我國環境執法動力問題研究

◆賀榮蘭

(西北民族大學管理學院)

我國環境執法動力問題研究

◆賀榮蘭

(西北民族大學管理學院)

現階段，我國環境執法缺乏長久有效的動力，執法效果不佳。從執法措施創新、強化環境責任、完善執法機構建設和依靠公眾力量四個方面對環境執法動力問題進行了探討，提出環境執法效能的提升需要從多角度進行審視，在結合當今國際及國內環境執法措施實踐的基礎上進行微觀創新和完善，最終目標是實現環境執法的可持續發展動力，形成社會自覺守法意識。

執法效能 創新 人性化 動力 知情權

在許多國家，特別是在發展中國家，環境法常常給人一種“軟法”的印象，環保部門、法院等國家機關對環境法的實施很不得力。隨著經濟的快速發展，環境問題也日益成為我國政府和民眾關心的大問題，但是由于經濟發展的壓力，地方政府在增加GDP的同時面臨節能減排的重任，在制度實施上還缺乏強有力和持久的執法動力，我國環境法制實施的“硬約束”功能還沒有真正發揮出來。從總體上看，已經制定的環境法規得不到全面、有效的貫徹實施，是目前發展中國家普遍存在的一個突出而緊迫的問題。

在發達國家，目前美、日、歐盟成員國等國家已基本建成比較完善的環境法體系，制定新的環境法規的立法工作明顯減少，在立法上主要是對已經制定的環境法規進行修改、補充，而把重點放在提高執法能力、強化環境執法方面。與發展中國家不同的是，發達國家更關注環境保護制度的微觀可行性，加強環境執法的一個重要方面是建立健全各種環境保護管理制度，依法行政或依法行政管理。例如，美國在建立源削減法律制度方面的努力;歐盟國家在建立清潔生產和環境標志制度方面的努力;日本自進入90年以來，針對產生污染的根源，一直在企業大力推行污染防治管理員制度，積極建立“清潔生產”“綠色產品”“生態標志”和“產品生命周期評價”(life cycle assessment)方面的制度。

一、執法措施的創新是提升執法效能的長久動力

目前，我國各級政府機關在環境及節能減排執法力度上有所進步，同時在執法制度的程序化、規范化和可操作化方面進行了一些改善。然而，我國企業對于環境保護的積極性并沒有明顯的提升，政府機關執法被動，群眾參與積極性不高，執法的可持續性值得懷疑。

可是，發達國家在環境執法實踐中進行了大量和大膽的措施創新，這些創新措施效果明顯，真正約束和激勵了企業行為，形成了執法的長久動力。例如，日本政府重視環境規劃或計劃的作用，日本的環境規劃或計劃不是一種政策宣言，而是一種類似城市規劃的法律文件，有有效的法律途徑保障其實施，執行計劃的情況在日本政府編制的公司目錄可以得到反映，凡是執行計劃好的企業可以獲得好的環境形象;重視“行政指導”的作用，日本環境法執行中的一個特，點是通過“行政引導”的方式，勸導違法者依法辦事。行政機關常常向公眾和企業散發書面傳單形式的“行政指南”;重視運用私人污染防治協議，即通過地方當局與排污方簽訂私人污染防治協議，規定較法律更加嚴格的排放標準，這種協定既可以是依賴法院執行的民事合同，也可以是一種君子協議，這種協議配合公眾壓力對阻止工廠排污在實踐中發揮了令人信服的作用;日本政府還直接補償由污染造成的人身傷害的補償(雖然政府的補償金依然來源于排污費)，這與受害方直接向污染方尋求救濟大不相同。與日本的作法相類似，美國《清潔空氣法》規定的污染自我監測計劃，《有毒物質控制法》(1976年，TSCA)規定的有毒物質生產者生產前的通知計劃(PMN)，即有毒物質的生產者必須向聯邦環保局提交包括有關信息的新產品生產通知，有毒物質的生產者、加工者和進口者必須報告特定化學品的有關信息、數據，這些規定都強調、突出了污染者的自覺守法意識和自主守法行為。

與發達國家相比，我國環保執法實施缺乏人性化，難以形成政府、企業和群眾三者之間的約束均衡關系，難以達到執法的最高目標:培養社會主體的自覺守法意識。法律的根本實施動力不在于立法有多完善而在于執法措施是否得當，是否能實現各種社會力量之間的利益均衡發展，因此執法措施的創新將是提升我國環境執法效能的長久動力。在創新過程中應當遵循幾個標準:

(1)有利于培養企業守法自覺性。我們在制定節能減排制度時，往往考慮到其對企業的“硬約束”，而忽視了企業的守法自覺性。例如，對企業規定的節能減排“硬指標”，在形式上看企業必須遵守，一些企業和地方政府為了達到要求，不擇手段，甚至以犧牲老百姓的利益為代價來“守法”，結果是得不償失。政府在執法措施的實施過程中，應該想辦法發揮企業的守法自覺性，關鍵是要兼顧企業效益。企業是以經濟效益最大化立足的，實施節能減排措施的前提是保證企業正常的利益要求。日本政府實施的“行政引導”措施，對我們的啟示是政府在約束企業的同時應尊重企業的主體地位，讓企業意識到守法不是為了政府而是為了提升自身的環境形象，與企業的長遠發展休戚相關，更有利于企業的長期效益的發揮。

(2)有利于建立企業與政府之間的平等交流關系。發達國家環境保護執法部門在執法過程中注意發揮“引導”作用，以“勸導”“協議”等方式與企業進行溝通，強化了企業的主體地位，在管理的過程中調動了企業的主觀積極性，體現了“人本”管理的價值，有利于改善政府與企業之間的關系，弱化企業守法的對抗意識。

(3)有利于調動全民參與監督企業行為的積極性。在西方發達國家的環境執法過程中將公眾參與作為很重要的一個環節，保證公眾的知情權，監督權，將企業的節能減排行為放在全民監督的視野之下，使企業不得不對違法成本進行衡量，形成守法的巨大的心理壓力?？傊?，借助外部壓力和企業內在積極性的發揮，能夠使行政機關的執法措施成為行之有效的長久動力，從而優化和改善執法氛圍。

二、強化環境責任是推進執法效能的直接動力

為了增強環境法的權威和可操作性，許多國家通過環境法律的制定和修改，加強了環境責任制及對污染破壞環境的行為和環境違法行為的懲罰。目前，在我國民事法律領域，對于環境侵權主體的責任規則原則主要采取無過錯責任原則，加重了違法方的責任風險。民事侵權責任承擔對于已經造成的損害后果具有補償效果，可在經濟成本上加重違法方責任，起到一定的約束作用。然而，民事責任承擔的救濟作用往往是滯后于損害結果的，不能先于環境損害進行救濟，行政責任的承擔可以彌補其不足。根據國內一些學者的研究，提出了建立環境侵權救濟法律制度的觀點。認為環境侵權救濟法律制度包括環境民事救濟法和環境行政救濟法兩大部分。前者又可分為環境侵害的民事排除法(如通過協商、環境保護民事合同、民事訴訟等方式防止、除去環境侵害)和環境侵權損害的民事賠償法;后者又可分為環境侵害的行政排除法(如公眾參與環境行政過程、環境行政復議中的變更請求和撤銷請求、環境行政訴訟中的撤銷之訴、強制履行法定職責之訴以及公益訴訟如“公民訴訟”等)、環境侵權損害的行政補償法、環境民事糾紛行政處理法、環境行政侵權損害的國家賠償法等。從民事救濟和行政救濟的角度加重違法責任的承擔，可以有效遏制違法行為的發生。另外，有學者提出不同的環境損害情況應當應用不同的法律歸責原則，從而判定不同的法律救濟方式。環境損害的法律救濟方式可以是消除危害、修復生態環境或賠償損害等。當生態環境危害行為可能造成損害時，應以承擔消除危害法律責任為主;對于已經造成損害的，應以承擔恢復生態環境的法律責任為主;對于已經造成生態損害，但無法修復生態環境的，應以承擔賠償法律責任為主。責任人可以自己采取消除危害的措施、降低損害的措施、恢復原狀的修復措施或/和替代性修復措施，也可以由第三人代為采取這類防范性和恢復性的措施，但有關費用應由責任人負擔或補償。救濟方式的多樣性，可適應不同的環境違法行為，真正起到可行有效的補救作用。

對環境執法程序以及訴訟程序的嚴格細致的規定是強化環境責任、提升執法效能的重要環節。在瑞典，環境法的實施體現在立法和執法的有機結合上，該國既有完善的法規體系，又有完善的執法系統，立法時就注意法律的可操作性和可實施性、注意對糾紛的處理程序和案件的處理，以保證法律的實施。例如，瑞典《礦產法》(1991年)有一半以上的法律條款是有關如何處理開采、勘探糾紛的規定，這樣就便于所有的人都知道在發生糾紛時如何進行訴訟。我國有關環境執法的程序性規定較為粗糙，可操作性差，訴訟程序規定趨于原則化，尤其是在“公益訴訟”方面的規定缺失，難以實現執法及司法的理想效果。

關于環境責任的最嚴厲處罰主要體現在刑事犯罪領域。在環境問題引發的公眾安全類案件數量不斷增加的前提下，我們有必要重新審視環境刑事責任的加重問題，適當提高量刑標準，體現對犯罪行為的懲罰與震懾。

三、完善環境執法機構建設是加強執法效能的內在動力

建立一個權威大、效益高、執法能力強的環境監督管理機構成了各國特別是發展中國家環境法制建設中的首要問題。這是因為，政府環境管理機構是實施環境法的組織保證。在我國1998年國家環境保護局升格為國家環境保護總局(正部級)，只是國務院的直屬單位，而不是國務院的組成部門，在制定政策的權限以及參與高層決策等方面，與作為國務院組成部門的部委有著很大不同。2008年，在國務院機構改革過程中，環境保護總局變為環境保護部，成為國務院的組成部門，擁有了更高的決策權，拓寬了環境執法權利范圍。

我國環境執法機構在地位權限上升的同時，應該更加關注組織建設中部門間的協調問題。環境與節能減排問題往往涉及經濟建設的多個領域，環境執法部門在監管方面往往會與其他部門的管理職能發生沖突，需要及時協調，提高環境執法協調能力是未來環境機構建設的重要目標。在這方面，發達國家的一些作法值得借鑒。例如，為了更好地促進美國的可持續發展，克林頓總統成立了美國總統可持續發展委員會(PCSD)，在探索和制定有關刺激經濟發展、增加就業和保護自然文化遺產政策方面，該委員會被認為是一種創造性的合作，它由25位來自工業界、政府、環境、勞動和民權組織的代表組成，負責提出258項富有創造性的、協調經濟和環境政策的新主張，在委員會的8個專題工作組有來自全國的400名專家在努力工作?？梢姡w現專業化、多元化和民主化的新型環境咨詢、決策和執法機構的建立是今后我國環境機構建設的努力方向。

增強環境法執行機關的強制執行權限是環境機構建設的重要舉措。在英美法中，實施法律(enforce)含有“強迫遵守”法律的意思，包括行政強制執行和司法強制執行。司法強制執行又分為民事執行和刑事執行兩種。其中，民事執行包括:行政機關可以向法院申請對違法者發布強制令、給予民事制裁(主要是民事罰款)、強制執行行政罰款、對拖欠行政罰款的民事罰款等。刑事執行包括:對違法者處以罰金、監禁、監禁并罰金等。根據美國《資源保護回收法》(Resource Conservation and Recovery Act(RCRA)，又稱《固體廢物處置法》，Solid Waste Disposal Act)等法律，美國環保局有權對任何違反有關環境法律規定義務者提起民事訴訟和刑事強制執行。根據美國的《清潔空氣法》、《水污染防治法》、《固體廢棄物處置法》等環境法律，美國環保局、商務部等政府機關享有行政執法權，行政執法行為的形式包括現場檢查、調查、監測、取證、索取文件、下達守法令(compliance order)和處以罰款等。目前行政命令是美國環保局執法行為中采用的一種主要形式。行政命令主要有3種:非正式警告(非正式通知，包括電話通知、現場檢查、違法通知，內容是告知違法、予以警告、限定期限等)、行政守法令(內容詳細而清楚，如制止停止違法行為、安裝設備、采取措施、接受檢查、暫停設施運轉、清除污染等)和行政罰款。在我國，環境執法機構同樣擁有類似的行政命令權和行政強制執行的權利，也擁有請求人民法院強制執行的權利，但并不享有獨立提起民事訴訟和刑事強制執行的權利。美國環境法中有一項特殊的民事訴訟制度(civil suits)，即對比較嚴重的環境違法行為，環保局可以提起民事訴訟，請求法院判決糾正違法行為，迫使違法者交付民事罰款，以實施環境法律。在我國，政府在行使監管職能時，只能以公法人身份介入民事法律關系當中，并且對民事糾紛的解決不具有最終裁決權，當事人往往只能自己提起訴訟來對合法權益進行保護?？墒菍τ诒容^嚴重的環境違法案件，賦予政府獨立提起訴訟的權利可以節省訴訟成本，減輕當事人負擔，提高執法效率，值得我們借鑒和思考。另外美國環保局對環境犯罪行為可以向法院提起訴訟，美國環保局和州政府經常提起刑事訴訟來制裁環境犯罪行為。目前我國行政機關也并不享有提起刑事強制執行和訴訟的權利，只有檢察機關才能作為公訴人，是否違反刑法以及如何處罰只能由法院判決，行政機關通常只有司法建議權。從理論上來講，賦予環境執法機關提起刑事強制執行和訴訟的權利，對于事實比較清楚的環境犯罪行為是適用的，可以大大節省司法成本，同時提高環境執法機關的執法地位。

四、依靠公眾力量是提高環境執法效能的外在動力

各國環境法制建設的實踐證明，環境法的實施除了依靠政府之外，還要發動和依靠公眾。公眾參與環境法實施的前提是享有知情權即擁有信息，只有了解和掌握有關環境信息，才能真正擁有參與權、監督權。這就要求:一是政府向公眾公布其掌握的有關環境信息;二是企業向公眾公布有關其企業環境行為的信息;三是保障公民的知情權和獲取信息的渠道暢通。

目前，我國政府正在加強信息公開制度建設，《中華人民共和國政府信息公開條例》已經頒布并自2008年5月1日起施行，但是在公開范圍和責任承擔方面規定較為粗糙，在深度和廣度上有待完善。我國還未建立會議公開制度，政府信息公開范圍有限。在環境資源信息方面，美國《資源保護和回收法》明確規定:美國國家環境保護局必須提供、鼓勵、協助公眾參與法規的制訂、修改、實施和執法。強化環境執法部門對公眾參與決策的支持職責，是調動廣大群眾積極性的關鍵所在。

通過公民訴訟促進環境法的實施是當代環境法發展的重要實踐。在法治歷史比較悠久的西方工業發達國家，一直把公民環境訴訟的活躍程度和法院適用環境法判決案件的多少作為判斷環境法實施程度的標志。如為了鼓勵公民環境訴訟，美國《清潔水法》規定，起訴人勝訴后，敗訴方承擔起訴方花費的全部費用，國家再對其給予獎勵;美國《垃圾法》規定，對環境違法人提起訴訟的起訴人可得罰金的一部分。另一方面，為了防止政府濫用職權、環境監管失職，法律應當建立公民或者公民團體行政訴訟制度，體現司法對行政的糾錯功能，擴大行政訴訟主體范圍，賦予法院對行政決定的變更權，這對我國行政司法實踐意義極大。

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