積極預防妥善處置群體性事件的若干思考*

劉樹枝

（中共浙江省委政法委員會，浙江杭州 310025）

“楓橋經驗”與和諧社會

積極預防妥善處置群體性事件的若干思考*

劉樹枝

（中共浙江省委政法委員會，浙江杭州 310025）

1993年以來，我國發生的群體性事件在迅速增加，呈現為規模不斷擴大、主體日益多元、突發性增強、暴力對抗突出等特點。基于當前群體性事件的性質、基本特征及產生的原因，預防和妥善處置群體性事件，提高危機處理能力，重點要建立和完善“五項機制”，即民意表達機制、利益協調機制、預警預案機制、應急處置機制、責任追究機制。

群體性事件；預防；處置；“楓橋經驗”

群體性事件是世界各國普遍存在的社會現象，是社會變遷過程中多種因素綜合作用的結果，是一個國家各種社會矛盾的綜合反映。隨著我國改革開放的不斷深入，社會經濟格局調整加快，利益分化程度加大，各類社會矛盾凸顯，當前群體性事件呈多發突發態勢，成為嚴重影響社會穩定的突出問題，也已成為影響黨執政基礎的一個重要因素。在此，筆者試圖對積極預防妥善處置群體性事件作若干思考。

一、正確認識當前群體性事件的新特點

我國目前所稱的群體性事件概念是20世紀90年代后才出現的，是對國內發生的一些群眾聚集上訪、聚眾阻斷交通和集體圍堵黨政機關乃至進行打砸搶燒等集群行為的統稱，也包括一些群體間的沖突等特殊社會矛盾形式。群體性事件作為一種社會現象，具有社會事物的特性——以人為主體、以社會矛盾為內容、以社會行為為表現形式，具有社會現象的特性——由人的行為引起并對人類社會的穩定發展和社會秩序的好壞產生影響。筆者認為，當下所謂的群體性事件，主要是指因人民內部矛盾引發并由部分公眾共同實施的，違反國家法律法規規章，采取請愿靜坐、阻塞交通、圍堵沖擊黨政機關、聚眾鬧事等方式，擾亂社會秩序，危害公共安全，侵犯公民人身安全和公私財產的群體行為。其最根本的特征是由人民內部矛盾引起。目前我國的群體性事件大致可以分為四種類型：一是維權抗爭引發的沖突，如2005年因環保問題引發的浙江東陽“畫水事件”；二是社會糾紛引發的沖突，如2010年3月25日，海南東方市感城鎮兩村村民發生的群體械斗事件；三是社會泄憤事件，如2009年6月17日，因一名酒店員工意外死亡引發的湖北“石首事件”；四是有組織的犯罪，如聚眾妨礙公務等。這些群體性事件的特點表現為以下五個方面。

（一）規模不斷擴大。1993年以來，我國發生的群體性事件在迅速增加。群體性事件中維權抗爭事件約占群體性事件的80%，其中農民維權35%，工人維權30%，市民維權15%。社會糾紛占10%，社會騷亂占5%，有組織犯罪等占5%。近年來，我國群體性事件仍然頻發，有較大影響的是云南“孟連事件”、貴州“甕安事件”、甘肅“隴南事件”、湖南吉首非法集資事件、成渝教師停課事件、各地出租車罷運事件、海南東方械斗事件、寧夏“海原事件”、江西“南康事件”、湖北“石首事件”、蘇州“通安事件”等較大規模群體性事件。

（二）主體日益多元。從近年來發生的群體性事件情況看，參與的主體成分日益多元化，已從過去主要以農民、廠礦企業退休人員為主，發展到既有工人、農民、城市居民等主流群體，也有軍隊退役人員、民辦教師、水庫移民、外來務工人員、股民等特殊群體，以及高校學生等，其中因環境污染問題引發的大規模群體性事件相對突出。近年來，外來務工人員維權抗爭的情況相對突出。

（三）突發性增強。一些地區參與激烈沖突事件的群眾其本身并沒有具體利益訴求，而是因曾遭受過不公平對待，積累了不滿情緒，故借機宣泄。事發突然，演變迅速，規模急劇擴大，在數小時至數日內引起數千人甚至上萬人參與。同時，不少群體性事件最初都是由普通的一些小糾紛引發，最終釀成大規模聚集鬧事，有大量無直接利害關系群眾參與、裹挾其中。甘肅“隴南事件”就是這樣，最初只有30多人上訪，但在短時間內演變為上千人聚集。

（四）暴力對抗突出。一些群眾抱著“大鬧大解決，小鬧小解決”的心理，越來越多地采取各種極端行為發泄不滿，群體性事件的對抗性加劇。他們有的圍堵沖擊黨政機關和企事業單位；有的聚眾堵塞國道、省道和城市交通要道；有的使用暴力手段，圍攻毆打執法民警，甚至直接進行打、砸、搶、燒等違法犯罪活動。在這些群體性事件處置中，稍有不慎就有可能釀成流血傷亡事件。2009年3月25日，海南東方市感城鎮兩村村民數千人大械斗，造成1死6傷；2008年的貴州“甕安事件”中，縣委縣政府、縣公安局大樓等多間房屋被毀，數十臺車輛被焚。

（五）極易被敵對勢力插手利用。西方反華勢力和境內外敵對勢力亡我之心不死，已經越來越多地把滲透破壞的重點轉移到利用我國國內社會熱點問題與我爭奪群眾、爭奪人心上來。他們往往把插手、利用、激化人民內部矛盾或群體性事件作為策劃“街頭政治”、推動“顏色革命”的突破口，以“關心民生”和“維權”為名，采取暗中鼓動、資助資金、現場出謀劃策、提供所謂法律援助、征集簽名活動、輿論炒作等多種手段，有組織、有計劃、有預謀地進行懷有政治目的的搗亂破壞活動，把矛頭直接指向黨和政府，企圖煽動、制造動亂。

二、群體性事件的成因分析

總體上看，群體性事件發生的根源在于人民群眾物質文化政治生活需求的日益增長，而社會無法予以滿足，是多種社會矛盾交織沖突的產物，同時，一些社會管理者不善于處理這種日益增多的矛盾沖突，也是群體性事件發生的原因之一。當前，在體制轉軌、社會轉型過程中，各種社會矛盾錯綜復雜，引發群體性事件的客觀因素相應增多。

（一）社會轉型和利益沖突誘發的矛盾。在社會轉型期，社會整體結構、社會資源結構、社會區域結構、社會組織結構及社會身份結構都在發生著重大轉變，社會同質性進一步消解，社會異質性增加，使追求同一性和超穩定性的傳統社會控制機制失去了基礎。隨著工業化、城鎮化的加速，社會階層結構重新組合，這必然導致社會利益的重新分配。轉型時期社會結構性利益格局的變化，使社會微觀層面的利益矛盾大量產生，其原因又是形形色色、十分復雜，而各種問題交織在一起，形成了許多一時難以解決的“死結”。

（二）民主法制不健全帶來的矛盾。改革開放以來，群眾的民主意識逐步增強，對民主的要求越來越高，參政的愿望越來越強烈，但是其政治參與能力相對較低，依法解決問題的能力較低，守法、依法維權觀念淡薄。有些群眾不學法、不懂法，片面強調自身利益，淡化應當履行的法定義務，當自身權益受到侵害時，不善于通過合法渠道反映、解決問題，動輒聚眾鬧事，以過激方式，甚至是違法行為來自行“了斷”，向黨和政府施壓，使單純的問題復雜化，使本來能在法律程序中得到解決的矛盾演化成突發性群體事件。

（三）體制機制和工作作風問題積累的矛盾。一些地方政府對社會矛盾表現出體制性“麻木”，矛盾排查調處不到位，預警機制不完善，應急處置不得當，機構建設不適應，導致矛盾由小變大、由少變多。近年來，不少地區集體上訪、鬧事等群體性事件增多，一個重要原因就是一些基層干部對群眾反映的問題漠然置之，甚至敷衍塞責，致使一些正常的民意逐漸演變為民怨、民怒，使一些矛盾糾紛在初始階段未能得到及時化解和有效控制，最終釀成群體性事件。

（四）片面的發展觀政績觀催化的矛盾。一些地方片面強調經濟發展，忽略了社會穩定，沒有處理好改革發展穩定的關系，沒有處理好速度、效益與公平的關系，沒有把改革的力度、發展的速度與社會可承受的程度統一起來，在工作中催生了不穩定隱患。一些地方在加快經濟發展的過程中，忽視了環境保護；一些地方在注重工作政績的同時，忽視了民生問題的解決；一些地方在長遠規劃中，侵害了群眾眼前的利益。

（五）敵對勢力煽動破壞激化的矛盾。在我國，現階段雖然強調以經濟建設為主，總體目標是建設和諧社會，但各種敵對分子和犯罪分子還存在，尤其是西方反華勢力“西化”、“分化”中共政治圖謀沒有改變。他們往往利用我國在改革與發展中出現的暫時困難大做文章，利用我們工作中的某些失誤制造矛盾，利用我人民內部矛盾和突發性事件挑起事端。

三、群體性事件的預防及處置

任何社會都存在著沖突與矛盾，關鍵是要建立正常的沖突化解機制。基于當前群體性事件的性質、基本特征及產生的原因，預防和妥善處置群體性事件，提高危機處理能力，重點要建立和完善“五項機制”。

（一）建立和完善民意表達機制。俗話說：民意大如天！民意安全是社會穩定的基礎，也是政府決策的合法性、合理性基礎。對民意的尊重，是現代文明的核心。建立和完善民意表達機制，一是暢通民意表達渠道。民意就像一個大氣球，如果對民意動向缺乏及時、準確的把握，決策就可能會發生偏差，可能會引發“民怨”，甚至“民怒”，大氣球就會大爆炸。事實已經表明，讓群眾把話說出來，把怨氣釋放出來，矛盾就會緩和很多。二是各級領導帶頭下訪“聽民聲，解民憂”。各級領導深入基層傾聽民意，促進黨委政府正確把握民意，幫助基層和群眾解決實際問題，消除或減弱政府行為與公民之間的矛盾，會起到事半功倍的示范推動作用。三是建立社情民意反饋系統。通過借助人大、政協或者信訪等途徑，發揮網絡、報紙等各類媒體以及民意調查機構作用，及時收集、了解民意。創造公眾參與國家和社會事務管理的條件，發揮社會組織、行業組織等作為社會成員交流感受、訴說委屈、發泄情緒、提出建議渠道的作用，及時適當地讓不滿情緒和不同意見得以宣泄和表達，減緩甚至避免社會成員與政府的直接對抗。

（二）建立和完善利益協調機制。改革開放30年來，不同群體之間的收入差距明顯擴大，利益受損群體“經濟上相對貧困，政治上趨于邊緣，文化上明顯落后，社會地位下降”，容易產生“不滿——怨恨——對抗”。事實表明，貧困不足以引起嚴重犯罪，而因貧困引起的不滿卻會引起犯罪。因此，要預防社會矛盾的激化，就必須建立和完善利益協調機制。一是要轉變傳統利益保護理念。要逐步從“集體利益至上”，向重視個體權益的保護、弱勢群體權益的保護轉變，要強調“改革的代價”不應僅由一部分人或某個群體來承擔。二是要統籌考慮各個階層的利益訴求。堅持社會公正原則，統籌協調效率與公平關系，統籌協調上下、地區與地區、部門與部門之間的利益差距，統籌協調不同群體之間的利益訴求，保持政策梳理的經常性，保持社會利益在各社會階層和社會大眾間最合理的分配和交流比例，釋放社會成員所承擔的社會風險。三是要探索開展重大事項社會穩定風險評估工作。推進決策的民主化、科學化，從源頭上減少群體性事件的發生。多出臺一些讓更多民眾受益的社會保障等民生政策，并堅持“四個不出臺”：沒有兼顧各方面利益的政策不出臺；得不到大多數群眾支持的政策不出臺；與民爭利的政策不出臺；配套措施跟不上的政策不出臺。

（三）建立和完善預警預案機制。構建靈敏、完善的預警預案機制，既可以有效防止和避免群體性事件的發生，也可以把群體性事件控制在初始階段和萌芽狀態，把影響和損失減少到最低限度。一是要建立靈敏的信息反饋系統。要形成豎到底、橫到邊、多層次、動態性的社會信息互通網絡。在縱向上，逐步建立省、市、縣、鄉鎮（街道）四級信息網絡，建立信息員隊伍；在橫向上，完善由維穩辦、公安、安全和維穩成員單位組成的情報信息收集、研判和會商網絡。各級維穩辦要建立維穩信息收集研判平臺，一旦發現不穩定因素及苗頭，經研判后，及時報告黨委政府及分管領導，發出預警通報，根據預案組織協調相關地區和單位做好預防處置工作。二是加強矛盾排查化解。要處理好各種糾紛，防止矛盾激化，就必須建立“早發現、早報告、早控制、早化解”的“四早”預警機制。充分運用多種手段調節各種利益關系和社會關系，立足于“早”，化解于“小”，著力于“解”。省每半年、市每季度、縣（市、區）以下每月集中組織一次排查。統一制作矛盾糾紛和不穩定因素排查調處報表，縣、鄉兩級一月一報，市級一季一報，由維穩辦匯總梳理。要堅持發展“小問題不出村、大問題不出鎮、矛盾不上交”的浙江“楓橋經驗”。建立矛盾糾紛領導包案化解制度，切實把各類主要社會矛盾化解在縣以下基層。三是著力破解應急預案不應急的難題。群體性事件發生后，應急響應滯后，組織指揮紊亂，責任不明，處置不力，是導致事態失控的重要原因。要在總結以往經驗教訓的基礎上，立足于建立健全統一指揮、反應靈敏、協調有序、運轉高效的應急處置機制。

（四）建立和完善應急處置機制。針對不同性質問題引發的和不同地區、不同群體爆發的群體性事件要有預案準備，一是主管領導親臨現場、靠前指揮。群體性事件處置工作按照“屬地管理，分級負責”和“誰主管，誰負責”的原則，做到“第一時間，第一現場”。一旦發生群體性事件，由事發地黨委維穩領導小組領導和黨委政府分管領導組成應急處置指揮組，公安機關主要負責人全權負責現場指揮。必要時，應急處置指揮組領導，乃至黨政主要領導要趕赴現場直接指揮處置。二是信息公開、掌控輿論。公眾信息與社會輿論是把“雙刃劍”，誰占有先機，誰就占有主動，失語等于默認。如果小道消息、謠言成為社會的主流信息，就會激化矛盾；反之，尊重現代傳媒規律，善用媒體，往往會起到“四兩撥千斤”的作用。做好輿論宣傳工作必須“對內及時準確低調，對外及時準確適度”。妥善有效調控大眾媒體，準確把握輿論正確導向，使媒體成為處置工作中一支積極有用的力量，對謠言、傳言進行充分解釋與澄清，讓群眾了解事實真相，疏導一些消極的、情緒化的因素，及時消除各種“噪音”、“雜音”的影響，努力把群眾的情緒引入理智、平和、協商解決問題的軌道。三是講究策略、科學處置。堅持“可散不可聚、可解不可結、可順不可激”的原則。要遵循宣傳教育、疏導勸阻、協商辦事的原則，少用或者不用口頭警告、分解驅散、當場傳喚、強制帶離等措施，但對其中搞打砸搶的人員，可加以控制，以團結教育多數，孤立打擊少數。同時，要注意核查有無境內外敵對勢力煽動預謀背景或動向，采取有效措施防止群體性事件被插手炒作。四是慎用警力、善用警力。要堅持“慎用警力、善用警力”和果斷出手、快捷高效的原則，既要防止因使用警力和強制措施不當而激化矛盾，又要防止因警力和強制措施當用不用而貽誤時機，致使事態進一步擴大。嚴格調用警力報批規定，切實杜絕動輒把公安民警推到第一線的做法。

（五）建立和完善責任追究機制。發生群體性事件的一個重要原因，是一些地方貫徹上級指示不認真，源頭化解不落實，解決問題方法簡單、決策輕率造成的。為了切實改變這種狀況，從根本上做好預防處置群體性事件工作，一是必須進一步健全完善責任追究制度。責任追究不是目的，旨在警示各級領導干部正確處理“發展是第一要務”、“穩定是第一責任”的關系，認真履行職責，切實承擔起保一方平安的責任。二是探索建立群體性事件的預防效果評價體系。群體性事件預防效果評價，是指對相關事件預防和準備工作進行實時監測、及時反饋、綜合評估、反復糾錯和不斷改進。它是預防工作的一種常態管理方式，既涉及對事件潛在期的日常防范機制的評價，又包括事件爆發時預防機制的應急效果評價，還含有對事件發生后預防機制的修補工作。三是嚴肅啟動責任追究機制。要建立責任制，明確政府各部門、各單位以及領導在預防和處置群體性事件中的責任類別和責任大小，明確責任追究的主管機關和追究程序，分級、分類追究不同人員的責任。同時責任追究情況要及時向社會公布，給公眾一個交代，以平息社會輿論。

D616

A

1674-3040（2011）04-0028-04

主持人：鄭曙鳴，古敏

2011-04-20

劉樹枝，中共浙江省委政法委員會副書記兼維穩辦主任。

*該課題獲2010年度浙江省政法系統優秀調研成果二等獎。

（責任編輯尤煒祥）