服務的政府。

注釋：

①袁祥、 王逸吟：《行政法學者眼中的“軟法”》，《政府法制》2010年。

②張康之：《行政論理學》，中央廣播電視大學出版社，2007年7月，第2版。

③人民日報評論部：《始終不能忘記黨執政后的最大危險》，《學習時報》2011年2月28日。

（作者：深圳市委黨校南山分校副教授）