推進基層社會管理的思考

劉東松

推進基層社會管理的思考

劉東松

深圳作為我國改革開放的試驗田，隨著改革的深入、體制的轉(zhuǎn)換和利益格局的不斷調(diào)整，發(fā)展過程中的各種矛盾接踵而至。特別是在基層，由于各種利益相互交織、錯綜復(fù)雜，各類矛盾糾紛大量存在并有日益突出的勢頭，直接影響了基層社會的穩(wěn)定和發(fā)展，出現(xiàn)了許多與和諧社會建設(shè)不相協(xié)調(diào)的音符。因此，如何恰當?shù)鼗饷堋⒔鉀Q糾紛，已成為構(gòu)建和諧社會的關(guān)鍵一環(huán)。

一、當前深圳基層社會管理體制面臨的新問題

深圳地處改革開放前沿，經(jīng)濟發(fā)展水平居全國前列。2010年末常住人口1049.03萬人，其中戶籍人口251.03萬人，占常住人口比重23%；非戶籍人口798萬人，占常住人口比重77%。人口密度高，城市管理任務(wù)艱巨。

（一）社會管理對象的復(fù)雜化加深了社會管理的難度

從深圳的實際情況看，社會管理的任務(wù)日趨繁重，管理難度不斷加大。一是市域人口規(guī)模急劇膨脹。在工業(yè)化、城市化持續(xù)快速發(fā)展的進程中，深圳成了集聚各類人才的“高地”，伴隨著巨大的物流、資金流、信息流，一批又一批外來投資商和勞動者紛至沓來，導(dǎo)致全市人口規(guī)模迅速擴張。二是人口結(jié)構(gòu)日趨多元化。深圳市域人口規(guī)模的快速擴張主要是在大量外來人口不斷涌入的條件下發(fā)生的。目前，全市戶籍人口與各類暫住人口之比為1∶3，越來越顯現(xiàn)出移民城市的鮮明特征。三是人口流動性不斷加大。深圳市域人口大規(guī)模的機械性擴張，就是大量人口跨地區(qū)流動的顯著表現(xiàn)。四是不同利益群體之間的矛盾日益凸現(xiàn)。隨著深圳經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，形成了多種經(jīng)濟成分并存的所有制結(jié)構(gòu)，形成了各種不同的利益群體。利益不同，訴求不同，不可避免地帶來各利益群體之間的矛盾和糾葛。

（二）社會管理主體交叉錯位與斷層缺位造成基層管理捉襟見肘

目前，深圳社會管理主體已由相對單一趨向多元，然而，由于各項改革不配套，導(dǎo)致職責不清，分工不明，相互對接困難，交叉錯位與斷層缺位的現(xiàn)象同時并存，或多頭管理，或扯皮推諉，或無人問津，造成了一定程度的無序化。

（三）傳統(tǒng)社會管理模式造成管理成本提高和管理效率低下

在社會結(jié)構(gòu)深刻變革的歷史進程中，全市各社會管理主體面對不斷涌現(xiàn)的新矛盾、新挑戰(zhàn)，都在更新管理理念、創(chuàng)新管理方式上進行了積極的探索，并取得了可喜成績。問題在于，這些實踐探索大多是在各自為政的分散狀態(tài)下進行的，取得的成果往往是局部的、階段性的。管理理念落后，管理方式陳舊，是造成社會管理效率無法顯著提高、尤其是長效管理機制難以形成，管理成本居高不下的重要原因之一。

二、可以借鑒的外地模式

沈陽模式：主要特點是實行社區(qū)自治。城市管理以行政管理為主逐步過渡到社區(qū)組織管理為主，側(cè)重點落在社區(qū)組織的建設(shè)層面。社區(qū)組織具有法定地位，在社區(qū)建設(shè)和發(fā)展中具有主導(dǎo)性。政府作為“導(dǎo)演”，起間接作用，對社區(qū)建設(shè)主要運用法律或經(jīng)濟手段來調(diào)節(jié)和引導(dǎo)，用法律和制度來規(guī)范社區(qū)運行機制。另外，公眾參與也是這一模式的鮮明特色。

上海模式：代表了混合型治理模式的特點，是一種半行政半自治的管理模式。上海五里橋街道推行的“兩級政府、三級管理”的方式，將社區(qū)定位于街道范圍，以街道為核心推進社區(qū)建設(shè)，通過調(diào)整條塊關(guān)系，促進城市管理重心下移，構(gòu)建了行政與自治相結(jié)合的社區(qū)管理體制。這種模式保證了政府機構(gòu)對社區(qū)的規(guī)劃和管理，同時協(xié)調(diào)了社會組織與公眾參與，培育了居民自治的能力。

天津模式：天津市塘沽區(qū)街道體制改革有以下幾個特點：一是理順條塊關(guān)系，構(gòu)建條塊結(jié)合、屬地為主的基層社會管理體制。二是精簡街道辦事處內(nèi)設(shè)機構(gòu)，優(yōu)化居委會組織機構(gòu)設(shè)置。三是進一步轉(zhuǎn)變街道辦事處職能，把公共服務(wù)放在更加突出的位置。四是建立街道、社區(qū)成員議事會等民意機構(gòu)，加強街道、社區(qū)層面的政治民主建設(shè)。五是培育發(fā)展社區(qū)民間組織，理順居委會、業(yè)委會與物業(yè)服務(wù)機構(gòu)之間的關(guān)系。

三、推進深圳基層社會管理的幾點思考

社會管理體制改革是一項復(fù)雜系統(tǒng)工程，涉及范圍廣，包含內(nèi)容多，牽扯到的利益和權(quán)力關(guān)系深。因此，要充分發(fā)揮黨委、政府的主導(dǎo)作用，疏理各類社會管理關(guān)系，建立健全相關(guān)的管理制度和公共政策，對各社會管理主體的管理功能予以正確定位，并明確相互銜接的接點，使各管理主體做到有法可依，有章可循，規(guī)范運行，從而有效整合社會管理資源；要圍繞社會管理體制改革的總體目標，把社會治安綜合治理、外來流動人口管理、城市市容環(huán)境管理、社會治安管理、人口和計劃生育管理、社區(qū)管理體制改革等納入社會管理體制改革的總盤子，通盤考慮，全面謀劃，實現(xiàn)社會管理體制改革與各單項改革的有機結(jié)合，以及各單項改革之間的緊密銜接，提高這項體制改革的整體推進效應(yīng)；要健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局，建立法律制度和公共政策體系完備、由政府主導(dǎo)的多元社會管理主體密切配合、各類社會管理互聯(lián)互動互補、運行順暢、高效有序、服務(wù)優(yōu)良的社會管理體制。

（一）優(yōu)化配置行政管理資源，推進管理重心下移

整合社會管理資源，必須首先整合和優(yōu)化政府自身的行政管理資源。這就要求各級政府把社會管理體制改革同行政管理體制改革有機結(jié)合起來，進一步加快政府職能轉(zhuǎn)變，加強和改進社會管理，在更寬領(lǐng)域和更高水平上提供公共服務(wù)，建設(shè)服務(wù)型政府。

結(jié)合深圳實際，整合社會資源是加強基層社會管理的有效途徑。

①利用信息化手段，搭建綜合管理信息平臺，提高工作效率。深圳要加快社會管理信息平臺建設(shè)步伐，有效整合各部門分散孤立的信息資源，建立連通區(qū)、街道、社區(qū)三級，聯(lián)動各職能部門的綜合管理信息系統(tǒng)，徹底解決信息不通、重復(fù)勞動和資源浪費問題，實現(xiàn)信息的“共享”和“互通”。

②利用市場化手段，推進物業(yè)管理進社區(qū)，增強管理效能。基層各街道要編制物業(yè)管理計劃，細化工作措施，計劃安排物業(yè)管理啟動資金，打開物業(yè)管理工作局面；要嚴格落實物業(yè)管理領(lǐng)導(dǎo)責任制，抓好組織協(xié)調(diào)和督辦工作，制訂扶持政策，為社區(qū)設(shè)立物業(yè)公司提供方便；要指導(dǎo)開展治安管理、人口管理、計劃生育等社會管理服務(wù)工作，使物業(yè)公司成為綜合管理中心的依托，有效配合和策應(yīng)政府社會管理工作的開展。

③利用社會化手段，推動群眾參與社會管理，形成管理合力。一是充分發(fā)動群眾參與社會管理工作，形成共創(chuàng)平安和諧家園的局面。二是充分發(fā)動群眾監(jiān)督社會管理工作，使社會管理在陽光下運行。三是充分發(fā)揮社會組織自我管理、維護權(quán)益、反映訴求、調(diào)解糾紛、服務(wù)社群等方面的積極作用，使之成為社會管理編外的生力軍。四是積極探索小區(qū)治安承包等政府服務(wù)外包給專業(yè)機構(gòu)的做法，逐步建立安全生產(chǎn)托管制度。

④利用司法行政手段，開展矛盾排查調(diào)解，有效化解矛盾糾紛。一是推廣訴求服務(wù)中心。進一步加強街道一級調(diào)解機構(gòu)建設(shè)，整合街道信訪、勞動、司法、調(diào)解等力量，聯(lián)合開展矛盾糾紛排查化解工作，合理解決群眾訴求，化解矛盾糾紛。二是落實警民聯(lián)調(diào)。將公安機關(guān)的行政調(diào)解與社區(qū)管理中心調(diào)解工作有機結(jié)合起來。三是建立工廠企業(yè)調(diào)解小組。在各工廠企業(yè)設(shè)立矛盾糾紛調(diào)解小組，在社區(qū)的組織下開展調(diào)解工作，將矛盾糾紛化解在企業(yè)內(nèi)部。四是加強調(diào)解隊伍培訓(xùn)。重點加強社區(qū)一級調(diào)解人員培訓(xùn)，使其掌握法律法規(guī)和必要的糾紛調(diào)處技巧，提高調(diào)處率和結(jié)案率。五是加強調(diào)解、仲裁、司法審判之間協(xié)調(diào)聯(lián)動。形成人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解相互銜接、相互補充的工作體系。

（二）深度開發(fā)自律管理資源，培育各類社會組織

從社會管理的視角看，社會組織是人民群眾參與社會管理和實行自律管理相統(tǒng)一的組織形式，是一支十分重要的力量。大力發(fā)展、壯大各類社會組織，深度開發(fā)社會自律管理資源，充分發(fā)揮其社會協(xié)同的巨大潛能，對于架構(gòu)“小政府、大社會”，提高社會管理工作水平，具有十分重大的現(xiàn)實意義，其作用不容忽視。

要有序敞開“大門”，規(guī)范準入“門檻”，降低“門坎”，為社會組織的健康成長開辟廣闊空間。一方面，政府要制定并兌現(xiàn)各項扶持政策，為增強社會組織自我發(fā)展能力提供良好環(huán)境。社會組織是公民為實現(xiàn)共同意愿而自愿組合的，通常具有非營利性、公益性、互助性等特征。以市場化運作方式和相對優(yōu)惠的價格，把大量社會管理事務(wù)和公共服務(wù)項目委托給具有相應(yīng)資質(zhì)和能力的社會組織辦理，是最具實際意義的扶持措施。另一方面，各類社會組織要克服“衙門”作風，淡化盈利動機，提高組織化程度，暢通服務(wù)對象利益訴求渠道，增強參與社會管理能力，拓展社會服務(wù)領(lǐng)域，健全自律管理機制，增強內(nèi)部凝聚力，提高社會公信力，不斷挖掘自我發(fā)展的不竭源泉。

（三）用好社會自治管理資源，增強基層組織活力

積極推進基層社會管理體制改革的目的，就是健全基層群眾自治機制，擴大基層群眾自治范圍，完善民主管理制度，把社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會生活共同體。政府要發(fā)揮主導(dǎo)作用，拓寬民意表達渠道，加強對政府工作和居委會工作的監(jiān)督；要進一步完善社區(qū)事務(wù)公開制度，擴大公開內(nèi)容，提高民主決策和自治管理水平；要加強和改進對基層自治組織專職人員的教育培訓(xùn)工作，幫助他們增強民主法制意識，學(xué)習(xí)各種專業(yè)知識，改進工作作風，愉快地從事群眾自治工作。

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，群眾要求參與社會管理、表達利益訴求、實行自治管理的呼聲漸高，由群眾直接選舉產(chǎn)生的業(yè)主管理委員會及其它類型的群眾自治組織開始脫穎而出且日益發(fā)揮重要作用。各級政府應(yīng)當尊重基層群眾的首創(chuàng)精神，把支持和幫助代表群眾共同意愿的業(yè)主管理委員會及其它類型的群眾自治組織，當作擴大基層群眾自治范圍的有效途徑，積極熱情地為他們排憂解難，并把他們引導(dǎo)到健康發(fā)展的軌道，最大限度地發(fā)揮群眾自治管理的積極作用。

（四）激活居民文明素質(zhì)資源，發(fā)揮群眾自我管理能力

公民是多元社會管理主體中的重要成員。要結(jié)合普法教育，對廣大干部群眾進行公民意識教育，以人們喜聞樂見的形式和行之有效的方式，幫助廣大干部群眾樹立當家作主的意識和權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一的意識，懂得謀取個人利益、實現(xiàn)自我價值必須建立在知法守法、遵守公德、信守承諾、回報社會、尊重他人、互利雙盈的基礎(chǔ)之上，真正以主人翁的姿態(tài)積極投身社會管理事務(wù)，熱心參與社會公益事業(yè)。

要有組織有計劃地加強公民道德教育，使每一個公民都能自覺履行社會責任。激活人民群眾中蘊藏的自我管理資源，不斷追求管理有序、充滿活力的社會和諧狀態(tài)。要大力弘揚愛國主義、集體主義、社會主義思想，切實加強社會公德、職業(yè)道德、家庭美德、個人品德教育，使每一個公民都能自覺遵守道德規(guī)范，履行社會責任。

（作者：深圳市龍崗區(qū)葵涌街道黨工委書記）