國土部門在轉型升級中如何發揮作用

淳安縣國土資源局局長 占志明

國土部門在轉型升級中如何發揮作用

淳安縣國土資源局局長 占志明

一、淳安縣目前經濟發展的總體情況

淳安縣位于浙江省西部，是浙江省經濟欠發達縣，面積4427平方公里，占杭州市的26.6%，是浙江省面積最大的縣。2009年全縣GDP為103.32億元，人均GDP為22858元。其中農林牧漁業總產值28億元，工業總產值179.46億元，三次產業結構為19.1∶41.8∶39.1。工業產值中規模以上工業實現總產值124.96億元，占工業比重69.63%；高新技術產業實現產值13.11億元，占工業比重7.3%，規模以上工業企業達161家。全縣規模工業涉及到國民經濟行業中的26大行業，其中制造業22個。飲料、紡織和電氣機械制造業三大行業是我縣的支柱行業，全年共實現銷售產值865181萬元，占規模工業的70.9%。從工業總量看，規上工業銷售產值僅占全市的1.3%，在杭州14個區縣市（含開發區）中排名最后。與兄弟縣(市)相比差距在不斷加大。無論是工業企業數量還是工業發展規模，蕭山和余杭每年的增量遠遠超過淳安的總量，規上工業總量（122億元）只有蕭山(3404億)的3.6%，富陽(883億)的13.8%，只相當于鄰縣建德(265億)或桐廬(298億)的40%左右，建德、桐廬規上工業企業數量是我縣的4倍之多。三產主導是旅游行業，全年旅游總收入38.1億元。可以說無論是經濟的基礎還是產業結構比例上都有一定差距，特別是高新產業、現代服務業有很大的提升空間。目前，淳安縣正圍繞“以湖興縣、融入都市”發展定位，以統籌城鄉為抓手，大力推動產業結構、需求結構、生產要素結構、空間布局結構調整，達到經濟發展方式由外延粗放型、資源消耗型向內涵集約型、環境友好型轉變的目的，促進經濟又好又快發展。

二、國土資源管理在轉型升級中存在的問題

發揮土地資源保障和調控作用是國土部門促進轉型升級的一件大事、要事和實事。我縣國土資源管理工作盡管為促進經濟社會的發展做了大量卓有成效的工作，但與加快經濟轉型升級的要求，還存在許多問題，主要表現在：

1、對經濟轉型升級存在模糊認識。一種認識是轉型升級是經濟發展達到一定的發展水平后才進行的，淳安是浙江經濟欠發達縣，經濟基礎差，要先發展總量到一定程度了再考慮轉型升級。另一種認識是每年都有招商引資任務重，為完成招商引資任務，不管項目好壞照單全收，先招進項目，完成眼前任務，轉型升級下步再說。這幾種思想認識是非常短視和極為有害的，不解決這個問題，勢必走上粗放、低效發展的老路上。淳安雖然縣域面積大，但有著573平方公里的千島湖面，及其周邊生態山林保護區域，可供建設開發利用的土地資源并不多。即便在有限的可開發的土地上，出于環境保護的要求對一些對環境影響大、高能耗企業設置門坎。因此從自身發展來看必須走上轉型升級之路。從發展規律看，前車之鑒，后世之師，淳安也完全可以吸取先行者的經驗教訓，跨越發展，決不能再走先污染后治理、先上車后買票的道路，這樣才能利用后發機遇，發揮自身優勢協調發展、優質發展、快速發展、長久發展。

2、用地空間不足。一是規劃的建設用地空間總量遠不能滿足地方經濟發展的建設用地需求。一個行政區域的土地利用總體規劃的幾個控制性指標如建設用地總量、耕地保有量等是自上而下從上級下達，其建設用地總量數據主要是依據該地區規劃年期的人均建設用地控制標準和人口等因素確定的，其確定的數值理論上要到滿足整個規劃期10年需要。但事實上，地方經濟發展的速度遠遠大于規劃的預期速度，往往在幾年的時間里就把整個規劃期10年的建設用地使用完，對今后項目落地又造成瓶頸。不可否認這里有粗放式增長造成用地浪費的因素，但在高速的經濟增長速度下，在發展的一定期間內，如何更科學設定用地控制指標緩解用地緊張應是相關決策者可探討的命題。以淳安縣為例，據2006—2020年縣域土地利用總體規劃顯示，規劃期間新增建設用地控制指標為1173公頃，而規劃期間縣內千黃鐵路、千黃高速、淳楊線、千汾線等兩縱兩橫交通基礎設施占用就達713.6公頃，占指標的61%。由于淳安經濟原先基礎較差，發展起步較周邊縣市遲，在周邊縣市已進入高速發展期后，淳安的經濟發展才進入快車道，城鎮建設用地量需求大幅度增加，規劃控制指標主要安排在一主（千島湖鎮）二副（威坪和汾口鎮）和二區（經濟開發區和姜家產業園區）的范圍，但與實際開發項目的空間需要相比依然是捉襟見肘。二是項目急需落地與土地前期開發周期長的矛盾。在各發展項目推進中，土地前期開發涉及土地規劃、農轉用征收、林地使用等相關審批手續需完成，地塊上的征地拆遷工作必須到位，方可供地給項目單位建設。在這些環節中，征地拆遷工作被稱為天下第一難，解決不好，往往無法供地，使可供的土地更加緊張。

3、用地指標短缺。這里主要指計劃指標切塊政策造成指標不均衡。根據目前的農轉用年度計劃切塊指標分配方式，是按各地區的生產總值多少的比例分配，這樣指標向經濟強的地區傾斜。一個區域會由于處于不同的發展時期而對用地總量有不同的需求，經濟總量小的地區可能在其經濟快速發展階段的需求量這時就不易得到滿足，從而拉大與強者距離。就拿淳安為例，他是杭州市屬縣市區經濟總量最小的縣，按上述方式每年分到的計劃切塊指標全縣只有三百余畝，原先尚可通過土地整理折抵指標解決指標不足問題，但現該指標政策已取消。目前淳安正處于經濟快速發展期，用地需求大，缺少指標會影響項目的進度。通過農村土地整治增減掛鉤方式是今后獲取土地指標的方向，但由于山區的特殊性，農民生產資料、生產半徑、生活習慣等因素，農村人口向城鎮集聚困難更多些，短時間產生掛鉤指標還有一個過程。

4、土地節約集約利用不夠。首先表現在現有建設項目用地閑置上。建設用地的閑置不僅有一些工業用地、房地產用地，還有一些已辦農轉用未供土地。其原因有的是因政府規劃布局調整、產業調整導致項目不能進行產生閑置，有的是因未達到約定的前期條件如基礎設施配套、征地拆遷遺留問題未解決等原因產生閑置，有的是開發商自身原因無力開發產生閑置，甚至還有的是開發商出于投資投機目的有意拖延開發。閑置土地占用寶貴的土地資源，卻無法產生經濟社會效益，是造成土地資源嚴重的浪費。其次表現在土地利用強度和產業用地投入產出效益低。根據對淳安縣經濟開發區2009年做的土地集約利用評價調查，工業綜合容積率為0.81，工業用地固定資產投入強度為1746萬元/公頃，工業用地產出強度為3372萬元/公頃，這與理想值工業綜合容積率為1.0、工業用地固定資產投入強度3500萬元/公頃、工業用地產出強度6000萬元/公頃理想值還有較大的差距。這還只是省級開發區的一個情況。從整個地區看，由于缺乏科學合理的規劃和明晰的產業發展布局，一些單獨的項目選址基本配套不齊全，土地的總體利用強度和產生效益會更低。產業結構不合理，缺乏先進技術企業和行業領頭企業帶動，形成區塊優勢。土地節約集約利用不高還表現在特殊區位因素導致開發強度不高的問題。淳安還有一個矛盾是環境與土地開發利用的矛盾。淳安縣擁有573平方公里的千島湖，在湖上視線范圍及從湖岸后延伸150至200米不等都屬景區范圍，由于范圍廣，絕對不開發做不到，從環境保護和景區特點要求上，對這些可開發的土地的開發強度是低強度，建筑容積率、建筑密度、建筑高度都有較多制約，實際建設容積率指標未達到上級對同種土地用途規定的容積率。

5、耕地利用保護不夠。一是原有耕地耕種利用程度降低。一方面城鄉經濟差別的增大使得農村外出打工的人員增多，而且大部分為青壯年人員，留守農村的就很多為老人婦女兒童，耕種勞力短缺。浙西山區耕地面積小而零散，各戶承包后不利于規模集約流轉，特別是原耕作條件差的耕地就出現部分拋荒和季節性拋荒，土壤肥力下降。保護耕地是我國的國策，保護的目的是永續利用好這寶貴資源。二是土地開發整理新增耕地后續利用，效益有待進一步提高。通過土地開發整理產生的新增耕地不僅是解決地方的占補平衡指標，更是為農民創造的資源，該耕地往往具有一定的規模，統籌利用好使之發揮出更大效益。

三、國土部門在轉型升級中的對策

國土部門如何在轉型升級中發揮更大的作用呢？立足于國土資源管理職能，主要是進一步發揮土地資源保障和調控作用。主要是以下幾方面：

1、提高認識促轉型。轉型升級是現階段經濟發展的必然選擇，要根本改變經濟增長主要依靠物質資源消耗支撐的格局，根本改變產業層次低、布局散、競爭力弱的格局，根本改變企業主要依靠低成本、低價格競爭的格局。做到這三個根本改變必須切實加快轉變經濟發展方式。提高認識的根本方法就是學習，學習黨和政府一系列方針政策，學習研究經濟發展的規律，學習針對實際情況調查分析解決問題。

2、科學規劃促轉型。要科學修編土地利用總體規劃，科學制定統籌分配各項用地控制指標，給經濟轉型升級留足空間。應按照保護耕地，節約集約用地的原則，與城鄉規劃、主體功能區規劃及三大產業帶規劃的有效銜接，重點做好與重點行業轉型升級實施方案對接工作，進一步優化產業布局，推進經濟轉型升級。即對重點開發地區，適度增加安排新增建設用地；對優化開發地區，在控制新增建設用地總量的基礎上，促進科學利用；對限制開發區域，從嚴控制編制和嚴格實施，促使產業更為集聚、企業更為集中、用地更為集約。通過積極開展以開發區（園區）為主體的工業轉型升級重點項目空間布局和用地規模等專項土地利用規劃研究，促進轉型升級項目向開發區、工業園區集聚。充分發揮規劃的控制作用，加強和改善宏觀調控，合理調整用地結構、布局和規模，嚴格控制建設用地占用耕地尤其是基本農田的占用，有效保障轉型升級中重點項目的用地需求。

3、節約集約促轉型。對土地的節約集約利用是轉型升級的內在和必然要求，首先是完善節約集約用地相關機制：一是完善促進節約集約用地的共同責任機制和綜合審計機制，各級政府部門和社會各行業各負其責、協調聯動、齊抓共管，嚴格土地利用計劃管理，把好建設用地增量控制關。二是嚴格執行行業、規模、用地強度準入機制。從淳安縣近幾年供地結構看，工業項目供地所占比重都在30%以下，工業項目到位資金所占比重不足15%。從工業投入行業看，仍以傳統行業為主，高新技術、新型產業項目很少；從投入結構看，土地、廠房等基本建設投資比重較大，設備投資所占比重偏小。要解決我縣工業經濟結構性、素質性矛盾，根本途徑還在于推進工業結構戰略性調整。用土地手段調節，就是堅持建設項目用地準入關、供地審批關，對本地區優先發展和調整的行業，以及轉型升級重點項目，保障優先供地。嚴禁向淘汰類工業項目供地，從嚴控制限制類項目用地。對城市建設房地產開發項目，要按照向地下要深度、向地面要密度、向空中要高度的方法進行設計實施，嚴禁別墅建設。三是建立監管機制，工業項目用地審核通報制度、用地竣工驗收制度，對違反節約集約用地相關法規政策的行為要追究有關單位、人員責任，嚴把土地利用監督關。四是建立建設用地集約利用的評價機制，與獎懲掛鉤，強化考核工作，對地區土地利用進行評價分析，并統一向社會公示。

其次積極盤活存量土地和閑置土地，不斷提升現有建設用地利用效率。鼓勵利用存量土地發展現代服務業。加大發展現代服務業的支持力度，在實施城鎮規劃和舊城改造中收購儲備的存量土地，要優先用于發展現代物流、金融服務、科技服務、信息服務、文化服務和商務服務等現代服務業。支持工業企業節地挖潛拓寬發展空間。鼓勵企業利用現有廠房、土地或通過淘汰落后生產能力騰出空間開展技術改造，在不改變土地用途且符合城鎮規劃的前提下，在原有工業用地增加工業用地容積率的不再增收土地價款。建立低效利用土地退出機制。認真開展低效利用土地和淘汰落后產能企業用地清查和處理工作，積極支持淘汰落后產能企業利用現有土地升級轉產。對因各種原因造成土地低效利用的，進行“騰籠換鳥”，如縣經濟開發區對鼓山、珍珠半島區塊的一些工業企業用地，按照土地市場價格水平政府依法收回（購）后重新供應。

第三，出臺引導有利于耕地利用的優惠政策，防止農村土地拋荒，切實保護耕地面積不減少，質量有提升。加強對新墾造耕地耕種的檢查指導，提高有效利用耕地和提高耕地質量。積極穩妥地推進集體土地依法、自愿、有償、有序流轉，促進集體土地的規模集約利用。

4、統籌土地促轉型。隨著城鄉統籌實施，城市化進程明顯加快，農村人口更多的向城市、城鎮、中心村集聚。城鄉建設用地增減掛鉤的辦法，就是把城市建設用地的增加與農村建設用地的減少進行有效掛鉤，統籌安排，合理配置。以土地整治和城鄉建設用地增減掛鉤為平臺，對農村地區土地展開綜合整治工作，把農村擬復墾為耕地的建設用地（即拆舊區）和擬用于城市建設用地（即建新區）共同組成拆舊建新項目區。通過對農村宅基地拆舊建新和土地復墾，最終實現項目區內建設用地總量不增加，耕地面積不減少，質量不降低。土地綜合整治可以從根本上解決農民生存環境改變、生活質量提高、城鄉統籌發展等問題，使廣大農民真正實現“安居、樂業、有保障”，還可以節約、集約、高效利用土地，在不新占耕地和保障農民權益的前提下，為農村城鎮化發展騰出新的空間，這是落實科學發展觀的創新實踐，是一條加快社會主義新農村建設的新路子。

5、市場配置促轉型。市場機制配置土地資源，已成為節約集約用地的內在動力和最有效的方式。將土地作為宏觀調控經濟發展的一種手段，通過調控土地資源的結構和分配來引導經濟發展方式的轉變。一方面通過規劃的控制作用，另一方面要充分發揮市場在土地資源配置中的作用，充分發揮土地價格杠桿的作用，利用經濟手段提高建設用地的成本，平衡土地供求關系。同時也要嚴格執行經營性用地招拍掛出讓制度，完善土地出讓合同管理，并通過適當的優惠稅收政策和財政補貼等措施進行利益調節，將各種建設用地需求引導到提高用地效率，盤活閑置、廢棄的土地方面來。建立反映土地供求關系的價格機制，這也是促進土地節約集約利用的根本途徑。

6、嚴格執法促轉型。必須嚴肅查處各類違法違規用地行為。一是健全和完善土地執法監察體系，認真履行執法監察職責，落實土地執法動態巡查責任制度。國土資源管理部門通過建立有效的土地監管協調機制，積極與相關職能部門和鄉鎮、村加強聯系，防控結合，早發現早制止。二是嚴格執法，特別是加大對土地閑置的執行力度，依法依規對閑置土地收取土地閑置費、直至無償收回閑置土地。對規定時間未達到約定的開發強度和投資強度的，依據土地出讓合同和相關協議條款及時追究責任，構成閑置或其他違反國家政策法規的按有關規定處理。三是強化社會輿論監督，邀請社會各界人士積極建言獻策，廣泛接受群眾舉報，以共同推進土地執法監察工作。村集體土地管理制度改革”三改聯動，更好地推進農村土地綜合整治。二是穩步推進農村土地管理制度改革。深化農村集體土地產權制度改革與建設試點，有序推進農村集體建設用地流轉改革，探索建立農村宅基地分配、退出和流轉機制。三是探索改革建設用地審批管理制度。加強對現行城市分批次建設用地審批、單獨選址建設項目用地審批制度跟蹤評估，進一步明確省、市、縣三級審批權責，減少審批事項，提高審批效率，完善建設用地批后監管制度。

（6）全面構建地質災害防治四大體系，著力提高防災減災水平

一是加強基礎調查，構建地質災害調查評價體系，利用新技術、新方法開展地質災害調查和評價工作，調查與地質災害相關的水土資源狀況和生態環境，制定地質災害綜合防治規劃，加強地質災害勘查治理與搬遷避讓。二是加強監測預警，完善“群專結合、群測群防”的地質災害監測預警體系。推進地質災害易發區設立專門的地質災害監測機構，推進全省地質災害管理信息系統建設，加強地質環境信息資料社會化服務力度。三是加強協調配合，構建地質災害綜合防治體系，加快形成多部門密切配合的工作局面，完善制度、責任、目標“三統一”的防治工作機制，建立一級抓一級、層層抓落實的責任網絡。四是加強應急能力建設，構建地質災害應急救援體系，成立省地質災害應急中心，舉行省、市、縣突發性地質災害遠程會商演練，進一步強化基層防災減災能力建設。

（7）切實維護群眾權益，為構建和諧社會作出努力

一是全面推進依法行政。規范行政許可行為，加強行政權力公開規范運行和政府信息公開，完善各項行政審批制度，積極探索建立行政執法績效評估辦法，建立健全審批責任追究制度，提高行政審批質量。二是有效化解行政爭議。積極探索行政復議、行政應訴等辦案工作規則，完善行政復議、行政應訴工作機制，進一步完善行政爭議化解聯席會議制度，共同做好預防、及時化解和妥善處理行政爭議工作。三是高度重視涉土涉礦信訪工作。繼續推進“國土資源信訪積案化解年”活動，全面完成信訪積案化解任務，努力建立防范國土資源信訪積案發生和化解處理的長效機制。進一步推進信訪工作關口前移，重心下移，把信訪問題解決在基層，化解在萌芽狀態，從根本上化解信訪矛盾，維護社會穩定。四是進一步規范征地管理。全面實施《浙江省征地補償和被征地農民基本生活保障辦法》，實行被征地農民基本生活保障全覆蓋，多途徑解決被征地農民安置問題。穩妥推進征地制度改革試點工作，完善征地補償機制，進一步維護被征地群眾合法權益。