關于政府治理能力的研究評述

劉廣磊 任澤偉

（華中師范大學 政治學研究院 湖北 武漢 430079）

一、政府治理能力的概念

20世紀80年代末，治理理念在西方新公共管理運動中誕生。政府治理能力則是在該理論興起之后，運用它研究政府在“多中心”治理體系中能力和作用的一個新概念。

關于政府治理能力的定義，雖然目前學術界還沒有完全統一和明確，但是有研究者對政府治理能力提出過類似的界定。例如，施雪華認為“政府綜合治理能力”是指處于特定的歷史、社會和自然環境中的政府，維護自己的政治統治，管理社會事務，服務大眾需要，平衡社會矛盾，促進社會穩定發展的所有潛在的或現實的能量或力量的有機整體。此外，還有學者專門對政府治理能力的定義作出了界定。在總結了施雪華等前人所做研究的基礎上，李獻策給出了自己的定義，他認為政府治理能力是指政府在多元治理時代的網絡治理體系中，治理國家事務和社會事務所具有的潛在的或現實的能量和力量，是政府治理的質量和水平的綜合反映。易學志認為政府治理能力的含義可以歸納為政府治理國家事務和社會公共事務所具有的能量和力量，而且這種治理所要達到的境界是善治。李穆基認為政府治理能力就是在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益所具有的能力。此外，胡鞍鋼、魏星依據世界治理的指標做了實證研究，在他們的成果中，治理能力被認為反映了政府治理行為的水平和質量，是對政府治理模式穩定性、有效性和合法性的直觀度量；較高的治理能力意味著政府對經濟社會運行具有較強的調節能力，能夠較好地規避市場失靈，提高社會成員的總體福利水平。

二、政府治理能力的構成要素

針對政府治理能力的構成要素問題，不同的學者給出了不同的答案。經過分析與綜合，筆者認為研究者們從以下幾個方面闡述了政府治理能力的構成要素：

（一）政府治理能力與善治

有專家對善治理論做了比較客觀科學的研究，認為善治的基本要素有十個方面，即合法性、法治、透明性、責任性、回應、有效、參與、穩定、廉潔和公正。在此基礎上，易學志認為政府治理能力的構成要素應以這十個善治的基本要素為基礎。通過系統分析的方法可以把我國政府治理能力的要素框架看作一個系統，它包括了六個子集，即政府獲得合法性能力、透明能力、承擔責任能力、法治能力、回應能力和高效管理能力。

（二）政府治理能力與政府職能

從公共行政學的角度講，政府的治理能力更多的是通過政府職能的行使來體現的，基于這一觀點，政府行使職能的過程則可以理解為政府治理能力實現的過程。

李獻策認為，如果從一個政府各個方面的能力來分析政府治理能力的話，政府的治理能力主要由以下八項構成：政府權力的行使方式以及范圍、政府財政能力、政府誠信力、公務人力資源能力、制度安排能力、政府的公共政策能力、統籌經濟社會發展能力、提供公共物品和服務的能力。梁學軒則從政府職能所包含的問題角度，即一個政府各個方面的能力來分析政府治理能力的構成。基于此，他認為政府治理能力主要由以下各項組成：政府權力的大小以及行使方式、公共財政能力、人力資源能力、政府公信力、政府的公共政策能力、制度能力、統籌社會發展能力、提供公共物品的能力。

（三）政府治理能力與政府能力

有學者將政府能力劃分為十個方面，即市場規制能力、公共服務能力、公共政策執行能力、信用能力、軟環境維護能力、人力資源開發能力、生態平衡能力、社會公正與秩序維護能力、危機處置能力、制度創新能力；還有的學者認為，政府能力主要由資源提取能力、價值分配能力、社會調控能力、合法化能力、內部協調能力和管制能力等六大要素構成。

政府治理能力的主要構成要素可以從多個方面來劃分。從內容上來劃分，可分為政府政治治理能力、經濟治理能力、文化治理能力、社會治理能力；從我國政府當前履行的主要職能來劃分，則可以分為經濟調節能力、市場監管能力、社會管理能力和公共服務能力；按照政府過程來看，政府治理能力包含決策和計劃能力、執行能力和監督能力。

這個賽十娘還是不依不饒。我感覺她湊近了瞄我，就睜開眼瞪著她。她收起笑聲，一本正經地說：“哎，你莫說，他跟你還真有點兒像呢。”

（四）政府治理能力與全球治理

隨著全球治理時代的到來，行政系統必須順應時代要求而做出相應的調整，也就是說，要從以政府為主體的單中心治理模式轉向多元主體的合作治理模式。郭蕊、麻寶斌認為地方政府在這種情形下，勢必作為相對獨立的權威中心被推向歷史前臺，扮演一種“準國家”的角色。在這種背景下，地方政府必須提高合作治理能力以適應新的時代使命。基于此，他們認為地方政府的合作治理能力是一項綜合性的能力體系，具體包括了系統思考能力、制度創新能力、公共服務能力、電子治理能力、溝通協調能力和危機應對能力六個方面。

此外，王敬堯也對治理能力做過綜述，認為治理能力的構件有幾種代表性意見：一是從資源獲取和能力運用角度分為政府集體行動的能力和政府獲取資源的能力，包括社會汲取能力、合法性能力、政治強制能力、社會干預能力、改革適應能力等；二是按照能力的性質分為權利能力、政策能力、權威能力、組織能力；三是分為汲取財政能力、宏觀調控能力、合法化能力、強制能力；四是從國家與社會關系角度分為深入能力、汲取能力、商議能力。

三、政府治理能力的評價標準

治理理論誕生后，其重要性得到了越來越多人的認同。為了實現理論支持并服務于決策的目的，國內外的一些國際投資者、發展分析師、專家學者乃至援助機構提出了一些具體的指標來衡量政府的治理能力，使得治理理論更具可操作性。

國內外學者對政府治理能力評價標準的探討主要可以歸結為如下內容：克里斯蒂納·阿爾恩特和查爾斯·歐曼在他們的合著《政府治理指標》中介紹了四種常用的政府治理指標——國際國別風險指南的治理指標、自由之家的治理指標、透明國際的治理指標和世界銀行的治理指標。關于判斷政府治理能力的路徑，王敬堯則認為治理能力是判斷地方政府治理績效的重要指標。從方法或技術上講，判斷政府的能力有多種路徑，可以針對面板資料展開歷史性分析，可以通過現場觀察政府行為進行現場估計，還可以通過邏輯推理進行應然性期待。既可以正面褒獎政府能力強大，也可以從負面論證政府能力的不足；既可以定性地進行價值評判，也可以量化地開展績效評估。但無論如何，從實證角度看：首先，必須要有行為主體——政府；其次，還要有行為客體——民間社會；再次，要有主體的行動——作為或不作為；最后，要通過相關的事件或行動來考察。黃建彬在以深圳市羅湖區為例談到轉換城市發展模式時認為，衡量政府治理能力強弱的標準有三個方面：一是政府的權威性，即政府能在多大程度上得到人民群眾的支持和擁護；二是政府的有效性，即政府能在多大程度上貫徹其政策、政令；三是政府的適應性，即政府能在多大程度上通過自我調整以適應新環境新形勢的挑戰。

四、增強政府治理能力的路徑選擇

作為政府治理國家事務和社會公共事務時所具有的能力，政府治理能力致力于最大可能地增進公共利益，服務社會公眾。政府治理能力的強弱，關乎政府合法性是否持久，關乎政府能否有力地調節經濟社會，關乎政府能否讓老百姓安居樂業和享受較高的社會福利。因此，許多專家學者從多角度、多領域積極探索增強政府治理能力的途徑。

政府的有效性取決于政府的能力，如何加強政府能力建設就成為學者們十分關注的一個問題。俞可平認為，政府能力建設，應當從以下三個方面著手進行：一是積極推動政府改革與創新；二是大力促進市場經濟與公民社會的發展并與之建立合作伙伴關系；三是主動參與國際競爭與合作。

提高基層治理能力，實現有效治理是各國政府治理改革的著力點。楊雪冬認為如果不能提高治理主體的能力，那么任何完美的設計或規劃都無法實現。各級黨委政府都非常重視基層組織的能力建設，將其列入日常工作安排之中。要提高政府的治理能力，需要在以下三個方面爭取有所創新：首先是加強基層工作人員的培訓，提高培訓的針對性；其次是改善基層工作條件，尤其是技術支撐手段；最后，要積極采取新的治理評估手段，提高治理的精細化。

蘇州大學中國農村城鎮化研究中心副主任錢振明則把具體的著眼點放在了城市政府治理能力的提高上。他認為，在善治城市的建設中，城市政府的核心主導地位不會因其他主體的參與而有所動搖。面對日益復雜的治理問題，要進一步促進城市可持續發展和勝任其城市公共事務的核心治理者責任，城市政府必須通過自身“再造”，提高其治理能力，增進政府治理的有效性。在他看來，提升政府的治理能力不僅僅在于明確政府的角色定位，約束政府的治理行為，在城市公共物品的生產和公共服務的提供上引進和加強競爭，還必須使政府更接近市民，密切政府與公民的關系，增強政府的回應性。他還對增強政府回應性的途徑作了分析，認為要增強政府回應性，首先是要通過擴大公眾參與，增加市民在城市公共事務治理中的發言權和參與機會，來提高政府責任感和反應能力。其次是下放權力，增強基層政府的責任感，使公共服務更密切地符合基層社會和公眾的需要與愿望。

有的學者則另辟蹊徑，注重契約精神對提高我國政府治理能力的重要價值。李穆基認為明確契約精神對政府行為價值的糾偏意義是提升政府治理能力的關鍵。在分析了政府行為價值選擇的概念之后，他認為，在社會主義市場經濟下，政府也應遵循契約精神所體現的自由、平等、公平等價值理念，依據自身的價值目標借交換的方式來實現現有競爭的利益分配。政府的行為價值理念是政府治理的靈魂，政府的一切活動要圍繞著公眾的切身利益，本著為公眾服務的宗旨確立正當、科學、合理的價值觀念，才會有高水平的治理能力。此外，在他看來，提高政府治理能力還需要制度化保障。基于此，從我國目前的實際情況來看，應實現依法行政，建立有限政府，盡快實現政府治理程序的法治化與制度化。

有的學者從“軟實力”理論角度提出了系統提升我國地方政府治理軟實力的路徑。黃晴、劉華興就認為應充分發揮“軟實力”的積極作用，以提升我國地方政府治理能力。主要途徑包括：加強地方特色文化體系的培育，塑造核心文化品牌；加強政府服務性公共理性培育，提升地方的服務效能；加強地方危機管理能力，創造穩定安全的社會環境；加強與第三部門和公民的合作，構筑良好的治理網絡；加強對外宣傳，擴大與國外地方政府、社會團體的交流。

針對如何提升政府治理能力，劉偉認為，政策議程創建模式轉型的意向、動因及其選擇路徑對于優化我國政策過程、提升政府治理能力具有重要的現實意義。在他看來，探索政策議程創建模式轉型的發展路徑主要有如下三點：第一，在科學發展觀的指引之下，不斷推進政策價值取向的轉變，力爭在全社會形成以人為本、科學發展的政策認知取向。第二，進一步推動政府治理模式的變革，優化體制內與體制外行為者的對話結構，在互動合作的基礎上提高議程創建的質量與效率。第三，在科學引導和積極推動的基礎上實現政策議程創建中體制外輸入的有序化與高效化。

巫永平認為，如何在日益開放的環境里提高政府治理能力已經成為我國各級行政官員面臨的一個主要挑戰。這種挑戰表現在急需明確公務員的職業倫理以及需要學習行政管理的技巧，提高分析能力、決策能力和領導能力等方面。因此，他認為有必要對政府官員的職業倫理加以規范，從制度和機制層面培養一種明確的職業意識與職業倫理；實現這些轉變，對公務員進行培訓不失為一種有效方式；一個完善和高水平的公共管理教育制度的建立，是提高政府治理能力的重要條件之一。

在當代，政府治理能力是構成一個國家或地區競爭力的核心和主導因素。覃道明認為新一輪鄉鎮政府改革所面臨的主要任務和需要解決的主要問題是在解構現行鄉村治理體制的同時構建一種擁有深厚基礎性權力資源、實現公共產品供給更優配置、對鄉村社會秩序更具滲透和動員能力的新型政權體制。在這種情況下，鄉鎮政府在收縮職能的同時更應重塑自身治理能力。政府治理能力與政府行動范圍不一定存在線性關系，因此要避免單純地把“小政府——強政府”作為追求的理想模式；從鄉政改革的具體實踐看，要避免在鄉政權力上收以及職能上移后導致政府治理鄉村社會能力的缺失。最后他坦言，從根本上講，超越傳統的統治理念就是要以現代治理理念來建構新型鄉政體制和鄉村治理體系。

政府治理能力的強弱與人民群眾的根本利益息息相關，強大有力的政府治理能力是人民群眾根本利益得以全面實現的前提和保證。有學者認為政府要在善于解讀人民群眾根本利益的基礎上切實提高政府的治理能力。具體而言，政府應該努力提高認識，統一思想；加大對關鍵部門和行業的監管力度；完善責任體系，建立責任政府；建立健全利益表達的渠道和機制；引進高級專業人才。

縣級政府是中國歷史上持續時間最長的一級政府層級，作為縣域范圍內的治理主體，縣級政府治理能力對當地的經濟社會發展起著重大的影響作用。梁學軒認為西部地區的縣市要實現超常規發展，就必須努力提升自身的治理能力。不僅如此，他還提出了增強西部地區縣級政府治理能力的途徑，認為要提高西部地區縣級政府治理能力就必須提高公共財政能力、加強人力資源建設和加強地方制度建設。

此外，不少學者將提升政府治理能力的領域限定得更為具體。例如，針對當今社會危機頻發的現實，吳志敏坦言危機事件往往是社會變革的促進因素，危機對于一個理性的、有活力的政府來說能夠成為公共政策改進和完善的外部動力。鑒于轉型期我國在政府危機治理能力方面存在的諸多問題，她認為政府可以通過再造危機治理的預警應急能力、信息溝通能力、決策指揮能力以及法制保障能力來彌補能力缺失，發展自身應對和處理各種公共危機的能力，以實現政府能力再造。為了積極響應中央提出的構建環境友好型社會的號召，李金龍、游高端認為，在這種大趨勢下地方政府理應依賴路徑擺脫困境，通過制度創新來提升自身環境治理能力。提升我國地方政府環境治理能力的具體路徑包括：放松政府對資源的管制，引入市場機制和多元化的服務供給主體；增加政府的環保投入，強化地方政府的環保職能和保障公眾的環境權，推進公眾的環境參與度。

五、簡要評述

無論是在“新公共管理”時代，還是在“新公共服務”時代，政府在諸多領域中發揮主導作用將會是一個長期存在的現象。在這種情形下，各級政府不斷根據周邊環境的變化探索加強其自身治理能力的路徑是今后政府必須抓牢、做好的一個重點。

從上述學者們所做的相關研究來看，目前，學術界對政府治理能力已經做過不少的研究，表明政府治理能力的提升是大勢所趨。值得一提的是，通過對學者們所做相關研究的分析與綜合，不難發現，政府治理能力某些領域的研究工作做得還是不夠充分和完備。例如，學術界對政府在提升自身治理能力的過程中所面臨的困境及遇到的阻力缺乏深入的分析和探討，尤其是在持續了兩千多年的皇糧國稅得以全面取消以及全國上下普遍要求基本公共服務能夠惠及廣大公眾的大環境下，政府治理能力勢必會遇到新的“攔路虎”。總而言之，政府治理能力是十分重要的，提升政府治理能力是時代的要求，這使得對其進行全方位、多角度的研究成為應有的題中之義。

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