反思與重塑：基于當前基層維穩困局的分析*

□戴 輝，戴大新

（中共紹興市委政法委員會，浙江 紹興 312000）

反思與重塑：基于當前基層維穩困局的分析*

□戴 輝，戴大新

（中共紹興市委政法委員會，浙江 紹興 312000）

當前，我國基層維穩工作遇到了極大的挑戰。究其原因有，不科學的穩定觀影響基層干部對維穩工作和群眾維權活動的正確認識；無視社會力量的存在，致使政府孤軍奮戰、孤立無援；錯誤的工作方式方法導致基層黨委政府公信力喪失；“倒金字塔式”的信訪格局影響基層解決問題能力等。對此，我們需要樹立更加科學合理的維穩觀，即重視社會心理的疏導和引導；加強相關制度的完善和落實；提高人民群眾依法辦事的法制意識；加強基層基礎和配套制度建設；構建科學合理的政績考評機制；努力建立健全社會保障體系；正確調整各種利益關系。

基層政府；信訪；維穩工作；和諧社會；反思；重塑

我國的基層維穩工作在當前矛盾凸顯期正掙扎在基層政府維穩與老百姓維權的博弈之中：基層政府在多重壓力之下維護以“零非訪”等為指標的“穩定”，而老百姓則在權利維護極度困難時不得不以種種非常規方式“突圍”。在此背景下，一方面，基層穩定變得脆弱，基層維穩壓力日增，基層政府與老百姓關系變得愈發緊張；另一方面，面對社會敏感點越來越多、社會“燃點”越來越低，動輒發生群體性事件的現實，基層維穩工作似乎出現了“越維越不穩”的怪圈?？傊鶎泳S穩工作遇到了極大的挑戰。因此，分析當前基層維穩困局的現狀，反思造成這種現狀的深層次原因，探索破解困局的有效措施，轉變現有的維穩思路和模式，重塑新時期的基層維穩之路，對于夯實基層基礎，構建和諧社會具有重要意義。

一、返觀：當前基層維穩工作面臨的困局

當前，基層黨委政府為了維護社會穩定，為經濟建設和社會發展營造祥和的環境，做了大量的工作，經常是雖投入了昂貴的經濟和人力成本，但還是顧此失彼，按下葫蘆浮起瓢。返觀我們走過的維穩之路，當前基層維穩工作面臨如下困局。

（一）非正常息訪導致維穩成本居高不下，維穩效果直線下降。不少地方的基層政府，平時在常規制度建設和完善方面投入的精力太少，本來用很少一點錢就能解決的問題，就是熟視無睹，麻木不仁，直到“小事拖大，大事拖炸”。面對難題，有些地方的信訪工作劍走偏鋒，五花八門的非正常息訪不斷涌現，花錢買穩定成為較為普遍的選擇。特別是在敏感時期，人盯人、陪吃喝、塞紅包、免費旅游等，用在上訪戶身上的手段可謂花樣翻新；軟的不好使，就來硬的，進行截訪或辦學習班限制自由等等。看起來是為了解決問題，實際上是在不斷制造新的矛盾；看起來是重視信訪，實際上是在糊弄上級、撈取政績。事實上，掩蓋問題比問題本身更可怕。長此以往，社會矛盾越積越多，不僅極大地損害法制權威、干群關系、政府公信力，還有可能使矛盾糾紛不斷醞釀發酵，最后演變成為群體性事件。

（二）為追求表面和諧而濫用公權力，導致黨群關系愈發緊張。當前人民內部矛盾的表現十分復雜，尤其是群體性事件，往往是參與者的合理訴求與表達手段的不合法交織在一起，一部分人的合法要求與另一部分人的無理取鬧交織在一起，群眾的自發行為與一些別有用心的人插手利用交織在一起，處理起來難度很大。從“兩會”到“世博會”再到“亞運會”，地方官員高度緊張，因為在“穩定壓倒一切”的語境下，群體沖突、停工、罷運等事件都被認為是不穩定的表現，而“不穩定”則是政績的致命傷。有的地方領導干部遇事不敢到現場去、到群眾中去，用民主的方法、說服教育的方法予以疏導和化解，而常常把群眾上訪之類視為“騷亂”，輕易動用警力和使用警械，用壓服的辦法、強迫命令的辦法來處理人民內部矛盾，給人以一方平安的假象。這種把非對抗性的矛盾當作對抗性矛盾來處理，把群眾上訪認定為與政府作對的做法，極易引起群眾仇警、仇官心理，增加群眾與政府的對立情緒。

（三）用公權代替法律和制度，越俎代庖，與法制建設背道而馳。一些地方政府平息群體性事件時采取“飲鴆止渴處置法”：主要領導干部憑著自己掌握的公權力，只要能快速平息，要錢給錢，要人放人；法律條文、法律程序一概拋到腦后。這種做法有可能一時解決了某些具體的糾紛，維護了某些人的合法權益，但會有更多的人來找這個領導解決問題，會給民眾造成一種誤解，認為通過正常渠道是解決不了問題的，只有通過信訪、通過某個主要領導才能解決問題。這最終會使領導接訪乃至整個信訪制度難釋重負，也與建設法治國家的目標背道而馳，使平息群體性事件成了“反法制建設”活教材。

（四）各地對政策解讀有別、標準不一，導致利益群體攀比成風。因為全國各地的經濟發展水平不一樣，所以國家的有些政策、措施在各地的落實情況也就不一樣，特別是農民和企業職工在土地征用、企業改制中所得的補償、獲益不盡相同，企業軍轉干部、轉業志愿兵等涉軍群體的福利待遇各地也不盡相同。正是因為這些同樣的政策不同的待遇，導致有些群體片面強調自身利益，盲目與他人攀比，因沒能享受到其他人或其他地方所能享受到的權益，而認為他們的自身權益沒有得到應有的保護，認為是地方政府工作的失職。要參照其他地區享受同類人員中最高待遇，否則就連續不停地上訪。地方政府迫于壓力，不得不改變政策來滿足上訪群體的要求。但是，這種脫離當地實際經濟承受能力的盲目攀比，最后導致基層政府無所適從，老百姓又不滿意，從而進一步深化了雙方的矛盾。

二、反思：追溯當前基層維穩困局的原因

造成當前基層維穩工作的被動困局，既有客觀的原因，也有主觀的因素；既有歷史的原因，也有現實的因素；既有政府的原因，也有群眾的因素；既有制度的原因，也有人為的因素。追根溯源，主要有以下六個方面。

（一）不科學的穩定觀影響基層干部對維穩工作的認識。發展需要有穩定的社會環境，但是穩定不代表沒有矛盾，沒有糾紛，穩定也不是“剛性穩定”，穩定是一個動態的過程。只要不涉及政治方向，不危及國家安全，適當的上訪、投訴甚至集會游行不但不會影響社會的穩定和國家的安危，而且可以讓群眾發泄內心的不滿，疏導壓抑的社會情緒。中央坦承現在是“矛盾凸顯期”，但具體落實到實際工作中，不少地方又苛求基層“不能出事”，不發生群體事件，無大規模上訪，無人進京上訪，評價干部能力和政績也以此為重要指標。所以，基層誰都不敢主動向上暴露問題、講真話，拼命把負面消息壓住，采取各種辦法把上訪的人攔住，事情鬧大了才向上級報告?！胺€定”如果變成了一種“社會控制”，在實際操作中就成了“搞定就是穩定，擺平就是水平，無事就是本事，妥協就是和諧”。這必然導致群體性事件“小事拖大，大事拖炸”。雖然可以采取高壓、封堵等措施換來一時的穩定，但一時的穩定肯定會帶來以后的不穩定。因此，不能僅考慮到眼前的穩定，而是要從長遠考慮，不能以犧牲將來的穩定來換取當前暫時的穩定。當前中國發生的一系列影響社會穩定的群體性沖突事件，有80%以上屬于維權抗爭的范疇，這種抗爭事件只是利益之爭，不是權力之爭，民眾抗爭時的規則意識大于權利意識。因此，不能把民眾的維權抗爭活動作為社會不穩定因素打擊，而要看做是可以化解的人民內部矛盾。

（二）傳統思維影響領導干部對群眾維權活動的正確認識。一些黨政領導固守傳統思維，習慣于“為民做主”而不是“讓民做主”，對于群體性事件，總是習慣性地以為大多數群眾是因為“不明真相”，是少數別有用心的人“煽動破壞”，是境外敵對勢力的“策劃支持”，不愿深入群眾，與群眾面對面，傾聽群眾的呼聲和訴求，往往用自己的思維代替群眾的想法，從而，一開始不能對事件性質做出正確科學的判斷，采取粗暴而強硬的壓制措施，而后又不能對自己的錯誤處理方式進行實事求是的反思，想方設法掩飾自己的過失，結果不但事態不能及時平息，甚至擴大了事端，釀成撕裂干群族群關系、損害黨和政府形象的令人痛心的后果。

（三）無視社會力量的存在，致使政府孤軍奮戰、孤立無援。當前維穩工作的被動局面，還與基層政府無視社會力量的存在、力圖全面控制社會有關。隨著市場經濟的發展，中國人從“單位人”變成“社會人”，出現利益多元化和不同的利益群體，市場中介組織、社會中介組織開始蓬勃興起。在各種利益矛盾和沖撞中，市場中介組織和社會中介組織，以及職業道德、行業規范、公民倫理，本可成為調節矛盾糾紛的第一道防線，但是，在傳統的高度集權的邏輯下，習慣于把“公民社會”視為政府管理的對立面，把志愿者的公民倫理也下意識地視為對政府的離心傾向，心存防范和忌憚。社會力量的虛化，只會讓任何地區性、行業性的利益矛盾和沖突全部指向政府和執政黨，使得社會轉型期和矛盾凸顯期的政府疲于應付各種繁瑣的具體矛盾，甚至政府自身也成為矛盾的一方，成了各種社會利益集團一致的斗爭目標，而失去了宏觀制衡高度。

（四）錯誤的工作方式方法導致基層黨委政府公信力喪失。政府的工作方式方法存在很大問題，遇到問題只知道開會、研究、傳達，而不直接進入到群眾之中去，拉近黨群、干群之間的距離，傾聽最真實、最直接的利益表達。一些領導干部用向上級請示匯報、開會集體決策來規避責任，用對抗代替對話，不愿意積極協商解決問題，最終延誤群體性事件處置的黃金時間。而上級有關部門經常授意當地黨委政府“特事特辦”，讓群眾反映的問題快速“圓滿”解決，使得老百姓對基層黨委政府產生不信任感，認為當地黨委政府是在故意推諉扯皮漠視群眾利益；認為政府不管有什么樣的政策，只要堅持上訪、鬧訪，就可以“開口子”，可以“商量解決”，導致民眾產生自己通過正常渠道難以得到有效維權的錯誤認識，把上訪當做是解決問題的“捷徑”。這必然導致政府公信力下降，“非正常訪”激增。

（五）權力與責任不對等導致基層維穩工作左右為難。有些時候，并不是說地方政府根本不想解決問題，因為有很多問題確實不是地方政府能夠解決的，也有很多問題是任何政府都不能解決的。有些歷史遺留問題，關系到整個國家的政策問題，作為基層地方政府根本無法解決。有些問題，中央沒有一個具體的政策，或者中央有了政策，但省、市級出臺相應政策時又會有不同的解讀，制定出臺的政策會因當地實際情況而有所不同。這種上級政府部門制定的政策導致基層出現矛盾糾紛，要基層政府部門來解決那是不現實，也是不可能的。有些問題是上級政府沒有相應的政策可以參考，群眾又有很大的意見和強烈的愿望，作為基層政府部門，既不敢擅自制定出臺政策，又不能讓群眾把矛盾糾紛上交，處于一種兩難的境地，承擔著不可能完成的任務。

（六）“倒金字塔式”的信訪格局影響基層解決問題的能力。目前，我國的信訪格局存在諸多不合理的地方。一方面黨的基層組織和基層政權建設與信訪工作的嚴峻形勢不相適應，另一方面則是國家信訪局規模大、人員多、解決問題的能力強，客觀上也吸引了大量信訪群眾進京上訪，從而形成了“倒金字塔式”的信訪格局。這種頭重腳輕的信訪工作格局容易給老百姓以“上面解決問題、下面不解決問題”，中央都是“青天”、地方都是“昏官”的錯覺，引發大量的基層群眾赴省進京上訪。迫于現行的信訪考核機制，基層信訪工作人員都忙于截訪、勸返越級上訪人員，幾乎沒有精力和時間去接待當地信訪群眾，更沒有時間去認真解決所反映的問題，給老百姓造成“地方政府不解決問題”的錯覺，從而又增加了越級上訪的可能性。這樣周而復始，形成一個信訪工作的惡性循環，政府部門投入不少，老百姓卻怨聲載道。

三、重塑：亟待樹立科學合理的維穩觀

為了更好地維護基層社會和諧穩定，繼續深化改革開放，深入推進經濟建設，更好地改善黨委政府與人民群眾之間的關系，我們需要樹立更加科學合理的維穩觀。

（一）要重視社會心理的疏導和引導工作。思想穩定是建設和諧社會的重要基礎。社會心理對立、不安，蘊藏著社會管理風險。要高度重視人們思想和心態的變化，特別要關注在經濟體制深刻變革、社會結構深刻變動、利益格局深刻調整、價值觀念深刻變化的情況下，人們思想觀念、思維方式、行為準則的多樣化、多元化。要主動研究社會各階層的心態變化，加大正面宣傳教育，著力建設社會主義核心價值體系，增強社會主義意識形態的吸引力和凝聚力。要堅持正確的輿論導向，大力弘揚愛國主義、集體主義、社會主義思想，以增強誠信意識為重點，加強社會公德、職業道德、家庭美德、個人品德建設，引導人們更加自覺地履行法定義務、社會責任和家庭責任。要加強網絡文化建設和管理，擴大法制教育的普及面，努力促進人們的內心和諧，以人們思想的和諧穩定，促進整個社會更加和諧穩定。

社會心理疏導要從基層抓起。針對社會轉型期的心理特征，黨的基層組織、社區組織、志愿者組織都要把心理疏導作為一項重要的工作來抓，大調解、大接訪，從一定程度上就是建立一個情緒釋放的通道，讓有話說的人、有氣的人、有委屈的人，有地方、有機會去表達。矛盾在第一時間、第一環節解決成本最小。這就要求基層干部用真心對待群眾，用真情撫慰情緒，用真誠面對矛盾，不推諉，不扯皮，不冷漠。同時，要加強對社會心理的正面引導，不要等社會心理出現問題了才去解決化解，而是要主動出擊，掌握社會心理的引導權，及時正確地引導群眾樹立健康的心理。

（二）要加強相關制度的完善和落實工作。上訪是因為制度不健全，制度脫離實際，辦事效率低下。解決問題要靠制度，而不是靠人，更不是靠政府首腦一個人。只有引導人民群眾按照相關制度辦事，什么事情歸哪個部門管，就找相關部門反映解決；什么事情有什么制度，就嚴格按照相關制度辦事；什么問題沒有相應的制度，政府有關部門就要抓緊制定相關制度；已經有制度但沒有很好落實，就要嚴厲追究相關領導的責任。政府作為一個行政綜合部門，不應該過問具體事務，更不應該越俎代庖，代替有關行政職能部門解決具體事務，而是要把有限的精力放在如何健全完善制度，更好地監督各職能部門落實好相關制度上。對于群眾的上訪，首先要搞清楚這些問題是否有完備的制度可供參照執行，如果已經制定出臺了相關規章制度，就要督促有關部門嚴格執行，保障人民群眾的合法權益；如果還沒有相關制度來約束或規范，就要立即著手調查研究，盡快制定出臺相關規章制度，使人民群眾有法可依，職能部門依法辦事。因此，要對已經發生的上訪問題進行歸類總結，哪些問題是有了制度，但沒有很好地執行；哪些問題是還沒有出臺相關制度，但群眾呼聲已經非常強烈；哪些問題是屬于歷史遺留問題或者全國性問題，需要向上級政府部門反映，然后再分別采取督辦、出臺政策或向上級反映等針對性的措施。只有政府制定出臺法律制度，人民群眾才能有法可依，職能部門才能依法辦事，只有依法辦事，人民群眾才能減少上訪，政府部門才能更好地服務社會。

（三）要提高人民群眾依法辦事的法制意識。法制宣傳教育是解決人民內部矛盾的治本之策，法制宣傳教育是依法治國的具體化，不斷增強廣大干部群眾的法律知識和法律意識，提高黨政干部依法辦事能力和人民群眾依法維護合法權利能力，是一種治本方法。通過法制宣傳教育，一是增強廣大群眾遵紀守法的自覺性；二是提高廣大群眾依法保護自身合法權益的認識；三是使廣大群眾明白依法解決問題的方法和途徑。它不僅可以有效地緩解群眾與黨和政府的對立情緒，而且有利于問題的徹底解決，減少出現反復的后遺癥。法律作為一種社會規范，不僅規范著每個社會成員的行為，也調節著社會成員之間的利益關系，而且較其他規范更具有權威性、公正性和強制性。在解決人民內部矛盾的過程中，將法律知識寓于宣傳教育之中，可以依照法律找出每個參與者行為的合法性和違法性，發現每個參與者的合理要求和無理要求，合法、合理的要求應予盡力解決；違法、無理的要求通過對照法律一目了然，使群眾口服心服。同時，要積極推進司法體制和工作機制改革，切實解決訴訟周期長、成本高、執行難等問題，公正高效解決群眾的司法訴求。進一步擴大法律援助和司法救助范圍，解決困難群眾打官司難問題。加強法律服務人員隊伍建設，加大發揮律師、公證、調解、仲裁在維護和諧穩定中的積極作用。

（四）要加強基層基礎和配套制度建設。基礎不牢，地動山搖。如果基層干部沒有戰斗力，在群眾中缺乏凝聚力，就會直接影響到矛盾糾紛的預防和處置工作成效。一是夯實思想基礎。要教育廣大干部樹立“全心全意為人民服務”的宗旨意識，時刻牢記群眾利益無小事的道理，始終把群眾的安危冷暖放在心上，設身處地地為群眾著想，積極主動地為群眾排憂解難。要解決基層干部怕面對群眾的思想問題，把預防和處置群體性事件的過程，變成密切聯系群眾的過程，變成疏導群眾情緒的過程，變成解決實際問題的過程，變成鍛煉自身工作能力的過程，敢于面對，善于化解。二是夯實組織基礎。要進一步健全干部能上能下、能進能出機制，形成能者上、庸者下的干部管理機制，防止和避免“做多做少一個樣、干好干壞一個樣”現象，防止和避免出現“三分之一在干、三分之一在看、三分之一在談”的怪現象，努力形成心齊氣順勁足的良好局面。三是夯實工作基礎。要建立排查調處工作機制，明確職能分工，實行分片包干，包排查、包調處、包化解，形成條塊結合的化解工作機制。要建立處置群體性事件工作預案，明確工作職責要求，提高快速應對反應能力。要切實提高干部政策水平，提高化解矛盾的能力，特別是要培養一支懂政策、善做群眾工作的干部隊伍，確保一旦發生群體性事件能拉得出、穩得住、拿得下。四是夯實群眾基礎。基層干部特別是駐片、駐村干部要掌握和熟悉本片、本村的一些重要工作事項和村民代表情況，特別是對于本片、本村內有威信、有分量的重要人物，要掌握情況，加強溝通。對于本片、本村內存在的派系現象，要不偏不倚，積極調和。在具體工作中，要多做暖人心、凝人心的工作，多做理情緒、化矛盾的工作，以實際行動爭取群眾對我們工作的支持。只有這樣，我們方能在處理群體性事件中起到事半功倍的效果，方能保一方穩定、謀一方發展。

（五）構建科學合理的政績考評機制。沒有制度和機制的保障，光靠干部的思想素質、道德品質，“立黨為公、執政為民”思想、科學發展觀和正確的政績觀的牢固樹立，人民群眾根本利益的切實維護，是不可以永久保持和長期實現的。制度作為一種現實的社會力量，對人們的行為直接起著約束和調節的作用，而這種制約在制度適用范圍內對全體社會成員都是普遍有效的。制度問題“更帶根本性、全局性、穩定性和長期性”。此種制度就是法律制度和法治機制。制度的改革和完善不僅可以把種種不正常的矛盾減少到最低限度，而且可以有效地解決發展中的各種難以避免的矛盾。因此，當前必須建立一套科學的官員考核任用和政績評價制度，要把民主參與度和群眾的滿意度作為一項重要的內容納入官員任用和政績評價機制中去，并使之法治化，確?！傲Ⅻh為公、執政為民”思想、科學發展觀和正確政績觀的確立。

（六）努力建立健全社會保障體系。完善的社會保障體系，是扶助弱勢群體及社會成員擺脫困難、抵御風險的重要途徑，是調節貧富差距、緩解社會矛盾的重要方式，是社會安定的“穩定器”、經濟運行的“減震器”以及實現社會公平的“調節器”。當前，由于再分配體制不健全，保障性收入分配不到位，貧富差距日益拉大，收入懸殊、貧富不均而引發的人民內部矛盾比較普遍，一部分下崗職工、失業人員、城市居民中的低收入者和農村貧困戶，形成了一個社會弱勢群體。對這部分困難群體，應當通過建立健全以社會保險、社會救助、社會福利、社會慈善為主要內容的社會保障體系和社會救助體系，來保障他們的基本生活條件。要落實好關于社會困難群眾和弱勢群體的基本生活保障政策，落實好擴大就業和再就業的各項措施，加大收入分配政策調節力度。在一些貧困人口相對較多、就業空間相對狹窄的地區，對這個問題更應引起足夠重視。應把完善社會保障體系作為一件大事，擺到更加突出的位置，千方百計克服困難，多方籌措資金，加快形成資金來源多元化、保障制度規范化和管理服務社會化的社會保障體系，努力減少不穩定因素。

（七）正確調整各種利益關系。要按照科學發展觀的要求，在“堅持效率優先、更加注重公平”的原則下，加大政策調控力度，正確處理城鄉之間、工農之間、區域之間、中央與地方之間、不同階層和群體之間的利益關系，縮小利益差距，減少利益摩擦，化解利益矛盾，實現利益和諧。應始終堅持把最廣大人民的根本利益作為制定政策、開展工作的出發點和落腳點，高度重視和維護人民群眾最現實、最關心、最直接的利益，堅決反對和糾正在企業重組改制和破產、土地征用、城鎮拆遷、拖欠農民工工資以及資源利用過程中損害群眾利益等的各種錯誤行為。應把握好最大多數人共同利益與不同階層具體利益的結合點，正確處理和統籌兼顧不同社會階層、不同利益主體的利益關系。特別是要注重解決好就業問題、分配問題、社會保障問題和生活與發展環境問題，努力使改革發展的成果惠及全體人民，激發民眾的創造活力，最廣泛最充分地調動一切積極因素，全民共建社會主義和諧社會。

D616

A

1674-3040（2011）04-0032-05

2011-04-25

戴輝，中共浙江省紹興市政法委員會副書記；戴大新，該委員會維穩處處長。

*該課題獲2010年度浙江省政法系統優秀調研成果一等獎。

（責任編輯：尤煒祥）