學習陳云經濟決策民主的思想

董志凱

（中國社會科學院 經濟研究所，北京 100836）

民主是當代思潮中的熱點，也是中國共產黨90年來的長期探索與追求。陳云關于經濟決策民主的思想和實踐是其中的精華。在領導經濟建設的過程中，尊重群眾的首創精神，從民眾的實踐創造中汲取智慧；從人民的發展要求中獲得動力，著力解決人民最關心最直接最現實的利益問題等一切從人民利益出發的思想和實踐，體現著陳云領導經濟工作的主旨和理念。在社會主義經濟建設中，陳云關于經濟決策不唯上、不唯書、從實際出發的民主思想具體體現在決策程序、管理制度、規劃設計等諸多方面，歸根結底是在他看來，執政黨發展經濟的目標是為了最廣大人民群眾的根本利益。

一、關于經濟決策的程序民主

在新中國初期的經濟建設中，計劃指標在關鍵領域具有指令性，作用很大。指標設置是否合理，經濟決策能否正確，取決于決策程序是否民主：是經過調查研究，從實際出發研究討論，權衡利弊得失后集思廣義，做出決策；還是與此相反，脫離實際、主觀臆斷。其中教訓很多，最突出的教訓是“二五”計劃、大躍進期間不斷加碼的高指標。

1958年下半年，高指標的問題已見端倪。當時全國基本建設規模已經很大，北戴河中共中央政治局擴大會議預定的1959年全國基本建設規模更大。9月，陳云幾乎同時擔任了中央基本建設委員會和國家基本建設委員會主任的職務。面對大躍進的狂瀾，陳云上任后，即部署全國七個協作區的基本建設工作會議。他先后主持了華北、東北和西北三個協作區的基本建設工作會議。分析了當時面臨的項目多、投資多、材料不足的情況，要求將項目認真地排隊，要分先后。他還談了排隊的次序、輕點中有重點、重點中有輕點、排隊以后要檢查落實等要義。針對東北的情況，“把建設的工廠分成兩類，一類是為了提高的，一類是為了普及的，普及的同時也是為了提高。”針對西北的情況，重點是修好鐵路干線等。全國七個協作區的基本建設工作會議前后經過一個多月，形成了《關于當前基本建設工作中的幾個重大問題的報告》。《報告》強調了“工業布局應該適當分散，企業類型應該以中小為主”；“基本建設項目施工先后必須排隊”；“認真組織成套設備的供應”；“基本建設必須加強黨的領導，大搞群眾運動”等。此后，針對1958年的基本建設“大躍進”中，由于單純圖快、嚴重違反操作規程和管理混亂，發生了許多工程質量事故。陳云在杭州主持召開全國基本建設工程質量現場會議，力圖糾正基本建設中片面圖快圖省而不顧工程質量的傾向，對那些質量不好的工程采取補救措施。1959年1月8日，中共中央向全國各地和各部門批轉了陳云在全國基本建設工程質量杭州現場會上的兩個講話紀要，并指出：“兩個文件很重要，解決了目前基本建設中急需解決的問題，望各地區黨委、各部門黨組討論后轉發到所屬基層設計單位、施工單位、大中型廠礦和交通運輸企業的黨組織，依照執行。”“中央責成各地黨委和有關部門黨組，立即組織力量，對一九五八年進行的各項工程，首先是重大工程，在一月份內，全面地進行一次檢查，并且根據檢查結果，對于質量不好有危險性的建筑物，制定合理的補救方案，有計劃地予以補救，切勿疏忽。”這些通過調查研究、從群眾中來產生的真知灼見是“大躍進”時普遍頭腦發熱的情況下形成的清醒的認識。之后，陳云開始以華北、東北、西北三個協作區基本建設工作會議上多次講話和全國基本建設工程質量杭州現場會上兩次講話為基礎，研究新中國基本建設工作的一些根本問題。經過深思熟慮，寫出《當前基本建設工作中的幾個重大問題》一文。對于工業基本建設的布局和結構存在的三大問題提出了見解：“建立工業體系只能首先從全國范圍開始，然后才是各個協作區，再后才是許多省、自治區。”“在一個省、自治區以內，企圖建立完整無缺、樣樣都有、萬事不求人的獨立的工業體系，是不切實際的。”“企業的布置，應當接近原料、燃料產地和消費地區，使我們能夠用盡可能少的投資獲得最大限度的經濟效果，并且考慮到國防安全的要求。在現有大中城市根據可能和需要新建或者擴建一些企業，可以利用現有的基礎，有它方便的地方，這是必要的；但是多數的企業卻應當適當分散地建設在中小城鎮或者有礦產資源的地方。”為了使我國盡快成為現代化的工業強國，“我們必須逐步地建設一批規模大的現代化的企業作為骨干”，但更多的應是建中小型企業。對于此后工業基本建設的一系列重大問題提出了正確的指導方針。

1959年上海會議，毛澤東肯定了陳云的意見，提出要“多謀善斷”，“多聽人家的不同意見”。他還說：“陳云同志表示了非常正確的態度。他講兩個問題：一、從前每年工業生產有百分之八十五依靠上一年建設成功的工廠來生產，百分之十五依靠新的（當年建設的工廠叫新的，當年以前建設的叫舊的）。一九五九年變了，我們武昌會議搞的規模要有百分之三十是依靠新的，只有百分之七十是依靠舊的。講了這么一個真理，他反映了這么一件事。二、今年武昌那個規模，今年的生產計劃難于完成。他這個人是很勇敢的，犯錯誤也勇敢，堅持真理也勇敢。我聽了這個話，我就說，那拉倒。甚至于這個總路線究竟正確不正確，我還得觀察。”毛澤東講了這兩件事情后稱贊陳云“正確的就是他一個人”。毛澤東這樣說：“在武昌發表一九五九年糧、棉、鋼、煤的數字問題上，正確的就是他一個人。”“一月上旬，也是他正確。”“陳云同志一月上旬的話很有一些同志抵觸，我就賞識。”“我看這個同志還是經驗比較多一點。”陳云的經驗來自他尊重基層民眾的實踐。在毛澤東支持下，陳云兩次提出降低指標的意見終于得到上海會議的重視。

1990年3月中共十三屆六中全通過《中共中央關于加強黨同人民群眾聯系的決定》。《決定》強調：人民群眾是我們黨的力量源泉和勝利之本。能否始終保持和發展同人民群眾的血肉聯系，直接關系到黨和國家的盛衰興亡。當前特別要注意切實解決群眾最為關心而又有條件解決的問題，以實際行動密切黨群關系。陳云同志在審閱《陳云文選》第二卷時曾特別叮囑編者，在后記中要說明：他在財政經濟委員會主持工作期間，幾乎所有的決策，特別是重大決策，除了他作了必要的調查研究以外，都是經過集體討論作出的。這充分證明了陳云在經濟決策過程中的民主作風。

二、關于經濟管理的制度民主

在經濟管理方面，特別是面臨嚴重困難時，陳云總是通過專題會議，民主討論協商，確定解決問題的具體辦法。并且制定體現民眾意志的經濟管理制度。早在1949年8月新中國建立前夕，為了克服財政經濟的嚴重困難，陳云召開上海財經會議作出了一系列重大決策之后，又召開各系統的專門會議。包括金融會議，討論外匯、公債問題；貿易會議，討論棉花收購問題；物價會議，討論價格政策等等。當時，最重要的是工農業產品比價問題。陳云在會上回顧了東北解放區的經驗教訓：1947年規定12斤糧等于1斤棉花，結果農民都不種棉花了；1948年改為13斤糧等于1斤棉花，還規定了種棉花免繳公糧，農民便積極種棉花。根據會議精神，新中國建立初期改變了糧棉比價后，“要想富，種棉花”成了農民的行動口號，棉花迅速增產，解決了紡織廠的原料問題，改善了市場供應。

“一五”時期，經濟建設資金高度集中在中央政府手中，對于保證重點項目的建設確實起了重要作用，但它同時也帶來了集中過多，缺乏靈活性等弊病。中央政府對國營經濟和地方財政管得過多的弊病，在1956年社會主義改造完成，國營經濟比重大大提高以后，就更加突出了。

為了改革經濟管理體制，國務院于1956年5月至8月召開了全國體制會議。1957年1月10日，中共中央政治局決定成立中央經濟工作五人小組，陳云任組長。1957年1月中旬，陳云指出：“中國一個省的大小相當于外國一個國。如果像現在這樣，地方機動的余地很小，這種情況不應該是經常的，中央不可能包攬全國的事情。所以，五人小組會議認為應該有適當的分權，重點不能過分集中。正如毛主席所指示的關于重工業、輕工業、農業要有適當的比例關系，這樣分散之后，地方可以多搞一點輕工業、農業，其結果對于我國發展重工業并不是放慢了，可能還快一點。”1957年1月30日，陳云在國務院第五辦公室辦公會議上針對社會主義改造完成以后商業的新情況，他說：國營商業公司“在建國初期以至國家經濟建設的前幾年，垂直領導多一些是必要的。現在，情況已經發生變化了，公司條條太多，下邊不好管理。”關于商業的利潤分成問題，陳云提出：“中國之大，幾百萬商業利潤也要經過中央批準是不正常的。采取企業分成的辦法有苦樂不均的情況，貧富省如何調劑？總之，分成要做到中央與地方各得其所，地方的積極性要和中央的計劃性結合起來。如果商業利潤全歸地方，就有可能發生商品調撥不靈，或是盡先安排當地產品的情況。還是批發、零售一齊分，各級都分一點為好。這樣，既能發揮地方的積極性，又不至使國家的財政過分分散。”

1959-1960年我國經濟出現嚴重困難，河南信陽餓死人。陳云指出：對糧食工作要經常注意，河南信陽問題的嚴重性在于，為什么省委事前聽不到這方面的反映？如果領導機關聽不到來自下面的意見，不了解下面的情況，一出毛病就是大毛病，這值得警惕。

地方政府在現代化進程中的作用仿佛一座橋梁，一頭聯結著中央政府，一頭聯結著民眾；既需要獲得當地公眾的認同，又不能削弱全國政策的統一性。因此，地方政府的積極性高低，決定著總體規劃和全局計劃的成就。而這種積極性既要靠政策與組織約束，也要有政策與組織激勵，使其有可能從當地的實際出發創造性地實現整體規劃與布局。在中國經濟體制變遷與經濟發展的過程中，陳云對于激勵地方促進本地經濟增長作了多方探索。20世紀60年代初，在國民經濟遭遇嚴重困難的情況下，陳云多方設法調動地方的積極性。如1960年11月，陳云在浙江考察期間，他提出過“可否采取中央與地方包干、按比例分成的辦法”。1961年10月，他進一步提出可否采取劃分中央和地方權限的辦法，劃給中央的地方不要，劃給地方的中央不要，井水不犯河水。改革開放以后，這方面的探索有了進一步的發展。

三、關于規劃、設計的方式民主

陳云在長期領導經濟建設工作中，領導與審核了大量的規劃、設計方案。在規劃、設計方案審核過程中，陳云反復調查研究，向第一線有實踐經驗的人學習。

我國在國民經濟恢復時期和第一個五年計劃時期的156項建設項目基本上是蘇聯幫助設計的。為了選擇廠址、提供準確的資料，陳云和中財委、國家計委和工業部門的同志作了大量調查研究，并強調認真學習和慎重審核。1952年2月6日陳云同薄一波、李富春共同署名致毛澤東并中共中央電，作出關于中財委黨組審查哈爾濱鋁合金加工廠初步設計議定書情況的報告。報告在敘述了該廠的初步設計情況后指出：我們建設新型工廠沒有經驗，而過去的基本建設中已有很大浪費，因此對于每個工廠的建設計劃及初步設計，應該認真地慎重地研究審核，這是一種極重要的學習。他指出，“設計是基本建設的關鍵部分。”“提倡設計中的創造性，同時又要提倡實事求是的精神。”針對單純圖快、沒有勘察設計就施工以及隨便套用設計而出現的質量問題，規定：“沒有勘察不能進行設計，沒有設計不能進行施工，這仍然應該是基本建設的程序。”“套用設計必須經過切實的計算，必須切合實際。”“設計圖紙不能過分的簡化。”“設計必須經過適當部門的批準。”為提高設計工作水平，必須采取黨政領導、設計人員、工人群眾相結合，新老技術人員相結合，設計工作與生產相結合，設計工作必須交流經驗、總結經驗。對企業設計，他要求把創造精神和實事求是結合起來。

1960年7月16日，蘇聯政府突然照會中國政府，單方面決定召回蘇聯專家；25日，又通知中國政府：自7月28日至9月1日，將全部撤回在華專家1390人，終止派遣專家900多名，廢除343個專家合同和合同補充書，以及257個科學技術合作項目。這一做法使中國一些重大設計和科研項目被迫中斷，一些正在施工的建設項目被迫停工，一些正在試驗生產的廠礦不能按期投入生產，嚴重地打亂了中國發展國民經濟的計劃，加重了中國經濟的困難。在經濟面臨嚴重困難時，陳云于1960年11月14日—19日在上海考察。其間，同青浦縣農民進行了座談，視察了上海農業研究所和化工研究院研制的年產二千噸及八百噸合成氨的裝置。在視察中指出：對小化肥廠的設備制造、安裝和生產操作的經驗教訓要不斷總結。要找出設備停工的原因，對癥下藥。頭痛吃阿斯匹林，“打擺子”吃金雞納霜。設計要從我國的實際條件出發，精巧是好事，但太嬌氣，像林黛玉、賈寶玉一樣，在農村不實用。有人對設計提出批評不要臉紅，對缺點要修改，修改不是因為不成功，而是接近成功。“六○六”、“九一四”不是經過了六百零六次和九百一十四次修改才成功的嗎？設備要經過一年試驗再定型。既鼓舞了士氣，又找到了克服困難的辦法。

四、關于經濟發展的目標民主

在中共八大籌備過程中，陳云和周恩來對當時制訂的遠景計劃、1956年國民經濟計劃和國家預算以及第二個五年計劃建議編制過程中出現的高指標，進行了多次糾正。黨的八大形成了既反保守又反冒進、在綜合平衡中穩步前進的經濟建設方針。2個月后，毛澤東批評反冒進。1957年1月，陳云在省、直轄市、自治區黨委書記會議上發表了關于建設規模要和國力相適應的講話。他對各地的冒進傾向毫不客氣地提出批評。當時擔任上海市副市長的宋季文向他匯報上海財經工作時，提出上海還缺一些建設物資，請中央幫助解決。陳云說：“為什么要搞那么多項目呢？與財力物力不平衡呀。那樣搞，是不能持久的，非搞得頭破血流不可。”后來上海調整了計劃。在綜合平衡的方針下，1957年我國經濟取得了較好的效益，全面完成了第一個五年計劃。

八屆三中全會拉開了批評反冒進、大躍進的序幕。批評反冒進帶來了“大躍進”和黨內政治生活的不正常。大躍進運動中高指標、浮夸風、共產風的滋生、蔓延與加劇使中國經濟遭受了重創。1959年，陳云在研究落實一九五九年鋼鐵指標等工作中確定的原則，如“削減基本建設，保證生產的需要，保證市場和維修的需要”，堅持國民經濟各部門之間的綜合平衡和按比例發展的原則等，得到毛澤東和中共中央的充分肯定。陳云把一九五九年鋼鐵指標壓低到一千三百萬噸，不是憑主觀的或籠統的估計，而是首先通過對鋼鐵工業內部各個環節的仔細計算，根據綜合平衡的原則提出來的。

1959年，陳云所堅持的“先市場、后基建”，綜合平衡、按比例發展等經濟工作原則受到肯定。中央采納陳云的意見，于5月7日下發《中共中央關于分配私人自留地以利發展豬雞鵝鴨問題的指示》，指出：“要社員私養豬、雞、鵝、鴨，就要給社員一定數量的自留地。自留地的多少，應當按照原高級合作社章程的規定，按人口計算，不超過每人平均占有土地的百分之五，也可以按豬計算，每頭豬撥給一分或者二分飼料地，由各省、市、自治區黨委根據當地的具體情況，自行決定。此事要快，請你們早作決定，下達執行。”這個文件下發一個月后，為擴大放寬政策的范圍和更快地求得實效，中共中央又下發《關于社員私養家禽、家畜和自留地等四個問題的指示》。

在克服大躍進后經濟的嚴重困難中，陳云先后到河南、安徽、江蘇、上海考察。考察后給周恩來總理寫信提出出口的八千噸橡膠先留下，用來制造農村用的手推膠輪車，并希望原定明年生產一千萬輛膠輪車的計劃不要因為工業用膠緊張而削減。并指出：當前農民口糧很緊，要使農村黨組織和公社干部都知道，只有把安排農民的吃飯問題作為中心，才能糾正一平二調等缺點錯誤。周恩來接信后，批示同意八千噸橡膠不出口。他還提出了進口糧食、動員城市人口下鄉、加速發展氮肥工業等1961年實行調整國民經濟的方針所采取的重要措施。這些措施的出臺與組織實施，對緩解農業困難和糧食緊張的局面發揮了重大作用。加速發展氮肥工業雖然不像進口糧食、動員城市人口下鄉那樣能夠立即化解燃眉之急，但是它對以后發展農業、解決世界上人口最多國家的人民的吃飯穿衣問題，發揮著越來越大的影響。陳云不僅是這些措施出臺的主要謀劃者，也是將這些措施付諸實施的主要組織者和領導者。在1981年9月中央政治局會議上，陳云強調“統籌全局”：我們是十億人口，一年一共多少錢，每年能給工人、農民多少，國家建設多少，要有一個通盤的籌劃、合理的分配。他提出了“一要吃飯，二要建設”這個樸實而深刻的社會主義經濟建設的根本方針，并一直強調“搞經濟建設的最后目的，是為了改善人民的生活”，“經濟體制改革，是為了發展生產力，逐步改善人民的生活”等等。

他較早注意到關系全民的污染問題。1979年6月17日致信李先念、姚依林，提出經濟建設必須盡早注意的兩個問題：（一）全國各地的水資源情況。農業、工業和人民生活都要用水，有些地區如京津地區，水資源已很緊張。今后工廠的設立必須注意到用水量，即使有水資源的工廠也應有節水辦法。（二）工業污染問題。對還未處理污染問題的工廠應該心中有數，逐步加以改變。今后辦廠必須把處理污染問題放在設計的首要位置，真正做到防害于先。

五、啟示

陳云同志在經濟決策的程序中堅持民主作風；在經濟管理制度的改革中堅持民主方向；在經濟建設的規劃和項目設計中注意方式；在經濟發展的目標中體現為最大多數人民群眾的利益。這就是以人為本的思想和精神。這種精神使得陳云在領導工作中能夠克服錯誤傾向，使新中國工業化、現代化的目標得以逐步實現。陳云的這些認識和實踐，是中國共產黨領導中國革命與建設基本經驗的重要內容，也是黨的民主思想的體現。英國元帥蒙哥馬利1960年訪問中國后發表的一篇文章《我同毛的會談》中曾經說：“毛澤東的哲學非常簡單，就是人民起決定作用。”陳云以其“不唯書，不唯上，只唯實；比較、反復、交換”的方法與作風實踐了這一哲學思想。其中的歷程和經驗在我們紀念中國共產黨成立90周年之際，值得深入學習和深刻反思。

注釋：