基層公安機關推進社會管理創新的實踐和思考
——以東陽市公安實踐為視角

陳鋒

（東陽市公安局，浙江東陽 322100）

基層公安機關推進社會管理創新的實踐和思考
——以東陽市公安實踐為視角

陳鋒

（東陽市公安局，浙江東陽 322100）

社會管理創新是一項復雜的社會系統工程，涉及公安機關社會管理的方方面面。近年來，浙江省東陽市公安機關開展了百警聯百村、電動車戶籍化管理、治安復雜區域常態化集中整治、旅館網吧承包制和積分制管理等社會管理創新活動，取得了一定成效。但基層公安機關在加強和創新社會管理的理念、機制、方法等方面還存在諸多不適應。為此，應強化“四種意識”，進一步建立健全“三項管控機制”，深化推進“三項改革工作”，優化“三項民生措施”，以切實推進基層公安機關社會管理創新實踐。

基層公安機關；公安改革；創新社會管理；管控機制；民生措施；東陽市

加強和創新社會管理工作是當前黨委政府的中心工作之一。基層公安機關作為社會管理的重要職能部門，能不能針對經濟社會發展的階段性特征和構建和諧社會的要求深入推進社會管理創新，有效解決不適應、不符合當前社會管理的問題，是擺在我們面前的一個重大而又亟待破解的理論和實踐課題。筆者按照全國公安機關社會管理創新工作座談會精神，結合東陽市公安工作實際，就如何推進基層公安機關社會管理創新作些思考和探討。

一、東陽市公安機關加強和創新社會管理的實踐探索

近年來，浙江省東陽市公安機關面對新形勢的挑戰，大膽創新，積極探索，認真開展了百警聯百村、電動車戶籍化管理、治安復雜區域常態化集中整治、旅館網吧承包制和積分制管理等社會管理創新活動，在破解長期制約基層社會管理工作的一些重點難點問題上創造、積累了一些經驗，逐步形成了一套貼近基層轄區實際、具有地方特色的社會管理機制，并取得了一定實效。

（一）圍繞民意，努力在打擊整治成效上求新突破。積極深化打防控一體化建設，始終堅持打得狠、防得牢、管得住，積極回應人民群眾對社會治安的新要求新期待。扎實推進打擊專業隊伍、手段和機制建設，設立打擊有組織犯罪中隊，成立打擊“兩搶”便衣隊；制訂《進一步完善打擊破案大偵查格局實施辦法》、《大要案多警種聯合快速反應機制》、《偵破命案工作機制》、《打防銜接工作機制》等工作方案和制度，逐步完善以刑偵專業打擊為龍頭、派出所基礎打擊為依托、多警種合成打擊為支撐的公安機關打擊犯罪大偵查格局；推進信息導偵工作，完善隱蔽力量網絡建設，實行刑事犯罪現場分級分類勘驗，抽調精干民警成立研判小組，并組織開展信息化應用全警練兵活動，全面提升民警網上信息化作戰水平。通過強化打擊專業化建設，東陽市公安機關整體打擊效能明顯提升，連續四年保持了“一降三升”（發案下降，破案上升、打擊處理數上升、追逃數上升）的良好勢頭，連續四年保持了命案和五類惡性案件100%偵破率。

（二）統籌城鄉，努力在防控體系建設上求新突破。以深入推進防范社會化網絡建設為抓手，以開展平安街道、平安社區、平安醫院、平安學校等創建活動為載體，大力推進街面防控網、社區防控網、單位內部防控網、視頻監控網、區域警務協作網和虛擬社會防控網等“六網”建設，構建完善了點線面結合、人物技防結合、打防管控結合、網上網下結合的社會治安大防控格局。東陽全市刑事發案連續四年保持下降，防控效能彰顯威力。

一是擴大治安視頻監控覆蓋面。按照“補缺增密、隨路建設”的原則，在完成城區四期和重點鄉鎮治安視頻監控系統建設的基礎上，繼續向全市延伸。同時，積極抓好臨街單位監控探頭外延工作，把企事業單位、居民小區、學校、旅館網吧、金融機構等大量社會監控資源有效整合起來，發揮社會防控的整體效能。

二是完善大巡防工作格局。一方面繼續深化城區網格化巡邏機制，擴增由市級財政保障的城區巡防隊伍，增購巡邏車，不斷完善巡處結合的勤務模式，把警力壓到街面，變坐等報案為主動巡控；另一方面全面推開“警民聯合巡防”，在每個社區（城市和農村）、公路沿線重點村、常住人口2000人以上村及治安復雜村建立警民聯合巡防隊伍，充分發揮廣大市民參與社會治安巡邏防控工作的主動性和積極性，進一步深化防范社會化工作。

三是加大卡點建設力度。在城區、重點鄉鎮的出入口建成13個卡點，建立《卡點臨檢檢查工作規范》，進一步明確被檢查對象、操作流程、獎勵辦法和考核標準，著重加強對進入東陽市可疑人員和車輛的檢查力度，有效查控在本市范圍內的流竄作案人員。

四是推進小區家庭物防技防建設。在城市新建小區、農村整體拆遷改造區域，大力推行封閉式、物業化管理；在原有小區積極推行封閉式、物業化改造；對開放式小區，積極推廣樓宇防盜門的安裝；加大區域聯網報警系統的推廣力度，截至目前，全市已有用戶5733家。

五是嚴密打防的無縫對接。通過采用打防銜接各項工作措施，不斷加強各打防單位和派出所之間的信息交流和工作銜接，有效理順打擊、防范、管理的工作銜接關系，完善打防管控工作體系，盡最大努力減少打防脫節現象，有效遏制了重特大惡性案件和侵財性案件高發的態勢。

（三）主動有為，努力在矛盾糾紛調處上求新突破。通過近幾年奧運安保、國慶安保、世博安保工作的磨煉，東陽市公安機關在矛盾糾紛排查穩控工作上摸索、創新了很多富有成效的調處機制，如虎鹿派出所的“解決矛盾糾紛虎鹿做法”，南馬派出所的“重特大矛盾糾紛協調小組做法”。尤其是在政府中心工作的推進上，堅持主動參與、提前介入，通過依法打擊處理重點工程推進過程中發生的違法犯罪行為，為矛盾的妥善化解積極創造條件，贏得主動。2011年以來，東陽市公安機關進一步深化主動警務理念，扎實開展“三項創新”來推進大調解機制建設。

一是開發了“不安定因素排查化解動態系統軟件”。由各派出所將轄區內現存的10人以上參與的不安定因素錄入系統，每半月上報一次工作進展情況；由職能部門每日匯總掌控情況并落實監督，以此進一步完善矛盾糾紛的排查預警、追蹤化解、專案經營、應急處置、協同配合、風險評估、定期通報等工作機制。

二是建立、推廣《社會矛盾糾紛警民聯調化解機制》。在總結南馬、虎鹿等派出所警民聯調社會矛盾經驗的基礎上，在全市各派出所設立了警民聯調工作室，將鎮干部、村干部、其他部門骨干及有影響力的社會人士吸收進來，建立警民聯調人才庫，通過整合公安、民間調解力量，增強矛盾糾紛調處的合力。

三是建立完善公安信訪矛盾長效化解機制。依托局領導坐堂值班工作機制，推進局領導接訪常態化，切實做到上訪的群眾人人得到局領導接待，件件得到局領導批示。同時，為增強源頭接訪的權威性和有效性，東陽市公安機關采取領導包案、掛牌督辦、司法救助等手段，大力做好對疑難信訪案件的攻堅化解。

（四）借力社會，努力在流動人口管理上求新突破。流動人口服務管理一直是基層公安機關基礎工作中的一項重點內容。為了改變“公安唱主角”、力不從心的被動局面，2010年以來，東陽市委市政府出臺了《關于加強全市流動人口服務管理工作的意見（試行）》，成立了流動人口服務管理工作領導小組，明確了“黨委領導、政府主導、公安指導、部門司職、鎮鄉街道實施”的工作原則，把流動人口服務管理工作納入經濟社會發展全局，形成了各部門齊抓共管的局面。東陽市公安機關乘勢而為，積極推廣江北派出所山口小區的物業管理模式、吳寧派出所的樓幢長管理模式。一方面強化組織保障，在市級層面建立了市、鎮鄉街道、農村社區三級流動人口管理網絡，配備了流動人口專職協管員205名，建立了流動人口遠程申報點219個，村居流動人口管理報務站63個；在市局層面，成立了流動人口服務管理大隊，按要求配足相對穩定的專職協管員，配齊配強工作人員，并建立科學合理的考核獎懲機制，以獎懲調動協管員的積極性、責任心，所需經費納入市、鎮鄉街道兩級財政保障。另一方面，落實機制保障，以提高流動人口主動申報率、登記率和人戶一致率為重點，健全社會化管理機制和聯動協同機制，積極探索流動人口的分層次管理、分區域承包管理等管理新模式，提高對流動人口的登記率。同時，堅持專群結合、依靠群眾，運用市場機制，發動中介組織、行業協會等社會力量共同參與流動人口服務管理工作，充分發揮用工單位、村居組織的協助管理作用，促進各類用工企業自覺承擔起流動人口服務管理責任；扎實推進流動人口服務管理平臺建設，強化部門間的協作配合，實現服務互動、管理互補、信息互享，僅2011年上半年全市就累計登記流動人口264682名，出租房屋9741戶，較為全面地掌握了轄區的流動人口底數和現狀，為服務管理流動人口提供了信息支撐。

（五）關注民生，努力在服務管理舉措上求新突破。近年來，東陽市公安機關堅持“在管理中服務、在服務中管理”的理念，推出了全市電動車“戶籍化、信息化”管理、流動車管服務、法醫坐診人民醫院、公安窗口“無休息日錯時服務”等多項服務管理創新做法，深受群眾好評。2011年，該市公安機關又在以下幾個方面進行重點創新突出。

一是突出網上辦事服務創新。把網上辦事大廳建設作為創新服務管理模式的重要內容，進一步強化東陽警察網上辦事大廳的服務功能，制訂規范、完善的流轉運行機制，落實專人，實時動態做好群眾網上辦理申請事項的受理，并按職責反饋給各窗口單位，由窗口單位及時做好相關的辦理工作，確保網上辦事大廳把事辦實辦好，從而拓寬公安機關服務群眾的新方法、新途徑。

二是突出重點行業、重點對象的管理創新。進一步深化電動自行車防盜登記戶籍化管理工作，依托電動車行業協會，對全市電動車戶籍化管理實行常態化管理；開展社區戒毒人員手機移動定位和易制毒化學品管理系統試點工作，強化社區戒毒人員管控；建立旅館業管理協會、危化品管理工作協會，建立“每季一會商”機制，積極探索規范、長效的管理機制；對獵民進行積分制管理，規范對狩獵組織、狩獵隊員、民用獵槍的檢查管理、教育考核等工作。

三是突出交通管理服務創新。成立了“禁酒駕”整治機動小組，每周抽調路面中隊一定警力組成“禁酒駕”違法行為查處小組；制定了飲酒駕駛、醉酒駕駛查獲基數和考核分值，抽調機關部門相關人員組成醉駕協辦案小組，輪流協助辦理醉駕案件。成立了“外籍車輛、駕駛員管理服務中心”，對在東陽的外籍車輛駕駛員進行登記備案，一方面加強對他們的日常監管，另一方面為他們來東陽就業提供尋找就業崗位服務；推行多警種協作偵破交通（傷亡）逃逸案件工作機制，對案發點轄區交警中隊、派出所、事故中隊、刑偵大隊、行動技術大隊等逐個明確責任，做到從指揮中心接警調度到傷員救治、布控攔截、勘查偵破等環環相扣，確保及時有效打擊嚴重交通逃逸案件。

二、基層公安機關加強和創新社會管理中面臨的問題

當前，公安工作面臨的形勢和任務發生了深刻變化。在實踐中，筆者深切地體會到，基層公安機關在加強和創新社會管理的理念、機制、方法等方面還存在諸多不適應。

（一）社會管理理念不適應。主要表現為：不注重學習和調查研究，對社會管理面臨的新情況、新問題研究不夠，面對矛盾問題束手無策；求穩怕亂，對上級決策部署生搬硬套、照抄照傳，缺乏創新精神；管理方法簡單陳舊、管理程序繁瑣，重管理輕服務、重打擊輕保護、重護航輕導航；習慣使用大清理、大整治等粗放式的管理，缺少標本兼治的長效管理措施。

（二）警務運行機制不適應。外在的主要表現有：與政府有關部門和組織之間缺乏及時有效的溝通渠道和協作機制，沒有形成黨委、政府統一領導，各部門齊抓共管，全社會共同參與的綜合治理格局。內在的主要表現有：公安機關自身的組織結構、警力配置、管理方式不夠科學合理，警種之間職能交叉、權責脫節，導致辦事效率和質量不高，執法公信力下降，影響警民關系和諧。

（三）社會管理手段不適應。主要表現在：犯罪的流動性、智能型、職業化特征日趨明顯，靜態、被動、粗放的管控模式已經難以奏效；隨著經濟社會的發展，城鎮化發展日趨加劇，傳統的社會管理做法存在的問題和弊端不斷顯現；流動人口的流動速度不斷加快、規模不斷擴大、流動形式不斷轉變造成的社會資源承載壓力過大、流動人口犯罪比例居高不下、流動人口計劃生育管理工作難、傳染性疾病控制難等一系列社會問題還無法有效破解；互聯網迅猛發展，單靠“封、刪、堵”等方式控制輿情、管理虛擬社會已經不適應形勢需要。

三、基層公安機關加強和創新社會管理工作應強化“四種意識”

社會管理創新是一項復雜的社會系統工程，涉及公安機關社會管理的方方面面。筆者認為，公安機關加強和創新社會管理工作首先需要強化“四種意識”。

（一）要強化“效益”意識。社會管理創新的主要目的在于形成更加良好的社會秩序、產生更加理想的社會效益，構建和諧社會。管理的效益性主要是指以較小的人力、物力、財力消耗，產生良好的社會效應。因此，基層公安機關加強和創新社會管理工作，需要遵循“效益性”工作原則，強化警務成本意識，讓有限的警務資源用在刀刃上，努力實現警務資源效能的最大化。要改變大清理、大整治等粗放式的社會管理習慣，摒棄注重轟動效應的短期行為，切實考慮“投入產出”問題，盡可能減少低效警務、無效警務、負效警務，做到精耕細作，務求提高社會管理效益。

（二）要強化“互動”意識。公安機關是社會管理的中堅力量，但絕非是包打天下的“唯一”力量。在加強和創新社會管理工作中，首先要千方百計地解決好如何激發民警和群眾的積極性問題，形成齊心協力推進社會管理創新工作的生動局面。一方面要認真落實從優待警工作措施，最大限度地激發廣大民警的工作熱情；另一方面要堅持專群結合，最大限度地爭取黨委政府、社會各界和廣大群眾的支持，最大限度地依托新的社會組織和基層組織等管理主體，從而全面推進社會管理創新工作的深入開展。目前，東陽市公安機關積極開展內部挖潛、盤活警力資源、積極調動整合社會治安資源的做法已經發揮了重要作用。

（三）要強化“協調”意識。治安管理工作是社會管理創新的重要組成部分，公安機關、政府各相關部門、鎮鄉街道等要按照統分結合的原則，在各司其職基礎上密切配合與協作，打破部門之間的“壁壘”，健全、完善信息通報、聯合檢查等制度，從而實現服務互動、管理互補、信息共享，提高綜合管理效能。尤其在一些影響社會管理的源頭性問題上，一定要解決各自為戰、分散經營的問題，共同履行社會管理主體的義務，以進一步完善社會管理和公共服務。

（四）要強化“靈活”意識。管理不是一層不變的固定套路，需要因時而變、因勢而動。加強社會管理創新工作要準確把握社會發展規律，既要統籌兼顧，又要因地制宜；既要秉承傳統，又要銳意創新。結合公安工作實際，在治安管理創新上，不能一味想如何嚴管嚴控，而是要對癥下藥，適當加強引導；在流動人口管理創新上，不能光依靠民警、協警的登記清查，而是要通過人性化服務促使流動人口自覺上門登記，等等。總之，要以跳躍性的思維、靈活性的動作，加強公安機關社會管理創新工作。

四、基層公安機關加強和創新社會管理工作的新舉措思考

今年是“十二五”規劃的開局之年，也是實現公安工作可持續發展的關鍵之年。公安機關應牢記群眾滿意最高標準，認真履行“防范、打擊、管理、服務”四大職能，深入推進“三項建設”和“五化三治”建設，扎實開展社會管理創新，不斷提升維穩駕馭力、治安控制力、執法公信力和隊伍執行力，努力為“十二五”開局之年創造穩定和諧的社會環境。

（一）進一步建立健全“三項管控機制”。

一是建立健全社會組織常態監管機制。充分發揮中介組織、行業協會、志愿服務組織和民間公益性社會組織在提供服務、反映訴求、規范行為等方面的積極作用，探索將車輛和駕照管理、消防行政管理、保安服務等職能中的一部分交給行業協會、培訓組織、交易市場等社會組織和中介機構管理的路子。加強對這些組織和機構的陣地控制工作，運用市場機制，走社會化管理的道路。

二是建立健全實有人口動態管理機制。把實有人口管理作為公安機關社會管理創新的核心。探索建立“以證管人、以房管人、以業管人”等多種管理手段有機結合的流動人口服務管理新模式，實行“一站式”、“全程式”服務，構建流動人口就業、居住、醫療衛生、子女教育、計劃生育等服務管理平臺。加強重點人口動態管控，摸清重點人口底數，實行分類分級管控，最大限度地防止漏管失控；對涉穩、涉恐、涉毒、在逃、有重大刑事犯罪前科、肇事肇禍精神病人、重點上訪人員等七類重點人員，實施常態化、動態化管控，預防個人極端事件的發生。

三是建立健全虛擬社會綜合管控機制。加強對網絡虛擬社區的監控、處置及導控，依法對互聯網實行公開管理。加強對網絡應用重點單位、網絡經營業主和網民的管理，嚴格落實網上“實名登記”制度，深入摸排網上活動“重點人員”，實時掌控其網上網下的活動軌跡，有針對性地落實動態管控措施，嚴格落實屬地與落腳地“雙負責制”。

（二）進一步深化推進“三項改革工作”。

一是推進警務體制機制改革工作。積極探索“合成化”現代警務模式：在民警層面，實行“一警多能、綜合執法、歸口辦理”，機關民警在做好本職工作的同時，利用夜間、節假日等工余時間參加治安巡邏防控，既充實街面警力又使機關民警在實戰中得到鍛煉提高；基層民警在日常工作中，集治安巡邏、交通管理、出租房屋檢查、流動人口檢查等于一體，做到巡邏到哪里、治安管控措施就落實到哪里，提高基層民警工作效能。在警種層面，實行“多警種聯動、合成作戰”，特別是在打擊“兩搶一盜”等多發性犯罪、交通秩序整治、打擊非法傳銷等方面，改變由過去的派出所和刑警、交警、經偵等部門分別唱“獨角戲”的局面，形成全警參與的“大合唱”。

二是推進戶籍管理制度改革工作。要認真應對當前戶籍管理中存在的非正常農遷農問題、非遷農問題、農業戶口分戶問題、新生兒出生登記落戶問題、大學生回鄉落戶等敏感性問題，積極推動政府牽頭，組織相關職能部門，認真開展調查研究，大力清理計劃經濟體制下形成的依附戶籍管理制度進行行政管理的各種方式和分配標準，制定適應市場經濟發展的、與戶籍管理相分離的管理方法和運行機制，把戶口從各種附加功能中剝離出來，還戶口以本來面目，使戶口能真實反映居民的個人身份、家庭關系、法定住址及變動情況。

三是推進特殊人群服務管理改革工作。加強對不在學、無職業青少年、流浪乞討青少年、服刑在教人員未成年子女、農村留守兒童等青少年群體的服務管理，發動各級基層組織摸清底數，配合綜治、民政、教育、司法等部門及共青團、婦聯等組織，區分不同情況，落實教育、管理、服務措施。加強對有社會危害行為、依照有關規定經專門機構鑒定的精神病人的管控，積極協同衛生、民政部門，爭取基層組織及其家庭的配合，落實人性化管控措施。

（三）進一步優化“三項民生措施”。

一是優化治安防控措施。按照整體性、系統性、前瞻性的原理，以情報信息為先導，整合警力資源和社會治安資源，堅持物防、人防、技防、意識防并舉，打擊、防范、控制同步，積極構建街面防控網、社區防控網、單位內部防控網，形成地面防控網，把點線面有機結合起來，進一步提升社會面控制力；構建視頻監控網，實現對社會治安實時、可視、全天候動態監控，形成“天網”；構建區域警務協作網，有效彌補區域之間的防控縫隙，實現治安防控無縫對接，以此來努力提升基層治安防控體系建設的層次和水平。

二是優化聯系群眾措施。認真貫徹落實公安部《關于建立健全公安民警走訪群眾長效機制的指導意見》，進一步深化大走訪開門評警活動，把走訪群眾與轄區警務工作結合起來，了解治安動態，收集社情民意；與矛盾排查相結合，及時發現矛盾糾紛，做好調處化解工作；與解決治安問題結合起來，整治治安突出問題，保障群眾安居樂業；與幫助群眾結合起來，體察民生疾苦，幫扶困難群眾；與宣傳發動群眾結合起來，宣傳法律政策，普及防范知識；與改進公安工作結合起來，傾聽群眾意見，回應群眾期待。一句話，將對基層公安工作的評判權交由基層群眾。

三是優化行政管理措施。積極運用信息科技手段推進社會管理創新，強化情報信息系統實戰應用、信息科技手段綜合應用、網絡平臺綜合應用工作，提升社會管理效能；將發揮行業協會作用與公安陣地控制相銜接，強力推進旅店住宿登記系統建設，重點推進小旅店系統建設，有序推進娛樂場所信息管理系統建設，優化網吧管理系統建設；以深入開展治爆緝槍專項行動為牽引，積極推進民用爆炸物品“一體化管理模式”。

D631

A文章標號：1674-3040（2011）04-0056-05

2011-07-23

陳鋒，中共浙江省東陽市委常委、市公安局局長。

（責任編輯莊稼）