“警務廣場”與治道變革*

□毛壽龍

（中國人民大學，北京 100872）

“警務廣場”與治道變革*

□毛壽龍

（中國人民大學，北京 100872）

“警務廣場”是對政府新的治道的有益嘗試，是能夠解決很多老大難問題的。過去的一些理論包括經濟理論、國家理論、社會理論、行政理論、執法理論等，為我們提供了很多傳統的治理之道，但用這些理論來指導我們的警務工作，會出現很多現實的問題。服務執法理論是一種新的治理之道。湖州的警務改革和政府的治道變革有很大的關系。民意導向型警務不僅對公安建設與警察體系建設有非常重要的作用，對整個政府的治道變革也是有重大意義的，而且這同樣也是符合國際潮流的。

“警務廣場”；政府；治道變革；警務工作；社會管理創新

湖州我已經來過很多次，也專門為了解“警務廣場”的具體做法來過一次，回去后作了一些思考，寫過一個材料。這次到湖州參加“環太湖警務論壇”第八屆年會，使我對“警務廣場”有了一些新的認識。我從治道變革的角度，從理論上對“警務廣場”作一些闡釋。

一、“警務廣場”的實踐引人注目

（一）“警務廣場”是對政府新的治道的有益嘗試。“警務廣場”是一種非常新的警務模式，這是“警務廣場”最重要的一個特點。剛才俞可平教授講了，“警務廣場”是一種新的社會管理模式。但對我來講，“警務廣場”更多的是對政府新的治道的一種嘗試，這一嘗試對轉型期建設新的政治、經濟、社會秩序，無疑是有著非常重大的意義的。我一直在觀察，在經濟社會快速發展，尤其是在社會變革比較劇烈的地方，如果警察沒有作為社會公共秩序的主體力量，警察與老百姓的關系不好的話，要進行轉型是非常困難的。我們過去說某些國家解體或失敗，或者說某些國家缺乏治理能力，其中很重要的一個方面就是警察的問題，是警務的問題。所以說，湖州的“警務廣場”對政府的治道變革而言，具有很重要的意義。

（二）“警務廣場”能夠解決很多老大難問題。“警務廣場”是一種很創新的理念，也是一種能夠解決很多老大難問題的方法。比如說，很多地方警民關系很緊張，一旦有暴力傾向時，矛頭針對的首先是我們的派出所或公安局；一旦出現沖突時，警察肯定出現在現場，并直接處于矛盾對抗的狀態，而且事情過去后的后遺癥是非常嚴重的。我也在思考北非警察的尷尬狀態。北非社會開始暴動時，警察作為鎮壓力量出現，后來總統跑了、國家政變了，警察又需要作為維持秩序的力量出現，但因為警察與公民的關系破壞了，缺乏公信力，處于非常尷尬的狀態。所以，從這個意義上講，“警務廣場”不僅是一種很創新的理念，也是一種能夠解決現實中很多老大難問題的有效方法，而且也是一種新的管理機制、制度與機制。這些對于我們湖州來講，有很多活生生的個案，這些個案是很重要的實踐經驗。前兩天我在網上買了一本書，這本書專門介紹美國的一些個案，也包括警察共同體、警務共同體等方面的內容，這說明湖州警方的做法是具有國際因素的。國際上即使是發達國家，也沒有強調說警察在社會上只是一個核心的執法力量，警察實際上是一個社會共同體的有機組成部分。

二、一些傳統的理論值得反思

我想在此和大家探討一下過去的一些理論問題，這些理論為我們提供了很多傳統的治理之道，但這些理論也很值得我們去反思。

（一）從傳統的經濟學理論來講。國防、治安是政府的天職。即使有些得了諾貝爾獎的專家，也把國防、治安當作政府壟斷的力量，認為如果讓公民參與的話，會產生很多問題，如“搭便車”，即公民不積極去做，認為市場、社會、消費者都不要參與，只有政府去做才是有效的。這個理論實際上是錯誤的，警察服務是由政府統一供給的，政府單方面壟斷供給的，消費者沒有參與權，沒有監督權，其結果是導致警民對立，警察缺乏社會基礎，缺乏經濟基礎，在融資不夠的地方，很多警察就不得不去抓罰款。

（二）從政治學國家理論來講。國家是主權秩序，所有的暴力都是由國家來集中壟斷行使的，禁止公民個人持有任何暴力性武器。一旦國家沒法壟斷主權秩序了，社會將充滿沖突，就像北非一些國家一樣。要衡量一個國家的成敗，需要一些變量，如國家、私人共用社會的水平如何等。警務是國家的主權行為，包括警務的財政組織、服務都是國家的行為，所以就把軍隊、警察、法庭、監獄包括警務都作為國家機器的一部分。這樣理解的結果就是，既然警務作為國家主權的一部分，與社會就無關了，國家和公民也同樣會處于一種對立狀態。

（三）從傳統社會理論來講。社會理論中有一種沖突理論，資產階級搞“白色恐怖”，無產階級搞“紅色恐怖”。不過，從實際情況來看，如果搞專政，就很可能搞錯對象，即使是人民內部矛盾，也很難處理。好比“什么是敵人、什么是朋友”，尤其是基層民警怎么去判斷某一對象究竟是敵人還是朋友？這個理論最大的問題就是把警察作為一種外在的工具性力量，作為社會中一部分人的工具，而不是作為社會內在的公共秩序的很核心的力量。如果我們把警察作為社會內部的很核心的力量，就像建筑的框架一樣，那么就可以把警察作為內在的穩定器，然后形成一個警務共同體，那么這樣的社會就是一個有框架與穩定器的社會，而不是把警察當做工具。一旦把警察當做工具的話，那社會就大亂了。因此，越是實行恐怖統治的地方，警察就越難開展工作。就如同在與老百姓關系搞不好的地方，你想要破案，那就只能去找匪徒。如果警民一家搞不好，那就會導致警匪一家，否則就沒有線索破案了。你到底是把老百姓當成社會生活的一部分，還是變成黑幫社會的一部分？假如你和老百姓的關系搞好了，那所有的事情就都好辦了。

（四）從傳統的公共管理理論來講。警察力量要有效，一定要有一個龐大的、專業化的、等級制的組織，政令統一、命令統一、指揮統一。上級發令，下級必須馬上行動。導致的結果是管理技術越來越先進、組織技術越來越先進、考核技術越來越先進，而警察隊伍卻越來越龐大，但警察其實是越來越脫離社會了。包括美國等國家，警察隊伍越來越現代化，越來越按照這個理論在走，但是卻導致投入越多、犯罪越猖狂。你可能可以一分鐘就到達案發地點，但卻只能做善后工作，很難實現預防。所以說，湖州“警務廣場”的理念，特別是警務是可以民主化的理念，是非常具有理論和實踐價值的。一旦警務實現民主化以后，老百姓就可以直接找到警察。而在那個龐大的警察組織，我們看到的只能是那些穿著制服的“符號”，但是看不到活生生的警察的力量，老百姓不知道找誰，從而導致老百姓找不到警察，會找黑社會來保護自己，使得黑幫的生存有了一個正義的力量基礎。黑幫有了這個有效的基礎，就意味著黑幫有了一個生存的基礎。我在看西方國家的一些關于黑幫的書，發現黑幫的小混混是沒有什么收入的，當老大也是不掙什么錢的。為什么黑幫對老百姓還有吸引力？就是因為黑幫能為老百姓提供一部分秩序服務，而這部分秩序服務是龐大的警察隊伍難以替代的。但是，如果我們搞社區警務、搞警務共同體，這些服務我們警察都做了，黑幫就失去了生存的基礎。所以我們說，傳統的公共管理理論是需要改變的，如果不改變，并繼續以此為指導，即使警察把警務工作做得最好，老百姓也是不會滿意的。

（五）從法學理論中傳統的執法理論來講。傳統執法理論強調執法機構和人員的威嚴，依靠威嚴，也就是嚇唬人，把犯罪分子嚇唬住，導致的結果是犯罪分子沒被嚇唬住，老百姓卻被嚇唬住了，老百姓都不積極參與公共秩序了。總認為最好的狀態是把罪犯嚇跑了，好人留下了，警察也就沒事了。實際上，一個社會總是有好人壞人的。犯罪分子是看不見的，一個人即使職位最高、地位最高，他也可能會犯罪的。從這個意義上來講，我們一味地嚴厲打擊，結果會出現很多社會問題，如執法懲罰化、威懾化、警務暴力化等。警務暴力化本身就有可能會成為暴力的根源，所以我們需要有新的執法理論，我稱為服務執法理論。

三、“警務廣場”與新的治理之道

以上這些理論給我們提供了一個傳統的治理之道的基礎，包括經濟理論、國家理論、社會理論、行政理論、執法理論等。但用這些理論來指導我們的警務工作，會出現很多現實的問題，切斷我們警察服務與消費者之間的有機聯系，切斷我們警察的社會基礎，使警務工作難以落地，或者說是讓警察成為社會的外在的力量，難以成為社會秩序的一個有機組成部分，或者使警察成為龐大國家機器的一顆螺絲釘，很難應對日益多樣化的社會需要。但“警務廣場”可以從理論上作一些新的闡釋，就像剛才俞教授講的，“警務廣場”實際上意味著一種新的善治。

現在的執法理論更多地強調一線警察的現場處置權，除非你有正當的監督程序。服務執法理論實際上是一線警察面向老百姓的一種直接處置權，它不是根據上級的命令來處置的。這是一種新的治理之道。對比之下我們可以發現，從公共服務理論、執法服務理論、多中心民主制行政理論中，總結出新的治理之道是可以指導我們的警務創新的，而傳統治理之道會導致很多問題。金局長總結的湖州警務面臨的一些實踐問題，從傳統理論上是可以推導出來的。

那么，新的理論是什么？是警務作為集體消費的物品，老百姓自己可以決定的、可以參與的。一個警察、一個派出所、一個公安局保一方平安，是有一個集體的消費單位的，警務可以由個人、集體、政府供給。一旦把這些聯系在一起，就形成了警務共同體，而不是由國家或政府壟斷的。復合多中心制度的理論，實際上與國家主權理論有所區別，它并不是完全否定國家主權理論，它實際上更多地從服務的角度來看一線、二線、三線等不同區域，甚至是可以跨區域的。比如我們今天的環太湖警務共同體，實際上就是跨行政區域的警務共同體，同時我們還可以進行國際、省、市等不同層次的警務合作。國家的主權越來越淡化，凸顯的是公民的主權，公民作為消費者、作為社會主體的主權。所以說警務共同體可以更好地契合老百姓的多樣化的需要。公共服務也是一樣，它不是國家的基本職能，它是以公民為本位的，也就是公民利益無小事。而多中心民主制行政，實際上講的是行政也是可以民主的。行政組織可以分多個節點，在這些節點基礎上，去實現行政民主。金局長總結了湖州警務工作有很多節點，包括決策民主、監督民主、用人民主等。執法服務理論的核心和根本是為了解決問題，目的是使社會有更好的秩序，而不是更多的處罰。我們要更多地去建立社會信任，而不是去破壞社會信任。我不主張通過重罰等手段來執法，這些都是破壞信任關系的。我們完全可以以正義的力量、公開的方式去成為維持社會秩序的一部分。警察的權力更多地表現為一線的權利、服務性的權利，而沒有任何特權，這就是執法為民的本質要求和要義所在。

綜上所述，我們可以看到，湖州的警務改革和政府的治道變革有很大的關系，從過去的威懾到親民，從過去的強調單點的抽象的民主到具體的多點的可以實踐的民主，從統一集中管理到新公共管理，再到多方面的合作治理，以民意為導向建立警察與公民、企業、社區等各方面的伙伴關系，培育新的公共消費經濟，集體的消費由集體的需求來決定，形成了一個警務經濟的共同體。所以，我覺得民意導向型警務不僅對公安建設與警察體系建設有非常重要的作用，對整個政府的治道變革也是有重大意義的，而且這同樣也是符合國際潮流的。

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毛壽龍教授談社會秩序和治道變革

在回答湖州市開發區管委會副主任、湖州市公安局開發區分局局長沈秋偉有關基層民警如何認識和把握自愿秩序與強制秩序這一問題時，毛壽龍教授如是說。

這個問題非常難，但是我想從幾個角度來講一下。一是民意的確有很多表達形式，我們到底是用“照相”的方法來表達民意，還是用“素描”的方法來表達民意？我們知道，攝影家是直接照相的，是從美學的角度選取其中一部分現實的景象，而畫家是會拍很多照片、或去寫生，然后回來進行許多創造。所以說民主有很直接的民主，也有非常抽象的經過加工的民主。“警務廣場”很重要的意義就在于它可以形成一種自由的、嚴謹的民主秩序，而這種民主秩序是很難通過外在的強制的方法把它解決好并形成的。每個人可以在里面自由發言，但是作為公安局長去家訪，去一個個談，就弄不清哪句話是真的，哪句話是假的。我在學校當過系主任，有很多學生來和我談話，但是我發現很多學生的話是不可信的，因為我是系主任，他是學生，地位不平等，他不能暢所欲言。最后你會發現在公安局長或系主任的權威下，很多人說的話都是策略性語言，如按照這種策略性語言去做、去決策的話，會出現很大的問題。但是，廣場里面就不一樣了，有些人發牢騷，有些人表揚，但是更多的人說的都是理性的語言，他可以協商、可以對話，而且信息可以相互補充。作為一個廣場，誰在里面都是平等的，無論是局長、所長還是普通民警，到那里一站，都是平等的，所有人在廣場里都是廣場的一個部分。最近有張奧巴馬的照片，把奧巴馬照得跟一般人一樣，在中國網上引起轟動，但是在美國感覺很正常，因為這張照片的主角不是他，而是打拉登的軍事指揮部的人。所以，只有在相對的廣場里面，自由、信任、協商的氣氛才能逐步形成，而且你做的事情他都會同意，如果不對可以直接指出來。所以，我不太主張上訪、告密，有些人當面跟你說好話，背后告你的狀，我很不喜歡，人家有問題可以直接當面跟他提出來，而且可以討論。我也曾經研究過宋朝包拯的奏折，把另一名丞相說得一無是處，而這名丞相的奏折也把包拯說得一無是處，這樣的奏折顯然是沒有意義的。所以說，民主是有很多意義的，你可以去微服私訪、可以去廣泛調研等，但是沒有一個場合、一個平臺把公眾的不同的意見或利益綜合在一起。但廣場就不同了。大家都可以看到，這是一種自由、演進的公共秩序，警察在這個時候可以作為嵌入性的力量，成為秩序的核心部分。例如有人亂擺攤的問題，之所以有擺攤，那是因為老百姓有這方面需求，這個時候警察就應該去商量，而不是一味地去罰款、去取締。又如社區停車的問題，大家可以商量停車怎么停，而不是說一律貼上罰款通知單。所以說，自發的秩序，讓它成為公共的秩序，而不是成為有邪惡力量介入的秩序。讓警務工作深入到老百姓的需求中去，而不是強加的，說這地方就不讓擺攤、就不讓停車等等問題，有些時候警察老是去罰款，錢是罰到了，但是沒有從根本上解決問題。所以說，從實踐中可以看到，“警務廣場”是一個非常好的建立自發的公共秩序的辦法，是一個很好的平臺，實現了很多理念。民主是平等的，在這個秩序里面人人都是平等的，那么這個秩序是可持續的，而且是適合老百姓需要的，是可以變化的。大家商量后，對很多政策的變化也很少會有質疑。所以從這個意義上講，湖州的實踐是非常重要的，對于我們實現具體的民意，實現有質量的民主，建立自發、平等、統一的高質量的公共秩序是非常有意義的。

在回答安吉縣委常委、縣公安局局長吳佩勛有關“警務廣場”戰略對政府治道變革，對建設服務型政府、服務型公安機關有什么意義和作用這一問題時，毛壽龍教授指出：對于政府來說，有很多事要去做，其中很核心的一項就是提供秩序，在秩序方面成為很核心的力量，而公安機關是這個核心力量中最核心的力量，對于經濟社會乃至政治的發展都是很重要的。在很多國家，如果警察深得民心的話，包括市場經濟、公民社會以及政治的轉型都會非常順利，而且代價很低。所以，從這個意思上講，“警務廣場”對政府治道變革有很重要的意義。大家為什么擔心民主化后會亂，就是因為怕警察控制不住這個社會，但是如果警察本身就是社會公共秩序的一部分，那就不必要擔心了，包括經濟轉型也是如此。但是如果警察作為一種外在的力量或者工具性的力量，那就比較麻煩。中央也提出了非警務工作警察要少參加，但是社會矛盾出現，不把它當做警務也是不可能的，而且有些地方本地警察成為本地社會的一部分，還需要外調警察來加強執法。就舉個簡單的例子，關于停車的事，如果家門口停著一排車，本地警察早就知道如何維護秩序，一個月罰一次是最好的，而領導認為這是警力不足，沒有好好執法的結果，并從外地調了警察過來天天執法，等到外地警察走了，本地警察就沒法工作了，警察就可能變成人人喊打的尷尬境地了。所以，在這個時候，解決問題是本地化的，政府治理之道的變革就是要讓警務工作下沉到基層，扎根到社會里面。當然，我們也不排除警務工作的專業化、高水平，各方面的現代化的管理以及區域之間的良好的合作。但是，警察取信于民，是通過深入民間的各種各樣的行為來實現的，而且很多的沖突在這個層面是可以化解的。既然知道這個地方停車強制執法是很難的，那我們就應該內在執法，讓老百姓自己商量來解決，這也是警務民主非常重要的方面。所以說，政府治道變革從大的方面來講，有理念的變化，也有制度上的轉型，但是更多的是要形成一種行為模式，一種文化意識，那都是要從一件件的事情來做起的，而且要和很多的具體問題聯系在一起的。所以說，民意把握是很微妙的，如在一個轄區，組織當地老百姓討論當地的警情是什么，不是我們警察自己發布警情，而是老百姓自己來討論警情，討論如何解決一些實際的問題。外在的強制和內在的秩序，需要我們警察把握好，把握不好你就是外人，把握得好你就是公共秩序的一部分，而且還和老百姓非常有感情。

D035

A

1674-3040（2011）04-0017-04

2011-07-20

毛壽龍，中國人民大學公共政策研究院執行副院長、公共管理學院公共政策與安全研究所教授、博士生導師，本刊“專家方陣”專家。

*這是2011年6月18日毛壽龍教授在湖州舉行的

“環太湖警務論壇”第八屆年會上的主題演講。根據錄音整理，本刊發表時略有刪節和修改。

（責任編輯：蔣國長）