論構(gòu)建基層矛盾的多元化解決機(jī)制
——基于“楓橋經(jīng)驗”的實(shí)證分析

尹華廣

（重慶大學(xué)，重慶 400045）

論構(gòu)建基層矛盾的多元化解決機(jī)制
——基于“楓橋經(jīng)驗”的實(shí)證分析

尹華廣

（重慶大學(xué)，重慶 400045）

我國正處于社會轉(zhuǎn)型期。社會轉(zhuǎn)型期的重要特點(diǎn)是社會矛盾尖銳、多發(fā)、復(fù)雜，這在基層表現(xiàn)得尤為突出。基層矛盾的復(fù)雜化決定了基層矛盾解決機(jī)制的多元化。從建構(gòu)基層矛盾多元化解決機(jī)制的視角，“楓橋經(jīng)驗”的做法與啟示是：要突出法律在基層矛盾多元化解決機(jī)制中的主導(dǎo)性作用；要突出黨委、政府在基層矛盾多元化解決機(jī)制中的領(lǐng)導(dǎo)作用；要突出良好工作機(jī)制在基層矛盾多元化解決機(jī)制中的基礎(chǔ)作用。

社會矛盾；多元化解決機(jī)制；“楓橋經(jīng)驗”；實(shí)證分析

我國正處于社會轉(zhuǎn)型期。社會轉(zhuǎn)型期的重要特點(diǎn)是社會矛盾尖銳、多發(fā)、復(fù)雜，這在基層表現(xiàn)得尤為突出。所謂基層，一般是指最低一級的黨組織、國家政權(quán)組織以及按憲法規(guī)定設(shè)立的群眾自治組織。基層政府主要指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，群眾性自治組織——村委會是基層的底層。①面對社會轉(zhuǎn)型期基層矛盾的這些特點(diǎn)，我們該怎么辦？矛盾多元化解決機(jī)制無疑是一條非常值得探索的路徑。基于上述認(rèn)識，本文試以紹興市的基層實(shí)踐為例來探討構(gòu)建基層矛盾的多元化解決機(jī)制。

一、矛盾多元化解決機(jī)制的基本理論

（一）矛盾多元化解決機(jī)制的概念。何謂“矛盾多元化解決機(jī)制”？在這個概念中，有兩個關(guān)鍵詞必須首先理解，一是“多元化”，二是“機(jī)制”。多元化，是相對單元化、單一化而言的，是指主體、層次、方法、手段、評價體系等非單一化、單樣化。機(jī)制一般是指“一個工作系統(tǒng)的組織或部分之間相互作用的過程和方式”②。矛盾多元化解決機(jī)制，是指在特定社會中，多種多樣的矛盾解決方式以其特定的功能和運(yùn)作方式相互協(xié)調(diào)地共同存在、所結(jié)成的一種互補(bǔ)的、滿足社會主體的多樣需求的程序體系和動態(tài)的調(diào)整系統(tǒng)。③

關(guān)于矛盾多元化解決機(jī)制的外延，目前有兩種不同的觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為是指訴訟以外的非訴訟矛盾解決機(jī)制，也有學(xué)者稱之為可選擇性矛盾解決機(jī)制，即所謂的ADR（Alternative Dispute Resolution）；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為是指所有矛盾解決機(jī)制，具體包括正式的、以訴訟渠道解決矛盾的方式，也包括非正式的、以非訴訟渠道解決矛盾的方式，既包括官方的矛盾解決方式，也包括民間的矛盾解決方式。學(xué)者和司法實(shí)務(wù)界多數(shù)人士持這一觀點(diǎn)。筆者也贊同這一觀點(diǎn)。

（二）矛盾多元化解決機(jī)制的基本要素。矛盾多元化解決機(jī)制的構(gòu)成要素主要包括三個。

1.糾紛解決主體，即糾紛解決機(jī)構(gòu)及人員。按照矛盾的訴訟解決方式與非訴訟解決方式的不同分類，糾紛解決主體也各不相同。矛盾的訴訟解決方式的主體主要是法院與法官、檢察院與檢察官、公安局與公安人員、律師事務(wù)所與律師等；而矛盾的非訴訟解決方式的主體就廣泛得多，可以包括黨委、政府、司法機(jī)關(guān)、公司企業(yè)、群眾自治組織、中介組織、民間團(tuán)體、公民個人等。

2.糾紛解決的依據(jù)，即糾紛解決的法律規(guī)范與社會規(guī)范。按照矛盾的訴訟解決方式與非訴訟解決方式的不同分類，糾紛解決的依據(jù)也各不相同。矛盾的訴訟解決依據(jù)主要就是法律，具體包括憲法、基本法、非基本法、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)、行政規(guī)章等；而矛盾的非訴訟解決依據(jù)除必須遵守前述的法律外，還可將社會的自律條例，如村規(guī)民約、社會的善良風(fēng)俗、傳統(tǒng)道德、習(xí)慣等做為依據(jù)。

3.糾紛解決的方式，即糾紛解決的途徑。糾紛解決的方式主要有：（1）協(xié)商，又稱談判，是一種以互相說服為目的的交流和過程，實(shí)質(zhì)是雙方的一種交易活動。協(xié)商的目的是達(dá)成解決糾紛的協(xié)議。（2）調(diào)解，是協(xié)商的延伸。其特點(diǎn)是：由中立的第三人作為調(diào)解人介入糾紛處理但不作出決定，最終處分權(quán)由當(dāng)事人自行掌握。調(diào)解是以協(xié)商為基礎(chǔ)的糾紛解決方式。（3）裁決，由矛盾解決機(jī)構(gòu)作出判斷和決定。裁決的方式有仲裁、司法判決和行政裁決。

從上述矛盾多元化解決機(jī)制構(gòu)成要素來看，無論是糾紛解決主體、糾紛解決依據(jù)還是糾紛解決方式都是多元的。

二、構(gòu)建基層矛盾多元化解決機(jī)制的必要性

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會的轉(zhuǎn)型，基層各種傳統(tǒng)型矛盾隨之?dāng)U張，傳統(tǒng)型糾紛類型數(shù)量激增。與此同時，也產(chǎn)生了一些新的現(xiàn)代型的矛盾。傳統(tǒng)型矛盾主要表現(xiàn)為：婚姻家庭糾紛、鄰里糾紛、生產(chǎn)糾紛、遺產(chǎn)糾紛、人身傷害糾紛、經(jīng)濟(jì)糾紛、交通事故糾紛、犯罪糾紛等。基層新的現(xiàn)代型的矛盾主要表現(xiàn)以下幾種。

（一）涉土性矛盾。土地是農(nóng)民的命根子，是農(nóng)民賴以生存的基礎(chǔ)。隨著城市化建設(shè)進(jìn)程的加快、中央惠農(nóng)政策的不斷出臺、農(nóng)業(yè)稅和其他涉農(nóng)費(fèi)用的不斷減免，農(nóng)村涉土問題越來越凸顯。突出表現(xiàn)在土地承包分配、宅基地擴(kuò)建、土地置換流轉(zhuǎn)、土地征用拆遷、違章建筑等方面。

（二）失地農(nóng)民就業(yè)困難引發(fā)的矛盾。隨著我國城市化的推進(jìn)與交通設(shè)施的大發(fā)展，越來越多的農(nóng)民土地被征收，失地農(nóng)民就業(yè)問題就被擺在了眼前。而由于全國就業(yè)的大形勢本身就不容樂觀，加之失地農(nóng)民普遍文化程度偏低，沒有進(jìn)行過專門的技能培訓(xùn)，本地企業(yè)為節(jié)約成本往往喜歡招收外地農(nóng)民工等原因，失地農(nóng)民就業(yè)就更為困難。

（三）村務(wù)管理問題引發(fā)的矛盾。村務(wù)管理問題是當(dāng)前政府與農(nóng)民關(guān)注的焦點(diǎn)問題。主要表現(xiàn)在村級黨支部和村民委員會換屆選舉，民主理財，村務(wù)公開，村級企業(yè)收入分配與土地征收補(bǔ)償款使用，以及少數(shù)村干部任意揮霍（挪用）集體資金、貪污受賄、收受好處等方面。

（四）外來務(wù)工人員管理引發(fā)的矛盾。隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，越來越多的外來務(wù)工人員涌入城市。外來務(wù)工人員與雇主之間、其他城市人員之間、外來務(wù)工人員與務(wù)工人員之間的矛盾與糾紛由此產(chǎn)生。

（五）群體性事件引發(fā)的矛盾。所謂群體性事件是在正常社會矛盾沖突解決機(jī)制難以奏效的情況下，社會群體中的部分成員為改變黨委政府在某一政策或社會現(xiàn)實(shí)所進(jìn)行集體行動時所發(fā)生的一種集體越軌行為。④

（六）非正常信訪引發(fā)的矛盾。《信訪條例》修正并實(shí)施后，各地建立并完善了各種信訪制度，信訪工作有了明顯的提升，但是，影響大局穩(wěn)定的非正常信訪卻逐年攀升，主要表現(xiàn)為上訪人鬧訪、纏訪或越級訪。其所引發(fā)的矛盾已成為影響社會穩(wěn)定的突出問題。

（七）環(huán)境污染引發(fā)的矛盾。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，很多村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有一些小型企業(yè)，一些發(fā)達(dá)地區(qū)甚至有大型或超大型的企業(yè)。這些企業(yè)或排放有害、有毒煙氣，或排放污水等，造成了空氣、土地、水源等污染，從而引起了矛盾。

（八）非法宗教活動所引發(fā)的矛盾。在基層，有一些非法宗教組織冒用宗教名義從事非法活動，散布歪理邪說與反黨、反政府的言論，模糊基層群眾的價值觀。更有甚者，有組織有預(yù)謀地與黨和政府對抗。

這么多類型的基層矛盾，單靠某一種方式與機(jī)制來解決，顯然是不可能的。更何況，當(dāng)前我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，這些類型的矛盾更易尖銳與多發(fā)，這就需要多元化的矛盾解決機(jī)制。而且，在基層一直以來就存在國家與民間兩種解決矛盾的不同機(jī)制，這為構(gòu)建基層矛盾多元化解決機(jī)制提供了有利條件。

三、“楓橋經(jīng)驗”是探索基層矛盾多元化解決機(jī)制的實(shí)踐

在基層，探索矛盾多元化解決機(jī)制，既是黨和國家所提倡與要求的，也是基層自身的迫切需要。浙江省紹興市對此已創(chuàng)造了不少成功的經(jīng)驗，其中，“楓橋經(jīng)驗”更是享譽(yù)全國。

對“楓橋經(jīng)驗”，我們可以進(jìn)行狹義與廣義的劃分。狹義的“楓橋經(jīng)驗”是指楓橋地區(qū)所創(chuàng)造的為全國所推行的典型經(jīng)驗；而廣義的“楓橋經(jīng)驗“，則不限于楓橋地區(qū)，全國各地按照狹義“楓橋經(jīng)驗”的精神實(shí)質(zhì)所創(chuàng)造出來的所有經(jīng)驗，都可稱之為“楓橋經(jīng)驗”。為論述的方便，本文廣義的“楓橋經(jīng)驗”僅取材紹興市除楓橋地區(qū)以外的基層經(jīng)驗，在此特加說明。

（一）狹義“楓橋經(jīng)驗”：基層矛盾多元化解決機(jī)制的典范。狹義“楓橋經(jīng)驗”產(chǎn)生于1963年的社會主義教育運(yùn)動，根據(jù)不同的時代背景，其發(fā)展歷程可大致劃分為誕生、推廣、發(fā)展和創(chuàng)新四個階段。

1.誕生階段。在1963年的全國社會主義教育運(yùn)動中，當(dāng)時的諸暨縣楓橋區(qū)堅持少捕人，依靠群眾，以說理斗爭的形式把絕大多數(shù)的地主、富農(nóng)、反革命分子、壞分子等“四類分子”改造成為新人，創(chuàng)造出“依靠和發(fā)動群眾，堅持矛盾不上交，就地解決，實(shí)現(xiàn)捕人少、治安好”的成功經(jīng)驗，受到當(dāng)時到浙江檢查工作的公安部領(lǐng)導(dǎo)的肯定。同年11月22日，毛澤東同志在公安部關(guān)于“楓橋經(jīng)驗”的一個文件上親筆批示：“要各地仿效，經(jīng)過試點(diǎn)，推廣去做。”后來，中央又兩次對“楓橋經(jīng)驗”作出了批轉(zhuǎn)，由此，“楓橋經(jīng)驗”成為了全國政法戰(zhàn)線的一面旗幟。

2.推廣階段。“文化大革命”時，“楓橋經(jīng)驗”被污蔑為“修正主義的黑樣板”、“資產(chǎn)階級的人性論”的“典型”，推廣工作由此中斷。但楓橋的干部群眾始終堅信自己的做法和毛澤東同志的批復(fù)是正確的，堅持對“四類分子”實(shí)行思想教育、生產(chǎn)勞動和監(jiān)督管理，1960年代后期至1970年代初，先后創(chuàng)造了就地改造流竄犯、幫教失足青少年和一般違法人員的做法；文革結(jié)束后，又率先對“四類分子”評審摘帽，為全國范圍內(nèi)開展這項工作提供了樣板。

3.發(fā)展階段。進(jìn)入1980年代，隨著社會的變革、體制的轉(zhuǎn)型、利益的調(diào)整和觀念的更新，人民內(nèi)部矛盾大量增多，民間糾紛大量產(chǎn)生，如果處理不好，將直接影響社會治安和穩(wěn)定。針對新時代背景和歷史任務(wù)，楓橋干部群眾在全力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，大力加強(qiáng)社會治安綜合治理工作，堅持“組織建設(shè)走在工作前、預(yù)測工作走在預(yù)防前、預(yù)防工作走在調(diào)解前、調(diào)解工作走在激化前”的“四前”工作機(jī)制，創(chuàng)造了“黨政動手、各負(fù)其責(zé)，依靠群眾、化解矛盾，維護(hù)穩(wěn)定、促進(jìn)發(fā)展，做到小事不出村，大事不出鎮(zhèn)，矛盾不上交”的成功經(jīng)驗，實(shí)現(xiàn)了“矛盾少、治安好、發(fā)展快、社會文明進(jìn)步”的良好局面。“楓橋經(jīng)驗”發(fā)展成為社會治安綜合治理的一個典范。

4.創(chuàng)新階段。進(jìn)入新世紀(jì)，我國進(jìn)入了全面建設(shè)小康社會、加快推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化的新時期。隨著改革的深入和社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一些體制性、結(jié)構(gòu)性的深層次矛盾和問題開始顯現(xiàn)，群眾的民主意識不斷增強(qiáng)，維護(hù)自身合法權(quán)益的訴求日益強(qiáng)烈。為此，楓橋及紹興各地堅持“楓橋經(jīng)驗”基本精神，突出“以人為本”這一理念，靠富裕群眾減少矛盾，靠服務(wù)群眾化解矛盾，靠組織群眾預(yù)防矛盾，不斷發(fā)展創(chuàng)新“楓橋經(jīng)驗”，如在充分運(yùn)用“四前工作法”、“四先四早機(jī)制”基礎(chǔ)上，楓橋鎮(zhèn)創(chuàng)新實(shí)施“矛盾化解五分法”：分工負(fù)責(zé)，維穩(wěn)責(zé)任具體化；分塊實(shí)施，綜合治理網(wǎng)格化；分層掌控，源頭預(yù)防動態(tài)化；分級聯(lián)動，矛盾化解即時化；分類管理，服務(wù)教育人本化，不斷賦予“楓橋經(jīng)驗”以新的科學(xué)內(nèi)涵和時代特征，“楓橋經(jīng)驗”成為維護(hù)社會和諧穩(wěn)定的典型經(jīng)驗。⑤

（二）廣義“楓橋經(jīng)驗”：基層矛盾多元化解決機(jī)制的新探索。“楓橋經(jīng)驗”出于楓橋，而又不限于楓橋。在基層矛盾多元化解決機(jī)制上，紹興基層做出了許多新的有益的探索，形成了一系列的新經(jīng)驗。

1.“老鄉(xiāng)管老鄉(xiāng)”：外來務(wù)工人員管理的新機(jī)制。“老鄉(xiāng)管老鄉(xiāng)”的外來務(wù)工人員管理新機(jī)制是由諸暨市店口鎮(zhèn)創(chuàng)造的。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，外來人口迅速增加，這一方面促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，另一方面也給當(dāng)?shù)厣鐣伟矌砹藟毫ΑＨ绾渭訌?qiáng)外來人口管理？諸暨市店口鎮(zhèn)創(chuàng)新管理模式：聘請外地干部對外來民工實(shí)行親情管理，解決了當(dāng)?shù)馗刹颗c外來民工之間溝通難的問題，提高了外來民工管理工作的效率。

2004年初，經(jīng)過層層選拔，貴州、江西、安徽三省的17名干部先后來到店口鎮(zhèn)，協(xié)助當(dāng)?shù)嘏沙鏊途C合管理部門對外來建設(shè)者實(shí)施管理。“老鄉(xiāng)干部”統(tǒng)一進(jìn)入店口鎮(zhèn)外來民工管理服務(wù)中心工作。同時，店口鎮(zhèn)積極構(gòu)建權(quán)益保障機(jī)制，及時疏導(dǎo)化解勞資、工傷、交通事故等各類矛盾糾紛，充分發(fā)揮公安、勞動等部門的職能作用，切實(shí)保護(hù)外來民工的合法權(quán)益。

為進(jìn)一步深化“以外管外”工作模式，店口鎮(zhèn)還在店口社區(qū)、牛皋社區(qū)建立外來建設(shè)者服務(wù)管理分中心，探索外來民工社區(qū)化管理。從外來民工中選拔組織能力較強(qiáng)、政治思想素質(zhì)較好、愿意為老鄉(xiāng)服務(wù)的同志擔(dān)任分中心主任、婦女主任等職務(wù)，明確工作職責(zé)，并建立一系列管理制度，形成了外來建設(shè)者“自我管理、自我服務(wù)、自我教育”的新格局。如今，店口鎮(zhèn)外來建設(shè)者“以外管外”工作模式，涵蓋了“外警協(xié)管外口”、“外來干部協(xié)管外口”、“外來人口協(xié)管外口”三個層面。

2.“導(dǎo)訪制”：信訪機(jī)制的新探索。“導(dǎo)訪制”是由紹興縣西北角的小鎮(zhèn)楊汛橋鎮(zhèn)所創(chuàng)造的。雖然該鎮(zhèn)連續(xù)幾年名列浙江“綜合實(shí)力百強(qiáng)鎮(zhèn)”榜首，但近年來，針對土地征用、宅基地審批、環(huán)境污染、村級財務(wù)和村干部作風(fēng)等問題，群眾“三訪”（大規(guī)模集體上訪、越級上訪、重復(fù)上訪）不息。面對此種情況，楊汛橋鎮(zhèn)黨委政府推出了信訪的“導(dǎo)訪制”，即由鎮(zhèn)黨委派專人介入群眾信訪，為信訪群眾提供服務(wù)：陪群眾上訪，給上訪群眾當(dāng)向?qū)В龑?dǎo)群眾依法有序上訪，為群眾提供了合理解決問題的途徑和方案。

楊汛橋鎮(zhèn)的導(dǎo)訪員，都是鎮(zhèn)里的公務(wù)員，既有專職人員又有兼職人員。除了少數(shù)專職人員外，其他人員平時有各自的工作，當(dāng)群眾來信來訪時，根據(jù)指派分工，由他們引導(dǎo)群眾前往相關(guān)職能部門反映問題。“導(dǎo)訪制”通過一段時間試行，成效明顯，群眾上訪案件由于在苗頭階段及時處理而大量下降。正式實(shí)施“導(dǎo)訪制”的2005年1-8月，全鎮(zhèn)發(fā)生的上訪事件從2004年同期的61批、450人次下降到31批、195人次，降幅高達(dá)49.18%和56.67%，到縣級及以上上訪的僅一起。

3.“夏履程序”：村務(wù)管理的好機(jī)制。“夏履程序”是由紹興縣夏履鎮(zhèn)率先在全鎮(zhèn)推廣的一套程序。2004年，“夏履程序”在夏履鎮(zhèn)蓮東村試點(diǎn)，六套程序⑥以圖表的形式上墻公開，簡單明了，使每個村民都知道自己的權(quán)利和怎樣運(yùn)用手中的權(quán)利。蓮東村在年初確定當(dāng)年規(guī)劃時，村民參與率達(dá)到98.6%。以村干部公務(wù)消費(fèi)補(bǔ)貼的形式取代過去村級招待費(fèi)按實(shí)報銷的辦法，2005年全鎮(zhèn)實(shí)際支出142680元，同改革前相比減少了148450元，下降51%，深受群眾的好評。自實(shí)施“夏履程序”后，該鎮(zhèn)無越級訪、集體訪、重復(fù)訪現(xiàn)象，也沒有一件因村干部問題而產(chǎn)生的信訪。夏履鎮(zhèn)已多年成為市級信訪“三無鎮(zhèn)”。

所謂“夏履程序”，就其實(shí)質(zhì)而言，就是“以制度治村，按程序辦事”。凡涉及村民利益的事項，以保障村民“知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)”為核心，按照一系列村級民主管理制度，設(shè)定村民自治路徑。村兩委會根據(jù)這一流程，在一定時限內(nèi)，按程序有步驟地逐一實(shí)施，從而使村級民主管理真正趨于制度化、程序化、規(guī)范化。

四、“楓橋經(jīng)驗”對構(gòu)建基層矛盾多元化解決機(jī)制的啟示

無論是狹義的“楓橋經(jīng)驗”，還是廣義的“楓橋經(jīng)驗”，其對構(gòu)建基層矛盾多元化解決機(jī)制的啟示如下。

（一）突出法律在基層矛盾多元化解決機(jī)制中的主導(dǎo)性作用。有一種觀點(diǎn)值得注意和研究，這種觀點(diǎn)認(rèn)為中國農(nóng)村社會實(shí)際上存在著兩種運(yùn)作機(jī)制，即國家或法律確認(rèn)的維持體現(xiàn)新價值的法理機(jī)制和由宗族或村落維持的體現(xiàn)舊價值的禮俗或稱“民間法”。⑦那么，在基層矛盾多元化解決機(jī)制中，就既有宗法、禮俗、習(xí)慣、道德等民間法的機(jī)制，又有國家正式法律的機(jī)制。我們可以將前者稱為舊的矛盾解決資源，將后者稱為新的矛盾解決資源。舊的矛盾解決資源出自于基層，與鄉(xiāng)土社會有著天然的契合性，又是傳統(tǒng)中國傳承下來的，因而在基層社會很“管用”；而新的矛盾解決資源相對于基層是外加的，帶有強(qiáng)烈的國家主導(dǎo)性與一定的超前性，因而在基層可能并不是那么“管用”。但我們必須注意舊的矛盾解決資源雖然“管用”，但并不都是合法的，也并不都是與社會發(fā)展潮流相吻合的。紹興的經(jīng)驗與做法表明：必須突出法律在基層矛盾多元化解決機(jī)制中的主導(dǎo)性作用，這樣才能保證既化解矛盾，又具有合法性，與國家要求、時代潮流相一致。

1.一切矛盾化解方法與手段以不違法為前提。社會轉(zhuǎn)型期是矛盾多發(fā)期,在基層，各種矛盾尤其復(fù)雜與尖銳。這就要求廣大基層干部群眾充分發(fā)揮自己的積極性、主動性與創(chuàng)造性，想盡一切辦法來化解各種矛盾。化解矛盾的方法中，有些是很有實(shí)效但卻違法的方法，這堅決不能用，而要采用既有實(shí)效又不違法的方法。如“老鄉(xiāng)管老鄉(xiāng)”、“導(dǎo)訪制”等方法，就既有創(chuàng)造性，又以不違法為前提。

2.矛盾化解方法應(yīng)盡量引導(dǎo)群眾用法律方法進(jìn)行解決。法律方法解決矛盾具有穩(wěn)定性、權(quán)威性，能解決所有相同的矛盾，而不必過多考慮主體的差異性與地域性等因素。因而，是公平性與效率性兼顧的好機(jī)制，也適于全面推廣。紹興縣的“夏履程序”就很好地說明了這一點(diǎn)。

3.矛盾化解機(jī)制中，既有法律機(jī)制的又有非法律機(jī)制的，法律機(jī)制不能否定非法律機(jī)制化解矛盾的作用，應(yīng)做到依靠法律機(jī)制和非法律機(jī)制的作用，共同化解矛盾。當(dāng)然，在化解矛盾中，法律機(jī)制應(yīng)居于主導(dǎo)地位。如“楓橋經(jīng)驗”中很多做法就體現(xiàn)了這一點(diǎn)。

（二）突出黨委、政府在基層矛盾多元化解決機(jī)制中的領(lǐng)導(dǎo)作用。黨委、政府在基層矛盾多元化解決機(jī)制中的領(lǐng)導(dǎo)作用主要有兩種不盡相同的模式。

1.“楓橋經(jīng)驗”、“老鄉(xiāng)管老鄉(xiāng)”、“導(dǎo)訪制”等模式。這種模式是黨委政府親自參與創(chuàng)立，并不斷推動發(fā)展與創(chuàng)新。如“楓橋經(jīng)驗”從一開始就受到毛主席、浙江省委的關(guān)注與推動，47年來的發(fā)展與創(chuàng)新更離不開黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)。“老鄉(xiāng)管老鄉(xiāng)”的模式，最初就是店口鎮(zhèn)黨委書記徐國龍為解決店口的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會治安穩(wěn)定問題而提出并實(shí)施的，而“導(dǎo)訪制”最初是楊訊橋鎮(zhèn)黨委、政府為解決非法信訪問題而進(jìn)行的試點(diǎn)。

2.“夏履程序”模式。一開始，黨委、政府并沒有親自參與基層矛盾多元化解決機(jī)制的創(chuàng)立，而是讓民間先試點(diǎn)，或先從民間發(fā)現(xiàn)一些有推廣價值的先進(jìn)做法，然后再在全鎮(zhèn)甚至全縣推廣。如與“夏履程序”相類似的新昌縣的鄉(xiāng)村典章、嵊州市的“八鄭規(guī)程”就是這樣。但無論是哪一種方式，都體現(xiàn)了中國傳統(tǒng)的積極文化因素與社會主義的因素有機(jī)結(jié)合，而且在這種結(jié)合中，社會主義的因素即黨委、政府的因素起著領(lǐng)導(dǎo)作用。

（三）突出良好工作機(jī)制在基層矛盾多元化解決機(jī)制中的基礎(chǔ)作用。鄧小平同志曾經(jīng)說過：“中國的問題，壓倒一切的是需要穩(wěn)定。沒有穩(wěn)定的環(huán)境，什么都搞不成，已經(jīng)取得的成果也會失掉。”經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要穩(wěn)定、人民安居樂業(yè)需要穩(wěn)定。矛盾多元化解決機(jī)制必須以穩(wěn)定作為最直接的目標(biāo)。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，構(gòu)建矛盾多元化解決機(jī)制必須要有良好的工作機(jī)制。

1.有良好的矛盾預(yù)防機(jī)制。要真正做到組織建設(shè)走在工作前，必須實(shí)行專兼職結(jié)合的做法，對治調(diào)干部進(jìn)行業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)、培訓(xùn)，使其工作能力不斷提高，對他們給予生活上的關(guān)心。要使預(yù)測工作走在預(yù)防前，必須有定期例會制度、重點(diǎn)預(yù)測和分析制度等。要使預(yù)防工作走在調(diào)解前，必須堅持抓早、抓小、抓苗頭，突出抓好與基層生產(chǎn)、生活密切相關(guān)的重點(diǎn)事件的預(yù)防工作。要使化解工作走在激化前，必須各方聯(lián)動，健全矛盾化解機(jī)制；因事制宜，采取化解矛盾糾紛的系列措施；責(zé)任到位，保證矛盾糾紛的及時化解。

2.有良好的協(xié)調(diào)機(jī)制。首先，要部門協(xié)同，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道辦事處）村（居民委員會）聯(lián)動。所謂部門協(xié)同，主要是指在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道辦事處）加強(qiáng)政法部門與信訪、國土、工商、稅務(wù)等部門的橫向聯(lián)系與配合，加大矛盾糾紛的調(diào)處、化解力度與速度。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道辦事處）村（居民委員會）聯(lián)動，是指加強(qiáng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道辦事處）與村（居民委員會）的聯(lián)系，兩者之間建立有效的聯(lián)動機(jī)制，實(shí)現(xiàn)相互配合、信息共享，避免重復(fù)勞動，保證矛盾糾紛迅速調(diào)處、化解。其次，要做到審判與調(diào)解的聯(lián)動。對有基層人民法庭的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，應(yīng)將法院審判與人民調(diào)解委員會的調(diào)解結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解與司法調(diào)解的對接，這也是實(shí)現(xiàn)能動司法與大調(diào)解的要求。

3.有良好的規(guī)范機(jī)制。所謂規(guī)范機(jī)制，是指在矛盾的化解過程中，對調(diào)處、化解的實(shí)體、程序及工作人員的一些帶有傾向性與強(qiáng)制性的規(guī)定。

注釋：

①參見祝德《正確化解基層矛盾構(gòu)建農(nóng)村和諧社會》，載《前沿》2006年第6期。

②參見《現(xiàn)代漢語詞典》，商務(wù)印書館，2005年版，第628頁。

③參見范愉《以多元化糾紛解決機(jī)制保證社會的可持續(xù)發(fā)展》，載《法律適用》2005年第2期。

④參見陳信勇，孫云等《社會矛盾多元化解決機(jī)制理論與實(shí)踐》，知識產(chǎn)權(quán)出版社，2009年版，第333頁。

⑤參見史濟(jì)錫《創(chuàng)新“楓橋經(jīng)驗”推進(jìn)法治建設(shè)構(gòu)建和諧社會》，載《政策瞭望》2006年第9期。

⑥“夏履程序”的六套程序：一、年度規(guī)劃、重大政策、工程項目。征求村民意見→收集梳理意見→村兩委會提出初步方案→民主聽證→黨員大會討論→村民代表會議表決→村務(wù)公開。二、集體資產(chǎn)經(jīng)營。村兩委會提出意見→（1）非大額度：黨員大會通報→股東代表通報→村務(wù)公開；（2）大額度：黨員大會討論→股東代表討論→村民代表會議表決→村務(wù)公開。三、村干部報酬、誤工費(fèi)補(bǔ)貼。（1）村在編干部報酬：鎮(zhèn)結(jié)算出現(xiàn)任獎、效益獎→黨員和股東代表、村民評議→當(dāng)場公布評議結(jié)果→村務(wù)公開；（2）誤工補(bǔ)貼：村兩委會提出方案→村民代表表決→黨員和股東代表、村民評議→當(dāng)場公布評議結(jié)果→村務(wù)公開。四、村干部公務(wù)消費(fèi)補(bǔ)貼：村兩委會依據(jù)政策提出方案→村民代表表決→上報核準(zhǔn)→村務(wù)公開。五、招投標(biāo)。投標(biāo)領(lǐng)導(dǎo)小組提出方案→村理財小組、監(jiān)督小組、股東代表討論（1萬元以下項目直接通報，1萬-10萬元項目進(jìn)入黨員會討論）→民主聽證→黨員大會討論→村民代表表決→公告（50萬元以上項目交縣招投標(biāo)中心）→投標(biāo)→簽訂合同→村務(wù)公開。六、財務(wù)審批。合法原始憑證由經(jīng)手人、證明人簽字→理財小組審核→審批人簽字→出納報銷→會計代理站監(jiān)督核算→財務(wù)公開。

⑦參見宮志剛《社會轉(zhuǎn)型與秩序重建》，中國人民公安大學(xué)出版社，2004年版，第212頁。

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A

1674-3040（2011）04-0037-05

2011-03-16

尹華廣，重慶大學(xué)法學(xué)院2009級博士研究生；浙江省紹興市“楓橋經(jīng)驗”研究所負(fù)責(zé)人，中共浙江省紹興市委黨校法學(xué)教研室講師。

（責(zé)任編輯尤煒祥）