關(guān)于正確界定集體土地上房屋買賣合法性問題的探討

寧波市國土資源局江東分局 梁俊林 呂蘇丹

關(guān)于正確界定集體土地上房屋買賣合法性問題的探討

寧波市國土資源局江東分局 梁俊林 呂蘇丹

近年來，隨著房價(jià)的不斷攀升，集體土地上房屋買賣反悔的官司層出不窮。在雙方買賣手續(xù)基本齊全的前提下，通過官司賣方重新贏回了或者部分贏回了房屋的所有權(quán)和土地使用權(quán)，獲得了非常豐厚的房產(chǎn)價(jià)值。實(shí)際上，1999年之前集體土地上房屋是明文允許買賣的，這個(gè)權(quán)利理應(yīng)得到法律的保障。本文想通過下面粗淺的分析，對(duì)集體土地上房屋買賣是否合法給予探討，以引起政府和社會(huì)必要的重視，既可以減少行政資源的浪費(fèi)，又有利于維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定。

一、1999年1月1日之前集體土地上房屋允許買賣的法律背景

早在1962年《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》（簡稱60條）第四十五條規(guī)定：“社員的房屋，永遠(yuǎn)歸社員所有。社員有買賣或者租賃房屋的權(quán)利。社員出租或者出賣房屋，可以經(jīng)過中間人評(píng)議公平合理的租金或者房價(jià)，由買賣或者租賃的雙方訂立契約?！?963年3月8日的補(bǔ)充規(guī)定中說明：“房屋出賣以后，宅基地使用權(quán)即隨之轉(zhuǎn)移給新房主，但宅基地的所有權(quán)仍歸生產(chǎn)隊(duì)所有。”從以上的依據(jù)中可以看出，《條例》并沒有明文限制城鎮(zhèn)居民購買社員房屋。

原國家土地管理局印發(fā)的《關(guān)于確定土地權(quán)屬問題的若干意見》〔1989〕國土〔籍〕字第73號(hào)第六條規(guī)定：“農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織將原集體土地上的建筑物出售給全民所有制單位、城市集體所有制單位或城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民，其用地屬于國家所有。城鎮(zhèn)及市郊農(nóng)民集體土地上的房屋出售給本集體以外的農(nóng)民集體或個(gè)人，其所售房占用的土地屬于國家所有。”也就是說，非農(nóng)民集體的單位和個(gè)人購買農(nóng)民集體土地上的房屋，可以申請(qǐng)土地使用權(quán)登記，并由土地登記部門確認(rèn)土地使用者享有房屋的國有土地使用權(quán)。

1999年1月1日修正前的《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱《老法》)第二條第四款規(guī)定：“國有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓?！钡谒氖粭l規(guī)定：“城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民建住宅，需要使用集體所有的土地的，必須經(jīng)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)，其用地面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，并參照國家建設(shè)征用土地的標(biāo)準(zhǔn)支付補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)?！币簿褪钦f，在1999年之前，允許城市居民依法使用集體所有土地建造住房，也允許城市居民購買農(nóng)民多余的空閑房屋。

二、1999年1月1日之后的集體土地上房屋禁止買賣的法律背景

修正后的1999年1月1日起施行的《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《新法》）第六十三條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外”。并且《新法》取消了“城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民建住宅可以使用集體所有土地”的規(guī)定。國務(wù)院辦公廳于1999年5月6日下發(fā)了國辦發(fā)〔1999〕39號(hào)文件，“國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁抄賣土地的通知”。通知中明確，農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證。直至1999年1月1日《新法》施行以后，才有法律明文規(guī)定，農(nóng)村集體土地上的房屋及土地使用權(quán)只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)。也就是說，農(nóng)民將集體土地上多余或空閑的房屋出售給城市居民或本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的成員屬非法轉(zhuǎn)讓。

三、確定集體土地上房屋買賣是否合法應(yīng)分時(shí)間界線

《寧波日?qǐng)?bào)》2009年10月28日刊登了《22年前買的房子被判返還》。22年前的一樁房屋買賣，22年后竟被法院判決無效。這一陳年老賬之所以被改寫，原因在于當(dāng)初雙方交易是建立在農(nóng)村集體土地房屋買賣的基礎(chǔ)上。該案中買賣的房屋被判返回，這對(duì)一部分人利用特定歷史條件下人們土地登記意識(shí)的薄弱以及土地登記相關(guān)法律法規(guī)的不完善，以經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使為誘餌，違背買賣事實(shí)而反悔著實(shí)打了一針強(qiáng)心劑。

八十年代末九十年代初，我國的房地產(chǎn)市場(chǎng)剛剛起步，市場(chǎng)房屋買賣價(jià)格起伏不大，買賣雙方因有買賣契約均心安理得，國家也沒有出臺(tái)相應(yīng)的法律法規(guī)來維護(hù)房屋買賣的正常秩序。隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)的逐步成熟，《新法》的施行限制了集體土地宅基地上房屋的流轉(zhuǎn)。尤其近幾年來房地產(chǎn)價(jià)格的飛漲是賣方毀約的關(guān)鍵因素所在。幾十年以前甚至更久遠(yuǎn)的時(shí)間點(diǎn)，買賣雙方就集體土地房屋買賣達(dá)成協(xié)議簽訂合同，大多數(shù)契約中最后寫有“恐后無憑特立此據(jù)為證”。且多數(shù)買方已依法納稅，只是當(dāng)時(shí)我們的法律法規(guī)不健全，沒有實(shí)行房產(chǎn)或土地使用權(quán)登記。后來開展房產(chǎn)和土地使用權(quán)登記后，大多數(shù)人也沒有引起足夠的重視，沒有即時(shí)登記，這為后來的賣方“毀約”埋下了隱患。賣方“毀約”違背了誠信公德原則，也給買方造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失，導(dǎo)致社會(huì)交易公平秩序的混亂，以至于后來鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織利用集體土地建造房屋出售，產(chǎn)生了“小產(chǎn)權(quán)房”，農(nóng)村集體土地權(quán)屬矛盾和糾紛頻繁不斷。集體土地權(quán)屬糾紛如通過人民法院民事訴訟解決會(huì)給雙方帶來原本不該有的精神的負(fù)擔(dān)以及經(jīng)濟(jì)上的嚴(yán)重?fù)p失，形成農(nóng)村社會(huì)的新的不安定因素。

我們應(yīng)該本著尊重歷史、面對(duì)現(xiàn)實(shí)的原則，實(shí)事求是，依法行政。1999年之后新涌現(xiàn)出來的問題要依據(jù)《新法》解決，歷史遺留的錯(cuò)綜復(fù)雜的問題應(yīng)依據(jù)《老法》解決，操作中要有法律的延續(xù)性和可操作性，不能一概而論，否則會(huì)引起不必要的民事糾紛和民事訴訟，浪費(fèi)公共行政資源和司法資源，也不利于新農(nóng)村和諧社會(huì)的創(chuàng)建。

筆者認(rèn)為，1999年1月1日《新法》實(shí)施行之日應(yīng)該是界定非本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的居民購買本集體經(jīng)濟(jì)組織宅基地上房屋是否合法有效的時(shí)間分界線。確認(rèn)買賣雙方合同有效的時(shí)間分界線應(yīng)該引起行政執(zhí)法部門和司法部門的高度重視，既要有法可依，又要合情合理，讓人心服口服，這有利于農(nóng)村社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)。