中國智庫的現狀及其參與決策研究

孫蔚

中國智庫的現狀及其參與決策研究

孫蔚

現代智庫已經成為各國決策者處理各種社會復雜問題所倚重的重要力量。與西方智庫相比較，中國現代智庫因所處的體制環境不同，呈現出本土化運作的獨特性。由于中國各類智庫參與政府決策的方式和途徑各不相同，其對政府決策的影響力和效果也有所差異。促進中國智庫的專業性水平和獨立化程度，提高其服務決策的信度和效度，不僅是中國現代智庫建設的發展方向，也是中國現代智庫在推進我國決策科學化和民主化進程中不可推卸的歷史責任。

智庫;參與決策;信度;效度

智庫也叫“思想庫”，以前人們一直稱之為“智囊團”或者“智囊機構”。一般來說，智庫由多學科專家和學者組成，他們主要從專業化的角度，客觀、科學地對涉及政治、經濟、社會、科技、軍事、外交、文化等領域的戰略性或具體性政策問題展開深入研究，向政府及有關部門提出政策建議，并影響社會輿論和公眾觀念。由這些學者和專家組成的這種公共研究機構人們稱之為“智庫”。目前，現代智庫已經成為世界各國決策者在處理社會、經濟、科技、軍事、外交、文化等問題時所倚重的一支重要力量，正在發揮著越來越大的作用。

一、當代中國智庫的主要類型

1.西方國家智庫的主要特點

作為一個國家、一個地區軟實力的重要象征和標志，智庫在西方國家的發展已經相當成熟，對政府決策影響巨大。根據美國權威外交雜志《外交政策季刊》2009年刊登的研究報告指出，當今全世界有近5500家智庫①，其中半數以上分布在歐美國家，以美國的智庫發展最為先進和成熟。歐美各國智庫發展雖然千差萬別，類型各異，智庫研究的側重點也不一樣，但它們都發生了目標轉型，都在進行一些旨在影響決策者決策的政策研究，并試圖影響公眾觀念和社會輿論，以自身的專業能力提高社會美譽度，這也是它們立足社會、引起政府和有關企業矚目和重視的根本。這是西方國家的智庫自身的特點決定的。一是西方國家的智庫都強調自己的獨立性，有著不受外力干擾的價值判斷自主權。獨立性是西方國家智庫擁有社會名譽和公信力的基礎。二是西方國家的智庫研究機構有很強的專業性和服務意識，這是獲得政府青睞的重要因素。這主要表現在西方國家的咨詢業對從業人員的準入資格要求都很高。如美國的智庫從業人員人才優勢非常突出，不僅要有較高的專業知識，而且要有職業道德和咨詢經驗。三是西方國家智庫一般提供決策咨詢，不搞純理論的研究，而是注重對具體與政治、經濟、社會生活密切相關或者迫切需要做出決策的問題進行調查研究和咨詢，非常注重咨詢的實用性和有效性。四是西方國家智庫發展的經費來源是多元的，有西方國家濃厚的民間捐贈文化做支撐。西方智庫的經費來源除了有一些來自于政府的撥款、資助和項目合同資金外，更多的來自于各社會團體、企業和個人的捐贈等。

2.中國智庫發展呈現出明顯的本土化特色，對政府決策的影響日益增強

改革開放的30年是中國智庫迅速發展的30年，智庫的迅速發展一方面得益于30年來我國哲學社會科學的發展和繁榮，另一方面也因為決策者重視相關研究機構在決策過程中所發揮的巨大作用，重視一些專家學者所提出的治國方略。有的學者認為，按照國際公認的準則，中國智庫應該是“穩定且獨立運作的、從事政策研究和咨詢以影響政策決策過程的組織”②。但是，在中國完全實現“獨立運作”的智庫所占比例可能不會超過5%。因此，只把民間智庫作為中國智庫的研究對象意義不大，是對中國智庫發展現狀的無視和回避。目前，中國已經有各類智庫2000多家③，其中大多數是官方智庫，而民間智庫發展十分緩慢。官方智庫是中國智庫體系中極為重要的組成部分。從實際存在狀態上看，中國的智庫一般可以分為以下幾種。

(1)典型的準智庫性質的官方機構，如各級黨委政府研究室、發展研究中心以及各政府部門內設的專門研究機構等。這些研究機構屬于黨政附屬研究機構，直接為黨委政府決策服務。這類機構基本按照黨政組織及其領導的工作部署進行“命題性”調研，其研究結果直接為決策組織及領導服務。

(2)黨校、社科院等屬于黨委政府所屬事業性單位的哲學社會科學研究機構，兼具官方和半官方色彩。由于在中國政治結構中處于有利地位，其政策研究和服務方式都十分便利。其研究有相對的獨立性。其中，黨校還承擔著培訓中國各級領導干部的任務，因此對各級領導干部的決策思想、輿論導向和政策出臺有更直接的影響。

(3)大學里各種社會科學院系和各種社會科學研究機構。它們獨立自主性強，民間色彩濃厚，學術意識濃厚，研究水平高，經費主要來自學校內部撥款、研究人員的課題研究經費和其他渠道的贊助，研究成果的發布主要通過學術論文的發表，課題成果的宣傳。由于研究人員的社會聲望和高水平的研究價值成果，往往也能得到各級決策者的青睞。

(4)掛靠在企業里的各種研究機構。這類研究機構一般關注與自身行業聯系密切的研究主題，由于與社會經濟影響和百姓生活密切相關，特別涉及到社會、經濟熱點問題的研究報告往往能引起社會的關注，通過媒體宣傳對黨委政府以及各級領導決策能產生一定的影響。

(5)民間注冊的單獨的研究機構。如天則經濟研究所、思源社會科學研究中心、治方研究基金等，這種純民間的社會科學研究機構在中國數量很少，生存環境還比較脆弱，但由于其研究成員往往集中了社會知名研究專家，有比較完善的宣傳平臺和較強的社會影響力，其研究成果往往開明、大膽、創新性強，“上諫”意識濃厚，發展空間很大。“民間智庫的優勢，在于它可以打破政府智庫的‘部門本位’和大學智庫的‘學科本位’，以相對比較客觀中立的姿態探討一些公共政策問題。”④

二、中國智庫參與影響政府決策的主要方式

中國的智庫已經發展到了2000多家。探討現代中國智庫參與影響決策的方式，客觀看待其影響成效和局限性，對確立未來智庫的發展方向是十分有益的。智庫為中央、地方決策服務的方式主要有以下幾種。

第一，參與黨委政府重要綱領文件的討論和起草。黨委政府的研究室、黨校、社科院、社科聯等機構承擔著各級決策咨詢任務，參與黨委政府有關重要工作調研，這些智庫的專家除了參與一些規劃和報告的調研和起草之外，還接受各級領導的委托課題研究，即“點題”研究。這些課題都與當前的重大決策密切相關，具有很強的應用性。這種研究對決策的影響帶有宏觀性、指導性，并不介入具體事務決策。

第二，通過各種內參向決策者輸送自己的觀點。各研究機構一般都有自己的公開刊物和內部參考性刊物:公開刊物面向所有讀者，而內參刊物一般專門為上級決策提供參考性研究報告和論點。如中央黨校有直接送達中央有關領導的《思想理論內參》，國家行政學院也有《咨詢與研究》，各省級黨校一般也有自己的《決策參閱》之類的刊物送達省委、省政府。這些內部參考刊物的觀點可能涉及敏感問題，但更多涉及技術層面，為決策提供技術方案。

第三，通過舉辦各種學術會議和論壇發表觀點。一般來說，各種智庫每年都有各種各樣的學術會議、研討會，在這些研討會上每人都能暢所欲言發表自己的言論，因而具有開放性。特別是一些重要論壇，經常有一些重量級領導與會。這樣，論壇和研討會就可能成為影響領導決策的重要途徑和方式。

第四，通過媒體發布自己的觀點，進而影響社會輿論，影響決策。當前智庫參與決策的重要方式是間接地通過在媒體上刊登文章，參與電視新聞訪談、網絡訪談評論等方式對當前社會政治、經濟、文化、軍事、外交等熱點問題展開深入討論，亮明自己的觀點，從而引起社會的廣泛關注，進而影響政府決策。特別是對一些突發性事件和應急決策，這種通過媒體影響決策的方式是十分有效的。

第五，通過參與決策者的重要會議和講課方式來影響決策。一些決策機構在決策前，經常召集一些學者專家參加有關座談會，聽取他們的意見。這種影響決策方式也非常直接和重要，專家觀點有可能被決策者所采納。同時，一些重要專家學者還能有機會給決策者講課，對一些重要現實問題進行講解，闡述自己的觀點，通過這種途徑也能對決策產生重要影響。如中央政治局每隔一段時間邀請一些著名專家學者為政治局成員講課。

三、目前影響政府對智庫研究成果采納的主要因素

政府的采納是智庫影響決策的主要目標。影響政府對智庫研究成果采納的因素主要有以下幾方面。

一是智庫研究成果的質量。公共政策研究始終圍繞著十分現實的問題:如何使得政府的決策更加有效，行動更加合理。質量是智庫的生命。智庫能在政策研究中發揮作用與智庫高質量、專業化的研究成果是分不開的。科學嚴謹的系統研究方法和技術手段以及專業的多學科知識是政策問題研究的重要保障，能有效地保證成果的可靠性和可行性。同時，決策質量的含義不僅包括科學性和專業性，還包括決策咨詢書的行文風格，語言精練、通俗易懂、觀點鮮明、語氣誠懇、可行性和可操作性強的建議更容易得到采納。

二是智庫和智庫專家的知名度。中國智庫的政策建議被采納不完全取決于研究成果的質量，還取決于智庫的知名度和權威度，智庫里的研究專家是否有很高的知名度和社會聲望也是政策建議采納的重要因素。當然，所謂研究專家的權威也是建立在高質量的研究基礎之上。但一味向權威學者請教和咨詢卻排除了一些并不知名、但研究成果高質量的專家學者意見，影響了智庫所發揮的效果。

三是決策者對智庫研究成果的重視。決策者對研究成果的重視所涉及的因素很多，除了研究成果質量和智庫的社會聲望之外，決策者需要考慮的是，決策建議與當政者在這一時期總的路線方針政策是否契合。可以說，重視是采納的基礎，但是重視并不意味著一定采納。政府對智庫和專家的重視很大程度上是出自于對專家和知識的尊重。政府決策考慮更多的是決策建議的制度制約因素和各種政治、經濟和社會影響，學者們考慮更多的是邏輯上的完善、對科學的遵從、對社會正義的期待等。但政策問題并不是簡單的學術研究問題。

四是媒體的傳播。一個智庫提出的專家意見能否被政策行為體接受并最終成為一個政策議程，這不僅僅取決于智庫的能力以及專家意見的質量，而且也取決于這個智庫所有潛在的受眾是否有能力去獲取、吸收和傳達這個政策構想。因此，媒體在智庫研究成果影響決策的過程中是非常重要的渠道。

五是信息過載所形成的成果浪費。決策者往往面對著大量的決策研究報告和建議。決策者對大量無法閱讀的信息和咨詢建議如何處理，直接影響到這些成果和決策建議的命運。

四、加快中國現代智庫建設，提高智庫的信度和效度

面對中國智庫存在的各種問題和復雜局面，智庫發展該如何選擇正確的發展路徑?提高智庫對決策影響的信度和效度，是完善中國現代智庫建設的重要方向。

1.提高智庫的信度

智庫的信度是指智庫對決策所提供的內容的可信程度。

(1)通過引進公平競爭機制提高各類智庫的研究水平和專業能力，以此提高智庫服務決策的能力。鼓勵各類智庫在專業研究方面展開競爭，以智庫的研究成果質量作為評判智庫水平的標準，而且對各類智庫應該一視同仁，定期邀請各類智庫的專家學者召開座談會，鼓勵各類智庫向政府提供有價值的決策建議和研究成果。

(2)加強智庫研究成果服務決策的成果輸送渠道建設，特別是通過媒體宣傳積極推廣智庫成果。智庫有了獨立發展意識，有了專業研究成果，就要把這些研究成果輸送到決策組織和決策者手中。要加強同媒體的溝通。通過媒體經常和有效的宣傳，智庫的研究成果不僅能在社會上產生廣泛影響，還能自動地對決策者產生壓力和影響力。

2.提高智庫的效度

智庫的效度是指智庫研究成果通過服務決策對社會經濟發展產生的正面影響，即促進社會經濟的發展。智庫的研究成果不僅要影響決策，而且要對決策產生正面影響，對社會發展起到促進作用。

(1)智庫要善于發現現實存在的影響社會發展的真實問題，提出真實有效的解決問題的建議。智庫每年發表的研究成果很多都涉及關系普通群眾切身利益的社會熱點問題。對這些問題，普通民眾往往都有一種預先判斷。智庫的任務就是要把這些問題的深層原因和真實表現以及未來影響、解決方案表達得科學、客觀、富有邏輯，向決策者提出真實的決策建議。有些官方智庫得出的結論往往與普通民眾的主觀感受有相當大的距離，有的可能出于技術上的疏忽，有的是出于考慮各種社會因素而回避問題的關鍵和核心。一旦提出真實的調查研究報告，向決策者提出警示和建議，就能夠提高智庫服務決策的效度，促進社會的和諧穩定與發展。

(2)智庫要通過和政府的密切聯系，重點研究政府在某一時期的政策動向，既要了解政府在想什么，需要什么政策，也要了解政府已經做了些什么，已經制定的政策對社會產生了什么影響。智庫一方面通過各種途徑積極參與和影響政策的制定，另一方面對政府政策進行全方位研究和評估。對不適當的政策提出修改建議，甚至批評意見，這也是智庫服務決策的一種重要途徑。監督和糾偏是智庫發揮政府決策服務的重要功能，使其更加合理可行，對社會發展起促進作用。

(3)智庫人員要積極主動參與政府決策，甚至使自己成為政府決策組織的一員，使自己的專業技術能力直接應用于決策。當前，我國干部人事制度改革正在向縱深發展。打破專家身份界限，使專家變換角色，直接服務于政府，甚至成為黨委政府的決策成員，已經在不少地方和部門成為現實。當前一些智庫高級研究人員已經通過公開選拔和選調、掛職的途徑參與和加入到黨政部門。同樣，一些黨政高級決策人員也可以離開領導崗位，轉到研究性的智庫里擔任研究人員。這樣就形成了類似美國“旋轉門”式的智庫角色轉換機制，不僅可以提高政府決策科學化水平，也可以促進現代智庫的發展。

(4)智庫要善于利用媒體教育和引導廣大民眾，通過向公眾展示智庫的建議，形成公正和正面的社會輿論導向，以無形的力量引導問題的解決。媒體在智庫和公眾之間扮演的角色是無可替代的，只有借助媒體的力量，智庫對社會公眾和整個社會的影響才能得到實現，決策組織才能更好地制定出有利于民眾和有利于社會的有效決策。

注釋

①陳劍:《積極發揮智庫作用，推動政府決策科學化》，《前線》2010年第3期。②③參見朱旭峰:《中國智庫的角色:政府顧問或公眾代言人》，杭州“全球智庫比較研究”學術研討會論文集《全球智庫比較研究》，2010年8月。本文參考論文集的其他論文有Rudolf Speth的《智庫和利益集團:在政治傳播中的作用》，楊燁的《從中外智庫比較看中國智庫發展的可行路徑》。④參見治方研究基金執行干事楊平在2009年接受記者采訪的談話，http://news.sohu.com/20090819/n266064665.shtml.

［1］李安方.中國智庫競爭力發展方略［M］.上海:上海社會科學院出版社，2010.

［2］崔玨.美國智庫及其對公共政策的影響［J］.探求，2009，(5).

［3］吳寄南.淺析智庫在日本外交中的作用［J］.日本學刊，2008，(3).

［4］李楨.發揮智庫作用，推進智庫建設［J］.廈門特區黨校學報，2010，(1).

［5］馬昌博.中國官方智庫調查［J］.領導文萃，2008，(4).

［6］許共城.歐美智庫比較對中國智庫發展的啟示［J］.經濟社會體制比較，2010，(2).

責任編輯:沐紫

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1003—0751(2011)02—0119—04

2010—11—29

孫蔚，男，中共浙江省委黨校講師(杭州310012)。