實施政策性漁業保險制度的必要性

同春芬 李 杰

（中國海洋大學，山東 青島 266100）

漁業是世界公認的高風險行業，具有“高投入、高風險、高死亡”的特點，漁民在漁業生產中面對的自然風險遠遠大于陸地農業的自然風險，尤其是自20世紀90年代以來，由于國際漁業新秩序的變化和近海過度捕撈、海洋污染問題的日益嚴重，漁業勞動者不僅要獨立面對臺風、風暴潮、赤潮等生產中的自然風險，而且還必須面對污染、疾病、市場等社會風險。因此，推進和實施政策性漁業保險制度，健全和完善漁業風險保障機制，對防范風險、降低漁民災害損失、促進漁業持續穩定發展、保持漁區社會穩定都具有重要意義。

一、漁業是一個高投入、高風險的弱質產業

漁業是一項既古老又傳統的生產活動，是國民經濟的基礎產業，是人類利用水域中生物的物質轉化功能，通過捕撈、養殖和加工，以取得水產品的社會產業部門。漁業屬于大農業范疇，與傳統的種植業、飼養業相比，漁業具有其自身的特殊性，在發展中容易遇到各種困難和問題。尤其是在市場經濟條件下，由于其他優勢產業部門的沖擊和擠壓，加之漁業資源的逐漸匱乏、海域污染的逐漸加劇以及我國漁業權制度的缺陷等原因，使漁業逐漸成為弱質產業。而且，相對于種植、養殖業等其他農業，漁業的風險要大得多。

首先，漁業生產風險較大。漁業開發利用的自然資源是海洋和內陸水域游動性的生物資源，這就決定了它的生產活動環境，較陸地有更大的自然風險，以海洋捕撈業為例，海洋捕撈漁民長年出海捕撈，與風浪為伍，與潮涌結伴，其生命安全、作業工具經常處于受威脅狀態，意外事故時有發生，且救助不易，一旦遭遇災害，往往釀成船毀人亡的慘劇。由于災后恢復成本高，漁民單靠自身力量難以盡快恢復生產，眾多漁民因災致貧、返貧。據統計，我國每年因災害、意外事故導致海洋機動漁船全損近2500艘，部分損失約30000艘(次)；捕撈漁民死亡(失蹤)有約3000人，傷殘近9000人；受海難事故影響的漁業家庭近20萬個，涉及的漁區人口近100萬人，造成漁業直接經濟損失高達160億元。①漁業生產的高風險性以及災后依賴漁民自身應對風險的不現實性要求國家盡快出臺相應的漁業保障政策以幫助漁民提高抵御風險的能力。

第二，漁業生產防范和抵御風險的能力十分脆弱。伴隨著漁業經濟體制改革，漁船所有制結構從傳統的集體所有制向以個體所有制和股份合作制為主轉變，很大程度上促進了漁業經濟的迅猛發展，但個體經濟在充分享有經濟變革利益的同時，也承擔了越來越大的生產經營風險。由于水域、灘涂是漁民最主要的生產和生活資料，其作業場所往往不固定，流動性大，而且多在遠離海岸的外海，作業范圍廣，遭遇災害的幾率高、遭受損失大，當大的災害帶來水域、灘涂嚴重破壞時，就意味著漁民將失去重要的收入來源和重要的生活保障，加之國家、政府受諸多客觀因素的制約，在漁業災后救濟中的能力和作用又十分有限，大多采用一事一議的臨時救災措施，使得善后工作很難得到妥善解決。因此，漁民一旦遇到自然災害和不可抗拒的災害，其損失大多只能由漁民自己承擔。

第三，漁業生產經營性風險不斷加大。首先，城市大量廢棄物直接排入河流、海洋，污染水質，導致水域富氧化、赤潮現象，魚類大量死亡；且水域環境污染和各種公、私行為導致的對漁業水域的侵占，過度捕撈所造成的傳統作業漁場面積的持續萎縮，漁業資源的日益衰退，以及漁業生產資料價格的不斷上漲，使海洋漁民的生產經營風險不斷加大，甚至可能“失海”、“失業”。同時，由于中日、中韓、中越北部灣漁業協定的生效實施，致使我國部分漁民陸續退出日韓一側傳統作業漁場，海洋漁業作業空間大幅縮小，給相關地域的海洋漁業造成很大的壓力。然而，由于相關的漁民權益保障機制和漁業水域占用補償機制的不健全，相當一部分“失海”、“失業”的漁民陷入“養殖無水、捕撈無海、種田無地、轉業無門、低保無份”的窘境。但是，我國長期以來涉及漁業、漁船和漁民的漁業安全保障機制嚴重缺失，始終沒有形成完善而穩定的制度性保障。

二、現有的漁業保險政策難以保障漁民的根本利益

新中國成立以來，我國在漁業保障政策方面進行了積極有益的探索，形成了集體保障、家庭保障、互助組織保障、商業保險等多種漁業保障模式，但都收效甚微。

建國初，生產力水平低下，漁民單靠自身力量根本無法實現漁業保障，國家實行的是低水平集體化漁業保障，其主要特點是通過集體化手段來補充或代替漁民家庭保障，也就是把漁業保障的責任轉接到集體中，由集體承擔漁業風險，即“集保”；但由于漁業集體經濟實力不強，從而導致集體在保障漁民生存和漁業發展方面的作用甚微。尤其在“人民公社”時期，國家大力提倡“一大二公”精神，漁業集體公社所得資產必須首先大部分上繳國家，然后再分配給集體，只有少數資產用來為漁業或漁民風險事故提供保障。同時，這種體制下漁業工具大都屬于集體財產，漁民作為漁業生產的主體，缺乏最基本的作業工具，積極性無法調動，加上各種原因導致漁民“工分”低，致使漁民實際所得報酬僅能維持基本生存，難以形成個人和家庭的財富積累，不利于漁業的擴大生產。由此可見所謂的集體化保障，不僅水平低，保障功能十分有限和脆弱，而且建筑在漁民家庭保障功能不斷削弱的基礎上，為以后漁業社會保障體系的建立和完善留下了種種難以克服的隱患。

改革開放初期，漁區家庭承包制和股份合作制的開展使得漁民家庭的經濟功能得到恢復，同時國家放開了對魚產品價格的管制，漁民有了一定的定價權，漁民收入增長較快，漁業家庭化保障功能也隨之日漸恢復。該階段強調以家庭保障——“自保”為主，集體保障為輔。因家庭經濟實力彈性大，故家庭保障比建國初單一的低水平集體化保障更顯優勢。但不可否認，漁業生產易受到作業工具成本高、風險大、災害后果極其嚴重等因素的制約，加上漁民家庭實力有限，漁民單靠一家之力難以抵御風險，災后短期內恢復漁業生產活動的難度大，不少漁民因缺少必要的保障措施而因災致貧。同時，該階段相關漁業立法尚處于探索階段，總體上呈現一種粗放型特征，表現為相關法規和規章內容相對簡單，漁業法律規范中行為指向與法律責任往往不相銜接，實體性條款與程序性條款不成比例，法規規章的規范作用較弱等等。法制的不健全必然造成漁業資源的損失與漁民權益保障的缺失，使得“自保”模式同樣難以在我國長期實施。

進入九十年代，為保障自身生存和漁業生產，漁民開始了多種保障方式的探索，逐步形成了多管齊下、多種保障方式并存的現象，漁業保障進入多元化階段，主要的保障模式有互助組織保障（“互保”）與漁業商業保險（“商保”）等。“互保”模式即在繼續堅持傳統的家庭自我保障模式的同時，漁民為增強抵御風險的能力，聯合其他漁戶開展漁民互助，建立漁民互保組織，要求漁民繳納一定的會員費，遇有突發意外事故，就可從組織內獲得一定數目的“救災款”。目前較為典型的互保組織如中國漁船船東互保協會(2007年7月更名為中國漁業互保協會)，截至2007年年底，中國漁業互保協會累計入保漁民320萬人(次)，入保漁船15萬艘(次)，為漁民提供了高達800億元的風險保障，共支付補償金近5億元。“互保”模式因貼近現實，保障功能明顯優于集體保障和家庭保障，但是由于缺乏財政支持，中國漁船船東互保協會目前開展的互助性保險業務范圍還非常狹窄，2007年入保漁船僅 37000艘，占同類漁船總數的30％，覆蓋率也較低，特別是數量眾多的小型漁船和水產養殖業保險，目前基本沒有開展。此外，我國漁民互助保障組織尚不完善，許多漁民并不信任，缺乏立法保障與財政支持，遇到重大災害事故經常陷于資金短缺的困境；且互助保險險種單一、缺位，承保能力極其有限。另外，中國自1982年在國內恢復漁業保險業務后，商業性漁業保險便從追求經濟效益最大化角度出發開展了一系列針對漁業、漁民的保險項目，并發揮了一定的功效。然而基于保險范圍窄、賠付比例低、應對風險能力差等現實因素，商業性漁業保險根本不能適應我國漁業快速發展的需要。同時，商業性漁業保險較高的保險費使得入保企業和漁民難以承受，參保積極性不高；加之漁業保險較高的賠付率和較高的風險發生率超出了保險公司的承受力，諸多因素限制了商業性漁業保險的發展。目前尚存的商業性漁業保險僅限于漁船船東雇主責任險和大型漁船的漁船保險，占全國漁業保險的份額很小，中小型漁船在遭受意外災害后基本上得不到及時的經濟補償和救助，難以滿足漁民的需要，漁業商業保險在中國發展非常緩慢。

由此可見，無論保障方式如何，漁民只是在“集保”、“自保”、“互保”、“商保”等眾多保障方式中選擇，各種保障方式或因其只具有基本生活保障的補充功能，或因其保險費過高超出漁民的承受力等因素，使漁民在災害發生時得到的實際救助較少，并不能切實保障漁民的根本利益。

三、實施政策性漁業保險的必要性與可行性

政策性保險是國家為促進有關產業的發展，運用財政補貼等政策支持手段，對該領域的保險給以保護或扶持的一類特殊形態的保險業務。在我國，隨著國家經濟的發展，工業反哺農業的力度越來越大。近幾年,中央連續幾個一號文件均提出了“加快建立政策性農業保險制度”的要求，推進政策性漁業保險正當其時。這是因為：政策性漁業保險作為漁業社會保障體系的一項重要內容，是漁業可持續發展的現實要求；政策性漁業保險以社會利益最大化為原則，不以盈利為目的；政策性漁業保險致力于降低漁業風險，可以保障漁民基本生活，緩解漁業災害事故的壓力，并有效幫助其盡快恢復生產；政策性漁業保險以為漁業發展提供風險保障、提高漁業勞動生產率、保證食物供應、穩定市場及確保漁民生活水平等為最終目的。因此，建立和完善漁業風險保障機制，是防范和化解漁業生產風險、保障漁業生產和漁民生命財產安全、維護漁區社會穩定的重要手段。

世界主要漁業國家的漁業保險大都為政策性保險，并早已成為政府保護和支持漁業的重要手段。以日本和韓國為例，它們都采用立法強制保證、政府出資主導、國庫負擔補貼的方式。在立法方面，日本有關漁業保險方面的法律共有6部，包括《農水產業協同儲蓄金保險法》、《漁業災害補償法》、《受災農林漁業資金融通暫定措施法》、《漁船損害等補償法》、《漁船船員工資收入保險法》、《嚴重災害對策與特別財政援助法》等等。韓國也先后頒布了《水協法》和《水產業協同組合共濟規則》，要求全部漁船都必須義務加入漁船保險。同時，由政府出資補貼事業運營經費，對義務加入的漁民的保費由國庫予以補貼，補貼額達保費的30％-50％，并且還充分給予免稅優惠，日本漁船保險中央會、韓國水協共濟保險業務都減免各種稅收，主要有所得稅、法人稅、事業稅、固定資產稅等稅種，從而降低管理經營成本，促進風險準備金的積累。日本、韓國的漁船保險事業都由國家給予再保險支持，以國家信用為經營漁業保險的團體進行擔保，由國家承擔超額賠付部分的再保險責任，提高了經營漁業保險經營實體的信用等級和可信程度，使漁民可以放心地參保，有力地促進了漁船保險業的發展壯大。由此可見，日本和韓國的漁業保險都帶有明顯的公益性，其政策目標與國家農業財政相一致，這種以政府制定政策并提供部分財政補貼為主導，廣大漁船船東參與的漁業風險保障體系，應該成為我國建立政策性漁業保險制度的依據和借鑒。

近年來，我國中央政府越來越重視農業保險（漁業保險屬于農業保險的范疇），并在國家法律中有所體現，《中華人民共和國農業法》第6章第46條指出：國家逐步建立和完善政策性農業保險制度，鼓勵和扶持農民和農業生產經營組織建立為農業生產經營活動服務的互助合作組織；《中華人民共和國保險法》第8章附則中第155條規定：國家支持發展為農業生產服務的保險事業，等等。與此同時，國家對建立政府主導型的漁業保障模式極為重視，自2008年以來，國家相繼在浙江、廣東等地開展了政府主導型漁業保障模式即政策性漁業保險的試點工作。該模式堅持以政府為主導，依托國家政策支持和政府財政補貼，通過參保者互助共濟，對漁業生產中因自然災害、意外事故等造成的人身傷亡或財產損失，以及對漁民養老、醫療、失業等險種給予一定經濟補償所建立的保障模式。其內容包括漁業生產保險和漁民保險（如養老、醫療、工傷保險等）。該模式涵蓋了與漁民人身、漁業生產相關的多種保障項目，由國家財政支撐，最大范圍地為漁民和漁業提供保障；該模式旨在為漁民生存和漁業發展提供基本的生活保障，不以利潤最大化為目的，也不致力于更高層次上改善漁民生活，以“低保障、低費率、廣覆蓋”為原則，帶有明顯的公益性特點；該模式在漁業互助保險的基礎上發展起來，是國家為保障漁民生命財產安全、提高漁業抗風險能力、服務漁業發展而出臺的一項惠漁政策。

各試點地區根據當地實際情況，明確了政策性漁業保險的險種、保險標的、保險范圍、保險與補貼標準、經辦機構及運作方式等相關內容。如江蘇省明確該模式保險標的為從事海洋漁業生產經營的漁船、漁民以及從事內陸漁業生產經營的漁船；省財政補貼比例為25％，各市、縣級財政根據自身財力確定配套比例，同時省財政給予各經辦機構不高于總保費23％的管理費用補助；經辦機構為省漁業互助保險協會及其代理機構；運作方式為分保(再保險)方式，省漁業互保協會以不高于總保費40％的份額與中國漁業互保協會進行分保，以總保費的5％-10％向省內商業保險公司進行巨災超賠再保險。各試點地區因地制宜制定的保障舉措較好地把當地的實際情況和該模式“低保障、低費率、廣覆蓋”的原則結合起來，能夠最大限度地發揮該模式的優越性，極大地調動漁民參保積極性，各地試點工作開展以來在保障漁民根本利益方面作用明顯。如廣東省江門市新會區試點2009全市共有8445名漁民投保了漁民人身意外傷害保險，保費2506970元，共有1057艘漁船投保了漁船財產保險，保費1814313元；全年理賠人數47人，理賠金額390600元，理賠船數5艘，理賠金額55282元，有效地幫助受災漁民和漁船度過難關、恢復生產，切實提高了漁民抵御風險的能力。從全國部分地區的試點工作來看，該模式迎合了當地漁民的熱切需求，被廣大漁民形容為“久旱淋甘露”；該模式強調財政支持，漁民只需交納少量的保費，在災害來臨時即可獲得數量可觀的保險費，為漁民抵御風險減輕了負擔。注重保障漁民的根本利益是試點工作取得較大成效的重要原因，政策性漁業保險制度的作用日益顯現并不斷強化。

因此，無論是借鑒國際經驗、適應漁業發展需求，還是在已有事業基礎上加快發展步伐，都應不失時機地抓住機遇乘勢而上。同時，通過漁業政策性保險的經營實踐，探索出符合我國國情的漁業風險保障機制和漁業保險經營模式，以確保漁業生產的穩定和漁民收入的增加。

注釋：

①宋蔚：《中國現階段海洋漁業轉型問題研究》，中國海洋大學博士論文，2009年。

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