執法規范化建設是推動警務工作轉型升級的戰略抉擇

□柯良棟

（浙江省公安廳，浙江 杭州 310009）

執法規范化建設是推動警務工作轉型升級的戰略抉擇

□柯良棟

（浙江省公安廳，浙江 杭州 310009）

積極探索實踐、全面深入推進執法規范化建設，這是推動警務工作實現轉型升級、走上科學發展道路的戰略抉擇。當前，部分地方的警務工作在執法資源投入、執法管理、執法效果、執法能力教育訓練等方面長期存在一些習以為常的共性問題。為此，應進一步明確以執法規范化建設推動警務工作轉型升級的總體要求和具體目標，科學選擇以執法規范化建設推動警務工作轉型升級的可行路徑，從而在警務工作理念、難點、管理、執行、科技、原動力、評價體系上實現新的突破。

執法規范化建設；警務工作；轉型升級；科學發展；戰略抉擇

歷經30多年的改革開放，我國經濟社會發展取得了舉世矚目的成就，而相應的經濟轉型、社會轉軌更為急劇和深刻。在此大背景下，公安工作與經濟工作一樣，面臨著創新發展理念、把握發展規律、轉變發展方式、破解發展難題、提高發展效益的重大課題。積極探索實踐、全面深入推進執法規范化建設，則是破解這一重大課題，推動警務工作實現轉型升級、走上科學發展道路的戰略抉擇。

一、部分地方警務工作存在的共性問題

多年來，在黨委、政府的領導下，公安機關和廣目標，一如既往地關心著公安學的成長、進步。當康老欣聞公安學升格為一級學科這一有著劃時代意義的事件后，克服常人難以想像的困難，用了整整三個多月時間，寫就了這篇公安學術史料性的記事體文章，并謙遜地給本刊主編來信：“徐主編鎮強老師：回想我參加創立公安學的道路，是一段學術史。文中所述之經歷均客觀真實。尤其是各位公安部領導同志的大民警忠誠履職、頑強拼搏，為保持社會和諧穩定、人民群眾安居樂業作出了突出貢獻，維護國家安全和社會穩定的能力和水平不斷提升并跨上了新臺階。但是，在經濟轉軌、社會轉型的大背景下，經濟社會發展的階段性特征也直接反映在公安工作領域，公安機關面臨著維護社會政治穩定、治安秩序的壓力持續加大，公共安全保障和管理服務的要求不斷提高，多元化的監督力度日益加大，涉警負面輿情頻繁發生等嚴峻挑戰，部分地方的警務工作長期存在著一些習以為常的問題。

一是在執法資源投入方面。處于劇烈變化的時代，公安機關始終面臨著巨大的維穩壓力，一方面警力資源緊缺的矛盾十分突出，另一方面重投入輕產出、重短期效益輕長遠發展的現象比較普遍，主要依靠警務資源的大量投入來提高完成各項警務工作的數量，警力嚴重不足與警力過多浪費并存。近年來，具體指示都是面授或傳達的。為各位參編、撰稿人員借文揚名，彰顯功績。現送上敬請指導。可否借貴刊加以發表，盼電話告知。大民敬上”。康老對公安學術幾十年的孜孜以求、為公安學所作出的杰出貢獻，讓我們充滿敬意；康老長期以來對本刊的關心、厚愛，更讓我們深表謝意。在此，我們衷心祝愿康老健康、長壽！無論是大型活動安保工作、預防和處置群體性事件，還是日常預防和打擊違法犯罪活動、維護治安秩序，公安機關都處在第一線，廣大民警加班加點已成常態，拼體力、拼健康、拼消耗、拼安全的現象大量存在，總是處在忙于應急、苦于應對、疲于應付的被動狀態。長此以往，公安機關承載高強度、超負荷工作運轉的資源將會越來越缺、空間越來越小，不斷加大的工作張力將難以為繼，影響警務工作可持續發展的問題和困境日益突出。

二是在執法管理方面。從警務活動主要是執法活動的角度看，困擾公安工作科學發展的瓶頸問題集中反映在執法管理機制低效運作的習慣性、粗放執法的頑固性、執法責任不清的普遍性等方面。長期以來，民警在執法過程中應該做什么、怎么做、做到什么程度的標準和要求不明確、不精細，大都憑習慣和感覺做事，執法結果因個體素質不同而千差萬別；沒有把執法目標、手段、過程和結果統一起來，執法起始階段和執法過程中出現的問題往往靠事后發現、整改；一些公安機關基層單位基本不設防，等同于一般行政機關，辦案、辦事、辦公、生活場所界限不清，秩序忙亂，安全隱患很多；執法活動有關環節、層面的質量標準和責任邊界不明晰，即使出了執法問題，也不注重科學汲取教訓，做到舉一反三、觸類旁通，執法責任的嚴肅性和剛性大大弱化。

三是在執法效果方面。一些公安機關和民警對破案不等于定案、證明不等于證實、結果不等于結論認識不清，對正確處理好公正和效率的關系、打擊違法犯罪和保護人權的關系把握不當。如集中發還贓物、將嫌疑人游街示眾等等做法已飽受詬病，但仍有樂此不疲者。因粗放執法導致執法問題多發，我們被迫花費大量的警力、財力、精力、時間去做“擦屁股”的事情。久而久之，部分民警和領導同志對粗放執法導致大量低效勞動、重復勞動、無效勞動，以及許多需事后“擺平”的后遺癥習以為常，一些舊的“定時炸彈”沒排除而新的還在不斷產生，加劇了心理緊張、工作緊張、警力緊張甚至警民關系緊張的程度，形成越忙越亂、越亂越忙的惡性循環。同時，面對日益復雜變化的執法環境和人民群眾對社會公平正義的強烈呼聲，公安機關的執法活動與社會穩定的關聯度越來越密切，稍有不慎，就可能因自身原因引發影響社會穩定的問題。特別是在非正常死亡、溺水警情等“人命關天”的事情，以及交通事故、執法安全等問題上因處置不規范而引起群眾質疑，形成重大涉警輿情甚至誘發群體性事件，教訓十分深刻。

四是在執法能力教育訓練方面。因工作任務繁重、警力嚴重不足，一些公安機關普遍舍不得花更多的時間和財力、精力對新警和在職民警進行教育訓練，執法理念和執法素質不符合時代的新要求和老百姓的新期待。以使用槍支為例，更多的是要求打得快、打得準、打得贏，而忽視了關鍵在于打得對、要合法。

總之，一些地方公安機關廣大民警干得很苦，付出很多，而群眾滿意度并不是越來越高，我們自己也對老百姓為什么總是“老不信”而深感困惑，民警怕執法、怕值班、怕媒體、怕群眾，公安機關領導認為自己處在風口浪尖、坐在火山口上的消極心理和情感反應也具有一定程度的普遍性。

嚴峻的現實情況表明，我們的警務工作還沒有完全步入全面、協調、可持續的科學發展道路。究其原因，主要有：我們對警務工作的主要內容是執法工作把握不全；對公安機關應當確立的“理性、平和、文明、規范”的執法新理念理解不透；對執法能力教育訓練要建立完善全面、系統、專業、常態的機制認識不足；對判斷警務工作的進步，既要看完成警務工作的數量，還要看完成警務工作的質量，以有效避免誘發或引發社會不滿情緒、社會對立、社會沖突、階層沖突等嚴重后果的認識不深刻。類比我國經濟發展方式，當各項警務工作總量達到一定規模、明顯受到警務資源供給的約束時，就必然要求轉變警務工作發展方式。因此，我們的警務工作要實現轉型升級，就必須以執法規范化建設為導向，這是實現警務工作質量、效能整體提升，進一步提高依法履職能力和水平的根本途徑和必由之路。

二、以執法規范化建設推動警務工作轉型升級的目標要求

我們的警務工作轉型升級有著不同于西方國家和地區的獨有特質：即我們是社會主義國家的警務工作轉型，是在改革開放30多年經驗積累基礎之上的轉型，是在工業化、信息化、城鎮化、市場化、國際化背景下的轉型，我們應該也必須站在前人的肩膀上，做得更好，少走彎路。一是要有世界眼光，自覺吸收發達國家警務工作的成功經驗為我所用；二是要有中國特色，從我國處于社會主義初級階段的基本國情出發，探索建立具有中國特色的現代警務工作模式；三是要有時代特點，跨越西方國家傳統意義上的現代化發展階段，推動我國警務工作實現信息化。因此，我們的警務工作轉型升級是綜合了執法場所、執法裝備、科技建設等硬實力建設以及執法制度規范、勤務工作機制、標準操作程序、執法主體素質等軟實力建設所有要素的全面進步和轉型，是信息化時代背景下公安機關履職能力質的飛躍和提升。

我們的警務工作轉型升級的總體要求是：以科學發展觀為指導，以執法規范化建設為導向，推動警務工作模式向集約、高效、科學、規范、精細方向發展，全面提升在動態社會條件下維護國家安全和社會穩定的能力和水平，實現公安工作從被動到主動、從局部適應到全面適應的戰略轉變。

以執法規范化建設推動警務工作轉型升級的具體目標有以下五個。

——按照公安機關不同于其他一般行政機關的特點，變革公安機關靜態、動態設施物理結構，注重科學、節儉、實用，做到因地制宜，把“理性、平和、文明、規范”的執法理念、法律法規的實體程序要求、尊重和保障人權、服務群眾、安全執法、高效執法以及促進和保障警務機制改革等需求有機統一起來，通過優化組合硬件設施來固化和落實規范執法，以硬件環境的改善實現保障靜態條件下的執法安全、安全執法、規范執法向保障動態條件下的執法安全、安全執法、規范執法轉變。

——按照“全警種、全建制、全要素”推進執法規范化建設的要求，統籌不同區域、不同層級、不同警種的執法規范化建設，優化警務資源配置，提升警務工作整體質量，實現警務工作布局從非均衡發展向統籌協調發展轉變。

——按照公安機關的法定性質和實戰需求，以執法規范化建設為路徑，規范并優化勤務運作機制，實現警務工作結構從機關化向實戰化、指揮調度從層級化向扁平化轉變。

——按照“標準化、流程化、精細化”的核心要求，強化執法活動管理，提升執法主體素質，破解粗放型警務工作模式的困局，實現警務工作發展從數量規模型向質量效益型轉變。

——按照規范化牽引信息化、信息化支撐規范化的思路，把兩者融為一體、同步推進，使信息化運用到公安執法活動的各個方面和環節，不斷增強核心戰斗力，實現警務工作從傳統手工模式向以信息化為主要特征的現代模式轉變。

三、以執法規范化建設推動警務工作轉型升級的路徑

公安機關的基本活動是執法活動，公安民警的基本行為是執法行為。推動警務工作轉型升級，必須以執法規范化建設為主要突破口和抓手。國際警務工作發展的歷史進程也表明，從規范執法入手推動警務工作轉型升級是一條普遍規律。以執法規范化建設推動警務工作轉型升級，從一定意義講是與長期形成的不良執法習慣和工作模式作斗爭，必須勇于創新、打破常規，“革舊傳統、舊習慣的命”，在新的起點上實現新的突破。

一是理念的突破。要牢固樹立抓執法規范化建設就是抓減負增效的理念、抓執法規范化建設就是抓業務工作的理念、抓執法規范化建設就是抓隊伍建設的理念，把執法規范化建設作為龍頭工程和基礎工程來抓。

二是難點的突破。要針對派出所是承擔大量執法任務的基層戰斗實體，執法問題集中反映在執法的起始階段的情況，執法規范化建設必須首先從派出所取得突破，真正做到抓基層、抓基礎、抓源頭。要注意從硬件改造入手，因地制宜，堅持軟硬并舉、內外兼修，分類分步推進，確保取得實效。

三是管理的突破。根據“完善執法行為標準、完善執法量處標準、完善執法語言和動作標準”的要求，以“標準化、流程化、精細化”和“實戰、實用、實效”為標準，緊密結合基層實戰需要，堅持從問題和教訓切入，構建涵蓋執法標準、執法安全、執法源頭、執法制度、執法形象、執法指揮等內容的執法標準操作程序管理體系，為主要執法崗位、執法環節、執法行為的實際操作提供遵循依據和運行內控機制，便于民警對照執行，著力從標準操作程序上解決隨意執法、粗放執法、執法不公等突出問題，為民警減負減壓、減少差錯、提高效率提供保障，確保一切執法權力的行使必須有法律的明確授權、必須遵循法律規定的程序、必須受到監督和制約，做到執法標準統一、流程控制嚴密、執法細節準確，實現對執法工作全方位、全過程的有效管理。同時，把執法能力教育訓練工作放在重中之重的位置來抓，著力提升執法主體素質，為解決執法管理機制低效運作的習慣性、粗放執法的頑固性、執法責任不清的普遍性等問題奠定基礎。

四是執行的突破。要認準執法規范化建設的正確方向，切實做到在思想認識上堅信不疑、在決心措施上堅定不移、在持續深化上堅持不懈，始終堅持強力推進、強制入軌、強勢督導和全警種、全建制、全要素深化拓展，努力把公安機關各級領導和全體民警的思想、行動統一起來，凝全警之智、聚全警之力，形成打整體戰的態勢，一以貫之，一抓到底。

五是科技的突破。要始終堅持自主研發的原則，大力建設執法信息管理系統，積極開發建設符合“實戰、實用、實效”要求的應用系統，為加強執法管理、規范執法行為、提升執法效能提供重要支撐，推動警務工作從傳統模式向信息化階段的跨越發展。

六是原動力的突破。要尊重并突出民警的主體地位和作用，讓民警共享以執法規范化建設推進警務工作轉型升級的成果，激發廣大民警的原動力、創造力，實現執法規范化建設發展進步、警務工作轉型升級與民警個人成長進步的共贏。

七是評價體系的突破。要把執法規范化建設推進警務工作轉型升級成效的評判權主動交給人民群眾、廣大民警和黨委政府，使以執法規范化建設推進警務工作轉型升級的過程成為不斷贏得人民群眾滿意、廣大民警滿意、黨委政府滿意的過程。

D631

A

1674-3040（2011）04-0010-03

2011-07-22

柯良棟，浙江省公安廳副廳長，中共浙江省杭州市委常委、市公安局局長，中國警察協會理事、浙江省警察協會常務理事、杭州市警察協會名譽主席。

（責任編輯：莊 稼）

（責任編輯：蔣國長）