整體性治理與生態型政府運行機制的構建——基于“生態長興”實踐的思考

周建民

（中共長興縣委黨校，浙江長興 310000）

推進經濟轉型升級，建設生態文明，是落實科學發展觀，推動發展方式轉型在浙江的具體實踐，也是浙江步入新的發展階段之后實現經濟社會協調健康發展的必由之路。發展方式的轉型，絕不單純是一個產業結構和產業政策的調整問題，而是涉及到發展理念、發展思路、發展戰略的重大變革，涉及到政府角色定位的重塑和政府管理模式及運行機制的創新。必須看到，在政府主導經濟發展戰略選擇的背景下，以往幾十年中國粗放型的增長方式同特定的政府角色定位，以及政府運行模式已經形成了一種相互支撐、相互制約的同生關系。為此，立足于生態文明的視野，構建生態型政府，探索與生態文明相適應的整體性的治理，就成為推動經濟轉型升級的關鍵所在。

一、生態文明視域中的“生態型政府”構建

生態文明是一種超越工業文明弊端，努力追求人與自然和諧和相處的嶄新的文明形式。應當看到，局限于現有的行政體制，通過設立一個專門的職能部門，以行政干預的方式去制止生態環境的破壞，已經無法有效解決生態環境的治理問題。從世界范圍來看，生態文明建設已經呈現出“政治化”、“全球化”、“內部化”的趨勢。這里所謂“內部化”，是指生態保護的動力正在由外部壓力轉為內部機制，即通過有效的政府管理實現“生態公共產品化”，同時通過市場機制實現“生態成本內部化”。總之，生態危機的“全局性、綜合性、歷史性、長期性決定了這個問題已經成為人類面臨的重大的公共問題，必須由政府出面，整合各個方面的資源，設計公共政策，履行公共職能，加強公共管理，才有望得到解決。”①

十七大報告第一次把“生態文明”作為全面建設小康社會目標的新要求，強調要“建設生態文明，基本形成節約能源資源和保護環境的產業結構、增長方式、消費模式。”在這一背景下，一些學者按照中國的話語習慣，提出了“生態型政府”建設的問題。應當說，提出生態型政府建設問題，將生態文明的理念內化政府角色的轉型之中，是有積極意義的，它同服務型政府、責任型政府、法治型政府等概念一道，共同反應了政府轉型面臨的重大課題。按照一些學者的概括，所謂“生態型政府”②，就是致力于追求實現人與自然的自然性和諧的政府，或者說是以保護與恢復自然生態平衡為根本目標與基本職能的政府。綜合學術界討論，“生態型政府”至少應當包含以下幾個方面的內涵：

其一，“生態型政府”的理念表達了政府行為生態優先的價值準則，強調政府行為在價值導向上必須堅持經濟效益、社會效益、生態效益的統一。從長遠來看，生態效益具有比經濟效益和社會效益更優先的價值地位，只有堅持生態環境效益優先的政府，才是具有遠大目光的負責任的政府，是真正以人為本的政府。實現發展方式的轉型，首要的問題，就是政府在主導經濟社會發展的過程，必須將生態優先貫穿于政府行為的各個領域、各個環節，進而以政府的生態至上的行為，帶動和推動全社會形成生態優先的行為準則。

其二，“生態型政府”意味著生態環境的保護成為政府的核心職能之一。在后工業社會，良好的生態環境已被確立為一種重要的公共物品，政府的重要職責之一就是通過有效的管理，維持生態平衡、保護生態安全，構建“環境友好型社會”。可以說，“生態管理”是生態型政府建設的中心環節。

其三，“生態型政府”還意味著要借鑒生態系統的平衡原則，建構形成以整體性、協調性為特征的，能夠有效整合各種生態治理資源，保證政府能夠有效履行生態管理職責的政府運行機制。

總之，傳統行政管理體制已經很難適應現代生態管理全領域化的挑戰，如何根據生態文明建設的需要，構建設一種能夠充分體現生態系統內在有機聯系，體現生態治理的整體效能的生態治理模式，已經成為各國政府面臨的重大現實挑戰。

二、“生態長興”實踐的個案分析

長興縣位于浙江省最北端，素有“魚米之鄉”、“絲綢之府”的美譽。上世紀80年代以來，長興縣建材、紡織、耐火材料、蓄電池等產業相繼興起，成為推動經濟發展的四大主導產業。由于主導產業基本上都屬于高能耗、高污染的傳統產業，長興在經濟取得快速發展的同時，資源和生態環境支撐也承受著巨大的壓力。產業結構的陳舊、產業層次的低下、增長方式的粗放，不僅使長興面臨著經濟增長難以為續的困境，而且誘發出了諸多尖銳的社會矛盾。2005年長興煤山鎮爆發了在國內外都產生了強烈震動的“天能事件”，雖然這一事件最終得到了妥善解決，但卻以更加醒目和劇烈的方式凸顯了長興強化生態整治的迫切性。

痛定思痛，長興縣逐漸深刻地意識到了傳統發展方式難為維繼的嚴峻挑戰，并立足于自身實際較早地啟動了生態環境整治和產業結構調整的步伐。2004年縣委縣政府作出了“建設生態縣、打造‘綠色長興’”的重大戰略決策，制訂出臺了《關于長興縣生態縣建設的實施意見》，全面部署實施生態縣創建工作。2007年，長興縣進一步加快生態建設步伐，強勢推進生態文明建設。概括地講，“生態長興”建設的主要內容有：

1.產業治理：強力推進傳統產業轉型升級

耐火材料、紡織、礦山、蓄電池四大產業產值占到了長興縣工業經濟的半壁江山，是地方經濟的支柱。2004年以來，長興縣堅持每年一個重點，堅決淘汰落后生產工藝和設備，強力推進傳統產業轉型升級。2004年初，長興對全縣耐火材料企業進行全面整治，到2005年12月底，全縣完成全部機立窯拆除工作，共拆除機立窯38座。為加快長興縣新型墻體材料發展，從2005年開始，長興縣全面開展粘土磚瓦窯淘汰工作，到2007年已淘汰現有磚瓦企業的60％，淘汰關停粘土磚瓦窯企業30家。

長興是紡織大縣，2004年紡織產業實現工業總產值140億元，占全縣總量的42.8％；銷售收入133億元，占全縣的 42.2％；利潤總額 5.8億元，占全縣32.5％。但長興的紡織業“一散二低”現象相當突出，普遍存在生產力布局散，裝備水平和創新能力低的問題。針對紡織行業存在的突出問題,長興縣從2004年開始以來圍繞扶持企業做強做大，實施了紡織行業的專項整治行動,加快整個行業的整體改造升級。通過幾年來的治理，長興紡織業的產業層次有了一定提高，已由單一織造領域向多元化紡織領域發展，實現了紡織產業鏈的前伸后延。同時，紡織裝備水平也有了顯著提高，從德國、意大利等國引進先進的生產設備，大大地提高了生產效率。

長興是全國電動車用動力電池主要研發、生產基地，產品市場份額占到全國市場的65％。但由于基礎投入不足、環保設施落后，生產環境惡劣，蓄電池行業發展帶來的環境污染問題一直困擾著縣鄉兩級政府。2004年長興縣委縣政府出臺了《關于蓄電池行業專項整治的工作方案》，對存在安全隱患和不符合環保、衛生相關規定的小蓄電池企業進行關停。到2007年11月底，長興縣蓄電池組裝企業由135家減少到54家，減少數達60％，極板生產企業從24家減少為10家，減少58％；冶煉企業從16家減少為1家，減少94％，基本實現了扶強汰劣，解決了“低、小、散、亂”的問題，使蓄電池企業規模水平迅速提高，并全面實現了達標排放的預期目標。隨著《中國綠色動力能源中心實施方案（試行）》的實施，長興蓄電池產業技術升級明顯加快，在質量、技術、人才、品牌和產品研發等多方面均已領先于全國，產品從鉛酸蓄電池拓展到鎳氫、鋰電池等新型電源，長興先后成為“中國綠色動力能源中心”、“中國產業集群品牌 50強”、“電動助力車用蓄電池省級高新技術特產業基地”、“浙江省蓄電池專業商標品牌基地”。

2.環境整治：全面實現清水、凈氣、建綠

全面優化生態環境，是“生態長興”實踐的基本內容。長興縣于2004年編制了《生態縣建設規劃》和《長興縣生態縣生態功能區規劃》。2007年，全縣圍繞“清水、凈氣、建綠”，實施“生態環境整治13項工程”，進一步加快了生態建設步伐。

“清水”就是全面實施“清水入湖”專項行動，以工業污染治理、農業面源污染治理、生活污水治理等為重點，大力開展水環境整治。截止目前，已淘汰噴水織機5698臺，全縣所有印染企業都建成廢水預處理設施；依法關閉了125家污染重、規模小、管理亂的蓄電池企業；100頭以上的規模養殖場進行了一次全面治理，關閉了2家存欄總數超5萬頭的養豬場；先后建成12座污水處理廠，日處理污水能力達到18.8萬噸，建成污水管網313公里，中心城區污水集中處理率達83％，2個中水回用工程建成投入使用；全縣143個行政村建成單戶處理生態式污水處理池3萬座。

“凈氣”就是扎實開展道路粉塵污染整治、城市揚塵污染防治、動車尾氣污染防治以及污染物減排等工作，不斷改善空氣質量。從2003年起，長興縣啟動了國省道、縣道和城市周邊可視范圍礦石運輸道路路面硬化工程，開展建材生產、道路運輸、礦山碼頭等重點行業、重點企業的粉塵治理。同時，在全省率先實施淘汰水泥機立窯計劃，拆除了所有的水泥機立窯和小煤窯。大力開展了耐火、琉璃瓦等爐窯企業污染防治，拆除煙囪223個、改造窯爐128門，開展三產服務行業燃煤鍋爐、燃煤懶漢鍋爐的改造，并督促長興發電有限公司和華能長興電廠實施了脫硫工程。長興縣還制定實施了《長興縣機動車尾氣污染整治工作方案》，對555輛出租車、公交車、教練車進行了CNG雙燃料汽車改裝。

“建綠”就是大力實施城市、農村綠化工程，先后建成6座區域性公園和一大批公共綠地。2009年縣財政拿出近400萬元資金，購買8個品種的50萬株樹苗，免費配送給首批75個行政村農戶種綠，做到見縫插綠、拆舊建綠、拆違還綠、立體布綠，真正實現了“村在林中、房在景中”的鄉村美景。近三年來，長興縣每年綠化造林投入都在 1.5億元以上。目前全縣森林覆蓋率已經達到 51.3％，林木覆蓋率達到53.4％，城市建設區林木覆蓋率、綠化覆蓋率、綠地率分別達到36.6％、43％、38％，人均公共綠地面積達到12平方米，各類公路、鐵路、河岸綠化率與農田林網控制率均在95％以上，森林生態建設和林業產業取得長足發展。

通過幾年來“生態環境建設年”、“生態環境決戰年”的扎實建設，國家衛生城市、國家園林縣城等“名片”的創建，以及城鄉一體化行動“八大工程”的扎實推進，長興縣生態環境得到了顯著改善。到2008年底，化學需氧量和二氧化硫已完成“十一五”減排計劃的67％和128％，萬元GDP能耗和COD排放分別從2005年的1.94噸標煤、3.75千克下降到2007年的1.76噸標煤和2.44千克，12個市控以上斷面-類水質達標率從2004年的58.3％提高到88.9％，飲用水源地水質合格率達100％。大氣環境質量持續改善，全年空氣質量優良率達91.8％。

3.品質生活：全面打造花園城市和優美鄉村

“以人為本”，打造花園城市、森林城市和優美鄉村，全面提升居民的生活品質，是“生態長興”實踐的重要目標。長興縣在相繼成功創建國家衛生縣城、省級文明城市、全國文化先進縣、國家園林縣城的基礎上，于2006年正式作出了創建國際花園城市的決定。為此，長興縣通過加強與世界各城市之間的交流和合作，加速城市規劃、建設、管理向國際先進水平接軌，使城市人居環境、生態環境和城市景觀在短短幾年內得到了很大的提升。在城市生活品質提升方面，長興縣在全面實施“清水”、“凈氣”、“建綠”系列工程的基礎上，先后建成了沿河綠化帶和4座主題公園，形成了一批高品位、高檔次的城市園林綠化新景區，營造出了水在綠中、綠水相映的綠色風光帶和通透開闊的城市綠化空間，初步形成了“水清、岸綠、花香、鳥語”，既顯江南水鄉城市風貌，又有現代開放城市氣息的生態城市格局。2008年，在全球國際花園城市總決賽中，長興縣榮獲城市類金獎和環境可持續發展第一名雙項殊榮。在此基礎上，2008年長興縣又啟動了創建森林城市活動。當年按照《長興縣森林城市建設總體規劃》。2009年全縣又以創建浙江省森林城市“億萬千百十一”工程為主抓手，在全縣城鄉組織實施1002個綠化建設項目。

在大力提升城市生活品質的同時，長興縣從2003年起，在推進城鄉一體化進程中，全面實施以示范整治村建設、農村垃圾集中處理、區域供水為主要內容的村莊示范整治工程，使全縣農民的生活質量和農村環境水平得到了顯著的提高，并有力地帶動了鄉村生態環境和生產條件的改善，促進了農村生產方式和生活方式的現代轉型。經過幾年不懈的努力，長興縣村莊示范整治工作走在全省前例，連續三年被省評定為全省“千村示范萬村整治”工作考核優勝單位。

三、“生態長興”實踐中的整體性治理機制

“生態長興”實踐之所以能夠取得較好的成效，從運行機制來看，其所貫穿的“生態型政府”的整體性治理模式，無疑是一個重要的成功經驗。從總體上講，長興縣的生態治理模式，已經呈現出了一種由過去單一的政府行為向政府、市場、社會合作治理，由政府單一部門的管制向整個政府體系的協同治理轉變的趨勢。正是這種治理模式的創新，實現了生態治理的資源整合效應。

1.政府內部治理主體的協同整合。加強政府各部門之間的協作，克服“九龍治水”的格局，是推進生態文明建設的必由之路，也是推進生態型政府建設的重要契機。長興的做法，是成立由縣一把手直接負責的“縣生態環境綜合整治工作領導小組”，同時分別建立環境綜合整治各項工程的專項工作組，由一位縣級領導擔任領導，主管部門牽頭協調，并明確牽頭部門、成員單位和工作職責。各鄉鎮和有關單位也成立相應環境保護工作機構，明確分管領導和聯絡員，從而使全縣的環境治理形成了縣、鄉（鎮）分級管理，各部門整體聯動、合力推進的工作格局。與此同時，長興縣按照高起點謀劃與高標準建設的要求，編制出臺了《長興縣生態縣建設總體規劃》和《關于開展生態縣建設的實施意見》，全縣16個鄉鎮和50％以上的行政村及相關職能部門在這一框架內進一步編制生態鄉鎮、生態村規劃和礦產開發、山林開發、水資源利用、風景旅游等控制性詳規，形成了全方位、多層次的生態建設規劃體系。政府內部縱橫交錯的協作整合，使全縣的所有政策性措施同出一門，所有的宣傳引導同出一聲，所有的扶持資金同出一帳，所有的進退騰挪同出一令，較好地組成了一條生態建設政策鏈，織成了一張生態建設政策網，形成了政府在生態治理上的整體合力。

2.生態治理運行機制的互動整合。在多年探索的基礎上，長興縣逐步健全了生態治理的協調、監管、督查、考核、補償“五大”機制，并形成了相互支撐、相互強化的互動格局。除了健全領導體制，形成上下之間、部門之間的協調聯動機制外，長興縣建立了一整套的監管機制，嚴格執行國家和省有關規定，實行新開工項目管理的部門聯動機制和項目審批問責制，嚴格控制新批高耗能、高污染項目，提高新建項目環境準入門檻。同時實行環保“一票否決”。同時，發揮輿論監督作用，在縣電視臺、長興日報開設專欄，公布環境整治進展情況和環境質量狀況，廣泛接受公眾監督。在考核機制上，長興縣實行生態縣建設一把手負責制和生態環境保護一票否決制，縣政府每年與各鄉鎮簽訂《生態縣建設工作目標責任書》，將生態縣建設的目標任務完成情況作為評價干部工作業績的重要內容，作為縣財政轉移支付的重要依據。2004年長興出臺了國內第一個縣市生態危害官員問責制度《環境違法行為責任追究辦法（試行）》，為政府各部門及工作人員的涉及生態治理的行政行為設置了15條“紅線”，越出“紅線”的行為將根據情節給予責任人黨內警告直至撤職的處分。在強化考核、監管、督查的同時，長興縣還建立了一整套補償機制，調動生態行為主體參與生態治理的積極性。

3.政策手段與市場手段的互補整合。長興縣在生態治理中除充分發揮政府的行政推動和政策引導作用外，還注重發揮市場機制的作用，把政府這只看得見的手同市場這只看不見的手有機地結合起來。政府積極鼓勵民間資本投向環保等公益事業，共同保護長興的生態環境。由上海曉柏物資有限公司的合資方設立的注冊資本1000萬美元的長興曉柏林業有限公司，是集林木種植采運、森林資源培育、林業技術開發研究、現代觀光農業于一體的省農業龍頭企業，該公司通過大面積種植竹柳和皇竹草，有效地了完善環湖大堤林帶，促進了水環境的綜合治理。

4.政府資源與民間資源的協同整合。長興縣在生態治理中高度重視發揮公眾的參與作用。2003年長興縣正式成立了志愿者服務中心，并在城區中建立社區志愿者服務站，協調組織本社區內的各級志愿服務組織開展服務活動，在鄉鎮地區則組建了多個農村青年環保志愿服務隊，在農村廣泛開展樹生態文明新風、革除陋習、引導環保節約的生產、生活方式等活動。在鄉村環境的整治中，公眾的參與同樣發揮了重要作用。

“生態長興”實踐的整體性治理模式，同西方近些年來流行的“整體政府”及其倡導的“整體性治理”思路不謀而合。“整體性治理”(holisticgovernance)是上世紀90年代以來西方國家在批評、校正新公共管理實踐流弊過程中出現的一種新的公共管理改革思路。1997年新上任的首相布萊爾在《公民服務會議》上提出了“整體政府”的施政理念，并推動英國進行了一系列與此前的改革主旨背道而馳的改革運動。隨后，澳大利亞、新西蘭等公共行政改革的先鋒國家先后進行了“整體政府”改革實踐，加拿大、美國等國家的地方政府也進行了類似的實踐探索。一些學認為，“整體性治理”的探索，是21世紀公共服務改革最鮮明的特征，它甚至有可能發展成為21世紀有關政府治理的大理論。③

實際上，整體政府是一個比較籠統的概念，有一系列新的名詞均表達了相同的變革思路，如“網絡化治理”(Governmentby Network)、“協同政府”(Joinedup Government)、“水平化管理”(Horizontal Management)、“跨部門協作”(Cross-agency Collaboration)等等，其共同點是強調制度化、經常化和有效的“跨界”合作以增進公共價值。大體上，“整體政府”意味著這樣一種政府改革的治理模式,即在公共政策與公共服務的過程中,采用交互的、協作的和一體化的管理方式與技術,促使各種公共管理主體在共同的管理活動中協調一致,達到功能整合,消除排斥的政策情境,有效利用稀缺資源,為公民提供無縫隙服務的思想和行動的總和。在此，提供優質的公共服務是“整體政府”的根本目的，政府機構功能的“整合”（Integration）是其精神實質，各種方式的“聯合”或“協同”（Joinerup）、“協調”（Coordination）則是其功能在管理上發揮作用的基本特征。④

“整體性”治理模式的出現，深刻地反映了市場化和民主化發展進程中公共事務治理資源的分散化、多元化給公共管理提供的現實挑戰。隨著公共事務管理日益復雜化，公共事業服務改革及其效率的提高不僅需要依靠政府的投資和監管，需要靠市場機制的作用，而且還要充分挖掘社會資源。現代公共事務治理的復雜性已經遠遠超過了單純的政府行政治理的可能性范圍。就當下的中國而言，面對社會利益格局日益多元化、公共服務需求日益多樣化的格局，地方政府只有切實轉變自身的角色定位，創新治理模式，增強公共事務治理的民主參與機制，把各種新生的體制外資源（市場資源與社會資源）納入國家治理體系，將體制內資源與體制外資源、傳統治理機制與現代治理技術有機地統一起來，才能有效地應對地方治理面臨的挑戰。

注釋：

①高小平：《落實科學發展觀加強生態行政管理》，《中國行政管理》2004年第5期。

②黃愛寶：《“生態型政府”初探》，《南京社會科學》2006年第1期。

③竺乾威：《從新公共管理到整體性治理》《中國行政管理》2008年第10期。

④曾維和：《西方“整體政府”改革：理論、實踐及啟示》，《公共管理學報》2008年第4期。