農(nóng)地確權(quán)確地：實(shí)踐及其出路——基于湖北省五個(gè)地區(qū)的調(diào)查思考

劉燕舞

（華中科技大學(xué) 中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心，湖北 武漢 430074）

一直以來(lái)，關(guān)于農(nóng)村土地確權(quán)到戶，既是農(nóng)地政策實(shí)踐的討論熱點(diǎn)，也是關(guān)于農(nóng)地學(xué)術(shù)研究的熱點(diǎn)。主流觀點(diǎn)一般均認(rèn)為，只要將農(nóng)村土地權(quán)屬弄清楚了，就一切妥當(dāng)了。如楊小凱先生曾經(jīng)就指出，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)不清晰的話，人就不文明[1]。徐勇先生等認(rèn)為，實(shí)踐中的政府、企業(yè)、集體及農(nóng)民之間的地權(quán)與地利糾紛就是由農(nóng)地產(chǎn)權(quán)不明晰、不穩(wěn)定以及不平等導(dǎo)致的[2]。鄂玉江指出，解決三農(nóng)問(wèn)題的根本出路就在于農(nóng)地確權(quán)[3]。還有學(xué)者指出，只有農(nóng)地確權(quán)了，產(chǎn)權(quán)清晰了，農(nóng)地流轉(zhuǎn)才能有效進(jìn)行[4]。通過(guò)農(nóng)地確權(quán)，農(nóng)地集體產(chǎn)權(quán)的低效率問(wèn)題可以逐步被克服，農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)以及農(nóng)村建設(shè)用地直接入市等就成為可能[5]。

從此前農(nóng)地權(quán)屬關(guān)系的混亂狀況來(lái)看，農(nóng)地確權(quán)當(dāng)然是至關(guān)重要的，也是十分必須的，因此，主流觀點(diǎn)關(guān)于農(nóng)地確權(quán)的知識(shí)體系無(wú)疑有其正確性。然而，是否農(nóng)地確權(quán)了，農(nóng)村問(wèn)題尤其是農(nóng)地問(wèn)題就萬(wàn)事大吉了呢？根據(jù)我最近幾年來(lái)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，抽象意義上的農(nóng)村土地確權(quán)在實(shí)際生活中并非關(guān)鍵，最為緊要的在于事實(shí)意義上的農(nóng)地確權(quán)也即落實(shí)確地到戶，實(shí)現(xiàn)“權(quán)到”與“田到”同步而非“權(quán)到田不到”的窘?jīng)r。本文即是根據(jù)我近幾年在湖北京山、沙洋、大冶、洪湖和應(yīng)城五地的調(diào)查經(jīng)驗(yàn)而就此展開(kāi)的一些討論。具體說(shuō)來(lái)，本文旨在梳理農(nóng)地確權(quán)實(shí)踐的緣起、現(xiàn)實(shí)、后果、農(nóng)地糾紛加劇的原因以及解決這些問(wèn)題的出路。

一、確權(quán)確地的緣起

我們先簡(jiǎn)要考察為什么要確權(quán)確地。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，京山、沙洋、大冶、洪湖與應(yīng)城五地，分田到戶的時(shí)間基本均在1981年左右。以1982年為起點(diǎn)，第一輪承包時(shí)間至1997年滿，因此，在1997年時(shí)便開(kāi)始了第二輪延包工作。從 1982年至1997年間，上述五地的農(nóng)地制度實(shí)踐均有差異。

第一，關(guān)于分田到戶承包的方式。洪湖在開(kāi)始時(shí)，基本采用按三代以內(nèi)的家庭聯(lián)合體為基本單位采取劃片承包的方式，后續(xù)實(shí)踐盡管完全分田到戶，但剛開(kāi)始時(shí)的劃片承包的土地格局并沒(méi)有改變，因此，后續(xù)的承包方式與其說(shuō)“到戶”，不如說(shuō)像是家庭聯(lián)合體內(nèi)部的“分家析產(chǎn)”。而其他四地則在開(kāi)始之時(shí)便基本采取一次性到戶的承包方式，且承包戶的關(guān)系極其松散。

第二，關(guān)于人均耕地面積。上述五地，除大冶人均耕地在1畝左右以外，其他四地人均耕地均在2畝以上，且京山、沙洋和應(yīng)城的實(shí)際耕地面積一般均在3畝以上，多者甚至多達(dá)四畝。

第三，關(guān)于農(nóng)業(yè)稅費(fèi)。1990年代開(kāi)始，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)在上述五地均顯著增長(zhǎng)，1995年至1999年間基本達(dá)到頂峰，最高者畝均負(fù)擔(dān)達(dá)380元以上，較低者畝均負(fù)擔(dān)也在150元以上。

第四，關(guān)于農(nóng)地調(diào)整。由于上述三大差異，使得土地調(diào)整在上述五地同樣呈現(xiàn)出差異。除洪湖自始至終基本沒(méi)有進(jìn)行調(diào)整外，其他四地基本按三年小調(diào)五年大調(diào)的辦法經(jīng)常性地調(diào)整土地。其原因在于，洪湖的土地利益因其劃片承包的格局基本可以實(shí)現(xiàn)家庭聯(lián)合體內(nèi)部的調(diào)整，而其他四地則必須在家庭與家庭之間進(jìn)行調(diào)整。進(jìn)一步地，我們發(fā)現(xiàn)，另外四地中，除大冶因人均耕地面積較少而利益沖突并不是十分突出外，京山、沙洋和應(yīng)城三地則因其人均耕地面積較多而牽涉的利益沖突也就較為突出。

第五，關(guān)于土地流轉(zhuǎn)集中。基于前述四點(diǎn)，洪湖地區(qū)基本在家庭聯(lián)合體內(nèi)部流轉(zhuǎn)集中，大冶地區(qū)則要么拋荒部分土地，要么就自然地出現(xiàn)“侯安杰現(xiàn)象”，即向種田大戶流轉(zhuǎn)集中。另外三地則因?yàn)閼艟鼗鶖?shù)較大，而農(nóng)業(yè)稅費(fèi)又較重，從而負(fù)擔(dān)太重而出現(xiàn)了嚴(yán)重的拋荒現(xiàn)象，每個(gè)行政村拋荒面積高達(dá)幾百甚至上千畝的情況并不鮮見(jiàn)。

第六，關(guān)于解決拋荒的措施。其一是低價(jià)流轉(zhuǎn)給村組干部；其二是低價(jià)流轉(zhuǎn)給普通村民；所謂“低價(jià)”一般在每畝50元至150元不等，基本為當(dāng)時(shí)畝均農(nóng)業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的四分之一到二分之一不等。其三是將拋荒地流轉(zhuǎn)集中到村組集體然后挖成魚(yú)池或植樹(shù)造林，從而變成村組集體的資源；其四則是從外地引進(jìn)移民，幫助他們落戶并獲得土地，然后讓他們承擔(dān)相應(yīng)的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，既有部分全額承擔(dān)的情況，也有部分低價(jià)承擔(dān)的情況。

到此為止，因?yàn)閽伝模谏鲜鑫宓氐哪承┑胤接绕淙缟逞蟆⒕┥胶蛻?yīng)城等地，1997年的二輪延包就走了過(guò)場(chǎng)，基本沒(méi)有真正落實(shí)，而加上各種土地流轉(zhuǎn)情況，使得土地權(quán)屬同樣變得復(fù)雜不清。在2002年稅費(fèi)改革全面啟動(dòng)后，因負(fù)擔(dān)減輕，開(kāi)始出現(xiàn)部分拋荒農(nóng)地者回流要地的現(xiàn)象，大量農(nóng)地糾紛也隨之出現(xiàn)。正是在這些背景下，2004年，湖北省啟動(dòng)了完善二輪延包的戰(zhàn)略決策，內(nèi)在目的其實(shí)是在新形勢(shì)下對(duì)1997年的二輪延包進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的“補(bǔ)課”。

二、確權(quán)確地的實(shí)踐現(xiàn)實(shí)

2004年的完善二輪延包政策的實(shí)踐，在各個(gè)地區(qū)差別極大，甚至在同一行政村內(nèi)部的各小組之間也呈現(xiàn)出很大的差異，擇要來(lái)說(shuō)，有如下幾種情況。

第一，完全按1997年二輪延包時(shí)的數(shù)據(jù)重新確權(quán)確地，這種情況在上述五地均占有一定的比例，但并不是處理方式中的主流部分。

第二，以1997年二輪延包的數(shù)據(jù)為基準(zhǔn)，對(duì)留在農(nóng)村種田的農(nóng)戶與拋荒外出的農(nóng)戶實(shí)行區(qū)別對(duì)待的辦法，在田畝的優(yōu)劣與面積的多少上大多側(cè)重優(yōu)先照顧種田農(nóng)戶，然后才考慮拋荒農(nóng)戶。這種辦法又可以細(xì)分為兩種情況，其一是適當(dāng)優(yōu)先照顧種田農(nóng)戶，而對(duì)于拋荒農(nóng)戶同樣以較大程度的權(quán)利支持，部分村則將拋荒農(nóng)戶的田以1997年的數(shù)據(jù)為基準(zhǔn)，然后在此基礎(chǔ)上以60％—80％不等的辦法處理，也即原有田畝面積如果有10畝的，則可以按6—8畝的數(shù)據(jù)進(jìn)行確權(quán)。其二是嚴(yán)重優(yōu)先照顧種田農(nóng)戶，適當(dāng)考慮拋荒農(nóng)戶的生存利益的。采取這部分策略的村莊多以給予拋荒農(nóng)戶人均0.5—1.5畝不等的口糧田進(jìn)行確權(quán)，而將剩下的部分則給予種田農(nóng)戶確權(quán)。

第三，本地種田農(nóng)戶的利益嚴(yán)重保護(hù)，外地遷入的種田農(nóng)戶的利益嚴(yán)重受損，拋荒農(nóng)戶獲得適當(dāng)利益。這種辦法基本采取不動(dòng)本地種田農(nóng)戶的田，將外來(lái)農(nóng)戶按人口均分后，將其原來(lái)流轉(zhuǎn)集中剩下的大量農(nóng)田拿出來(lái)重新分給拋荒農(nóng)戶的情況。

第四，爭(zhēng)取到國(guó)土整治的項(xiàng)目，將整理土地多出來(lái)的田分給拋荒農(nóng)戶，其余農(nóng)田均不動(dòng)。

第五，將流轉(zhuǎn)集中到村組集體的農(nóng)田拿出來(lái)分給拋荒農(nóng)戶，其余農(nóng)田不動(dòng)。

上述五種辦法，第一種、第四種與第五種均只占少部分，第二種和第三種占主要部分，且又尤以第三種情況較為普遍。但盡管如此，問(wèn)題還在于上述五種辦法中，除第五種比較好落實(shí)外，其他四種辦法均存在困境，簡(jiǎn)要來(lái)說(shuō)就是該拿田出來(lái)的不愿意拿出來(lái)，該要地的農(nóng)戶卻要不到地。

不愿意將田拿出來(lái)的農(nóng)戶的理由主要有四條：

第一，他們墊交了當(dāng)時(shí)拋荒農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)。

第二，當(dāng)年村組集體欠有他們的錢(qián)。這一條實(shí)際上就是我們經(jīng)常討論的村級(jí)債務(wù)，其中村級(jí)債務(wù)主要由墊交農(nóng)業(yè)稅費(fèi)、興辦村級(jí)企業(yè)以及其他為各種升級(jí)達(dá)標(biāo)活動(dòng)而負(fù)有的債務(wù)構(gòu)成。這三個(gè)方面中，在中部農(nóng)村如湖北省，墊交農(nóng)業(yè)稅費(fèi)是一個(gè)最重要的部分，而這一部分中很大一部分又是應(yīng)對(duì)當(dāng)時(shí)拋荒外出農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)而形成的。債務(wù)的形成又由從信用社等金融機(jī)構(gòu)貸款和向農(nóng)戶集資借款而構(gòu)成。稅費(fèi)改革特別是取消農(nóng)業(yè)稅后，村級(jí)債務(wù)采取鎖定的辦法，這對(duì)于欠信用社等金融機(jī)構(gòu)的債務(wù)來(lái)說(shuō)，問(wèn)題不大。然而，對(duì)于欠分散的農(nóng)戶的借款來(lái)說(shuō)，則問(wèn)題極大。這兩種情況在上述五個(gè)地區(qū)均不同程度地存在，其中，像應(yīng)城一帶的農(nóng)村，向農(nóng)戶借款而形成的村級(jí)債務(wù)尤其嚴(yán)重。由是，這些村級(jí)債務(wù)的債權(quán)人在2004年完善二輪延包政策的實(shí)踐過(guò)程中也就抱著嚴(yán)重不合作的態(tài)度。

第三，即使沒(méi)有上述兩條，一般占地較多的農(nóng)民也認(rèn)為，他們當(dāng)時(shí)已經(jīng)交納了農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，而拋荒農(nóng)戶將田一拋了之，如果拋荒農(nóng)戶對(duì)于農(nóng)田想要就要，想拋就拋，那么，從機(jī)會(huì)成本的角度來(lái)看，那些交了農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的農(nóng)戶就認(rèn)為他們的利益潛在地受到了損害。

第四，部分完全因?yàn)槿丝诮Y(jié)構(gòu)變動(dòng)而形成人少地多的家庭援引相應(yīng)的國(guó)家政策，認(rèn)為《農(nóng)村土地承包法》中已明文規(guī)定，承包期內(nèi)增人不增地、減人不減地，因此，他們沒(méi)有理由應(yīng)該將田拿出來(lái)重新分配。

與之相反，對(duì)于要田的農(nóng)戶來(lái)說(shuō)，他們又分成兩類，一類即是由于人口結(jié)構(gòu)的變動(dòng)，部分家庭人多地少，他們按照村莊成員權(quán)的原則，認(rèn)為只要是村莊的戶籍人口，就應(yīng)該有一份土地，不然，“難道讓我們餓死不成？”，他們?nèi)缡钦f(shuō)。另一類則是上述拋荒農(nóng)戶。

拋荒農(nóng)戶要田的理由是：

其一，之所以當(dāng)年拋荒是因?yàn)楦哳~的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)“逼”的，不然，“誰(shuí)愿意拋掉土地，背井離鄉(xiāng)外出求生存？”，他們卻如是說(shuō)。因此，在他們看來(lái)，拋荒并不是他們的錯(cuò)誤，而是由于政策的變動(dòng)造成的，并認(rèn)為政策變動(dòng)所造成的不利后果不應(yīng)由他們承擔(dān)。

其二，與上述人多地少的農(nóng)戶的理由一樣，他們中的部分人也僅持一個(gè)簡(jiǎn)單理由，即是這個(gè)村莊的人就應(yīng)該有一份自己的土地，除非自己現(xiàn)在放棄這一權(quán)利。

其三，他們認(rèn)為，他們拋荒的后果的實(shí)質(zhì)與村莊中沒(méi)有外出的種田農(nóng)戶欠繳農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的后果的實(shí)質(zhì)是一樣的。因?yàn)椋瑨伝氖菫榱硕惚苻r(nóng)業(yè)稅費(fèi)，而沒(méi)有拋荒的農(nóng)戶也有不少是欠繳或沒(méi)交農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的，既然后來(lái)免除農(nóng)業(yè)稅費(fèi)并鎖定債務(wù)能夠不再追究這部分農(nóng)戶的責(zé)任，那么相應(yīng)地也就不應(yīng)該對(duì)他們當(dāng)年的拋荒行為“吹毛求疵”。如此一來(lái)，既然這部分農(nóng)戶能夠分到農(nóng)田甚至還能獲得照顧，那么，他們也理應(yīng)享受同樣的權(quán)利，不然就是對(duì)他們的“不公平”，“同是一個(gè)村的人，難道我們是后娘養(yǎng)的？”。

要地者與不愿意將地拿出來(lái)者，兩者之間激烈沖突，并造成了一系列后果。

三、確權(quán)確地留下的后果

2004年的完善二輪延包政策在具體實(shí)踐中盡管努力追求確權(quán)確地，即將農(nóng)地權(quán)屬確證清楚，將農(nóng)地實(shí)在地確證到具體農(nóng)戶，但現(xiàn)實(shí)境況中卻因?yàn)槲覀兩鲜鲇懻摰默F(xiàn)實(shí)問(wèn)題而造成了一系列后果。擇要來(lái)說(shuō)有六。

第一，土地占有極大不均的局面已經(jīng)形成，有者田連阡陌，無(wú)者無(wú)立錐之地。我2008年在京山農(nóng)村調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，村中戶有土地在30畝以上的不在少數(shù)，部分農(nóng)戶甚至在50畝以上，而有的農(nóng)戶卻無(wú)寸土[6]。2009年底至2010年初，我到沙洋農(nóng)村調(diào)查時(shí)亦發(fā)現(xiàn)同樣的問(wèn)題。2010年底至2011年初，我到應(yīng)城農(nóng)村調(diào)查時(shí)更發(fā)現(xiàn)，有田者占地面積在80畝甚至100畝以上的不在少數(shù)，無(wú)田者同樣無(wú)寸土。這種占地分化的極大差距既有因人口結(jié)構(gòu)變動(dòng)而造成的，如我此前調(diào)查的貴州綏陽(yáng)農(nóng)村在這一方面的表現(xiàn)尤其突出[7]，但本文所述的湖北經(jīng)驗(yàn)顯示，更多的還是因?yàn)樽?997年二輪延包至今的農(nóng)地政策實(shí)踐所造成的。更嚴(yán)重的問(wèn)題還在于，農(nóng)地正越來(lái)越向兩種群體集中。其一是既有和現(xiàn)有村組干部。其二是村中的強(qiáng)勢(shì)群體或惡霸地痞。村組干部、強(qiáng)勢(shì)群體或惡霸地痞中的無(wú)地者或少地者能要到地，他們回來(lái)將看中的田“插好標(biāo)”就變成他們的田了，即使沒(méi)確權(quán)到他們戶頭卻能實(shí)際占有土地。而對(duì)于有地或地多的村組干部、強(qiáng)勢(shì)群體或惡霸地痞，他們不想把土地拿出來(lái)就能實(shí)際地占有，即使同樣將他們的土地確權(quán)給了別的農(nóng)戶，其他人仍然不可能從他們那里事實(shí)上要得到地。

第二，無(wú)地者或少地者以沒(méi)有土地為由，阻止各種村莊公益事業(yè)建設(shè)。取消農(nóng)業(yè)稅后，村中的各種公益事業(yè)要么完全辦不起來(lái)，要么依托一事一議勉強(qiáng)能辦的卻在資金籌集上是應(yīng)該按人口還是按田畝計(jì)算無(wú)法達(dá)成一致，如果按田畝，以有田人口計(jì)算，根本無(wú)法承擔(dān)任何一項(xiàng)資金略高的公益事業(yè)建設(shè)，如果按人口，無(wú)地或少地的農(nóng)戶則會(huì)以沒(méi)有或少有土地為由拒絕承擔(dān)任何相應(yīng)的義務(wù)，“天上鳥(niǎo)飛過(guò)，我卻找不到一塊屬于我打鳥(niǎo)的泥巴巴，憑什么還要我出錢(qián)呢？”。

第三，大量涉及地少或沒(méi)有土地的危害農(nóng)村穩(wěn)定的上訪頻繁發(fā)生。少地者或無(wú)地者，以及權(quán)到而田不到者，向各級(jí)政府上訪反映情況，伸張各自的“權(quán)利”，到鎮(zhèn)、縣兩級(jí)政權(quán)上訪者，可謂絡(luò)繹不絕，到市、省兩級(jí)上訪者亦不乏其人。有些生存陷入困境而又沒(méi)有土地的農(nóng)戶甚至直接拿著農(nóng)藥瓶子到政府部門(mén)以生命威脅“請(qǐng)命”。盡管有些土地已經(jīng)確權(quán)到農(nóng)戶，但權(quán)到田不到的局面使得權(quán)利的確定并沒(méi)有用處，而僅停留在紙面上。同時(shí)，盡管各級(jí)政府有意識(shí)地引導(dǎo)農(nóng)戶根據(jù)土地確權(quán)證書(shū)到法院通過(guò)法律訴訟的途徑解決，然而，除了采取上訪的行政救濟(jì)方式外，通過(guò)法律訴訟救濟(jì)的情況在我所調(diào)查的上述五個(gè)地區(qū)均寥若晨星。

第四，村莊內(nèi)部亦糾紛四起，有直接針對(duì)村組干部的，有直接針對(duì)農(nóng)戶自己的，口水戰(zhàn)、肉搏戰(zhàn)甚至白刃戰(zhàn)不斷上演。我最近到某地調(diào)查便發(fā)現(xiàn)，口水戰(zhàn)幾乎是家常便飯，而肉搏戰(zhàn)和白刃戰(zhàn)亦不斷出現(xiàn)，不斷刺激著人們的神經(jīng)。據(jù)我統(tǒng)計(jì)，每個(gè)村莊每年因農(nóng)戶要地以及農(nóng)戶不愿意拿出土地進(jìn)行分配的糾紛至少均在10起以上。

第五，村莊人際關(guān)系緊張，村莊逐漸變得越來(lái)越疏離，作為熟悉與親密的村莊共同體不斷解體或面臨解體的局面。導(dǎo)因于上述四點(diǎn)，村莊人際關(guān)系越來(lái)越緊張，原本友好的關(guān)系受到嚴(yán)重威脅，兄弟反目，朋友背義的事件不勝枚舉。

第六，無(wú)地者或少地者在經(jīng)過(guò)幾年的無(wú)效抗?fàn)幒螅_(kāi)始以破壞性的手段獲取自己的利益，嚴(yán)重危害村莊公共福利的供給與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的安全。從2004年至今，不少無(wú)地者或少地者不斷采取上述各種手段抗?fàn)帲蠖嗍招跷ⅰＳ谑牵麄冮_(kāi)始將村中的荒山、荒地?fù)?jù)為己有，更有甚者，部分無(wú)地農(nóng)民直接將灌溉用的堰塘推成農(nóng)田或直接改變灌溉用途而據(jù)為己有后改成魚(yú)池。我在某村調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，其中僅一個(gè)小組的總共占地約100畝的18口堰塘全部被推成農(nóng)田，由此，該小組近500畝旱澇保收的農(nóng)田重新開(kāi)始了望天收的困境。

四、新的壓力及矛盾的加劇

上述六大后果正在加劇，并且伴隨兩種主要情況的變化而出現(xiàn)新的壓力，從而使得矛盾更加復(fù)雜，也更加激烈。

第一，附著在土地上的利益的增長(zhǎng)。這又主要包括如下兩個(gè)方面。

其一，各種與土地有關(guān)的涉農(nóng)補(bǔ)貼逐漸穩(wěn)步增長(zhǎng)。正如我們前述拋荒的邏輯所在，除涉農(nóng)補(bǔ)貼本身的穩(wěn)步增長(zhǎng)外，還因?yàn)槿缇┥健⑸逞蟆?yīng)城和洪湖等地人均耕地較多，從而戶均耕地也較多的地區(qū)，其涉農(nóng)補(bǔ)貼的戶均總有數(shù)字也較大，由此，利益更加明顯，沖突也就更加激烈。

其二，糧食價(jià)格的穩(wěn)步增長(zhǎng)。一方面，國(guó)家正逐漸提高糧食收購(gòu)的保護(hù)價(jià)，另一方面，糧食市場(chǎng)本身的價(jià)格在迅速增長(zhǎng)。由是，導(dǎo)因于上述戶均數(shù)字較大的耕地，從而帶來(lái)戶均糧食產(chǎn)量較大，以致糧食生產(chǎn)的收益也較大的情況也就更為明顯，同樣，沖突也就如影隨形地更為突出。

第二，兩種農(nóng)民工的返鄉(xiāng)形式加劇了當(dāng)前形勢(shì)的壓力。

其一，因自身年齡增長(zhǎng)，而必須自然返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)的農(nóng)民工。這種類型的返鄉(xiāng)農(nóng)民工每年每村都有幾個(gè)，如果他們沒(méi)有土地的，退回農(nóng)村后，最穩(wěn)妥的生存辦法就是種幾畝地，因此，他們要地的愿望極為迫切，對(duì)當(dāng)前基層政權(quán)以及基層組織的壓力也較大。根據(jù)我的調(diào)查，每個(gè)村莊幾乎每年都有此種糾紛的出現(xiàn)。

其二，因宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化而帶來(lái)的被迫返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)的農(nóng)民工。這種類型的返鄉(xiāng)農(nóng)民工在2008年下半年以及2009年上半年因金融危機(jī)而失業(yè)返鄉(xiāng)的情況特別多，由此，那近一年的時(shí)間內(nèi)，也是當(dāng)時(shí)農(nóng)地糾紛的第二次高潮（第一次農(nóng)地糾紛高潮即是2004年和2005年完善二輪延包政策進(jìn)行和持續(xù)的時(shí)候）。此外，正如本文前述附著在農(nóng)地上的利益的增長(zhǎng)而帶來(lái)的壓力那樣，現(xiàn)在已經(jīng)開(kāi)始出現(xiàn)因涉農(nóng)補(bǔ)貼的持續(xù)增長(zhǎng)與糧食價(jià)格的持續(xù)增長(zhǎng)而帶來(lái)的第三次農(nóng)地糾紛高潮。

五、解決策略

如何化解當(dāng)前因1997年二輪延包走了過(guò)場(chǎng)以致2004年的完善二輪延包又與當(dāng)時(shí)的稅費(fèi)改革以及緊隨其后的取消農(nóng)業(yè)稅政策而形成的困境，是當(dāng)前極為需要慎重考慮并積極處理的重要問(wèn)題。在我看來(lái)，根據(jù)我們前文所分門(mén)別類的探討與分析，同樣應(yīng)該以分類的思路來(lái)化解當(dāng)前的矛盾，擇要來(lái)說(shuō)有如下七個(gè)方面。

第一，對(duì)于強(qiáng)勢(shì)群體尤其是地方惡霸地痞勢(shì)力把持的非確權(quán)到其戶的農(nóng)田，應(yīng)對(duì)其行為實(shí)施強(qiáng)力打擊，將其多余的農(nóng)田強(qiáng)制拿出來(lái)重新分給新增人口以及拋荒農(nóng)戶。

第二，對(duì)于強(qiáng)勢(shì)群體中尤其是當(dāng)年拋荒農(nóng)田被迫流轉(zhuǎn)到戶的村組干部應(yīng)區(qū)別情況對(duì)待，有正當(dāng)理由的應(yīng)補(bǔ)償其合理利益，補(bǔ)償完合理利益后，其多余的農(nóng)田同樣應(yīng)該重新拿出來(lái)進(jìn)行分配。

第三，對(duì)于確權(quán)到戶卻未能確地到戶的農(nóng)戶，在現(xiàn)實(shí)情況下，應(yīng)采取政治手段與法律手段并舉的工作，確保能夠權(quán)到的同時(shí)田也到，其中，政治手段應(yīng)以對(duì)未確權(quán)卻占有農(nóng)田的農(nóng)戶說(shuō)服教育為主，適當(dāng)時(shí)候可以考慮行政處罰，法律手段則不能讓分散的單個(gè)農(nóng)民自己去采取法律救濟(jì)，因其金錢(qián)與時(shí)間成本太高，在目前的現(xiàn)實(shí)處境下，這一做法無(wú)異于是“卸包袱”，合適的辦法是應(yīng)以政府為主體或至少支持以村組集體為主體來(lái)采取法律救濟(jì)的辦法。

第四，對(duì)于第一條和第二條以外的當(dāng)時(shí)確實(shí)代交或墊交農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的占有多余農(nóng)田的普通農(nóng)戶，應(yīng)支持他們當(dāng)時(shí)的合法正當(dāng)利益，可由相應(yīng)的拋荒農(nóng)戶補(bǔ)償其墊交或代交的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，然后再實(shí)質(zhì)性地取得確權(quán)到戶的農(nóng)田。

第五，對(duì)于要田者，如果確屬當(dāng)年沒(méi)有承擔(dān)任務(wù)義務(wù)便拋荒外出的，如果其重新要田，僅以村莊成員權(quán)為由的，不予支持，如果不愿意補(bǔ)償接收其農(nóng)田者的正當(dāng)利益，則視同其放棄要田的權(quán)利處理。因?yàn)椋词巩?dāng)前占有農(nóng)田者，當(dāng)年在接收拋荒農(nóng)田時(shí)也并非按照全額代交或墊交農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的，大部分都只支付相當(dāng)于當(dāng)時(shí)每畝農(nóng)田轉(zhuǎn)包的租金額。因此，要求拋荒農(nóng)戶補(bǔ)償這部分利益是合理的，不然就會(huì)縱容這種從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)說(shuō)危害村莊秩序的行為。

第六，對(duì)于涉及與農(nóng)戶有關(guān)的村級(jí)債務(wù)的，同樣應(yīng)分類處理。其一是，對(duì)于已經(jīng)還清本金的甚至多于本金的，其憑借高額利息所形成的債務(wù)為由而繼續(xù)占有超出其確權(quán)部分農(nóng)田的農(nóng)戶，不能支持其行為。其二是，對(duì)于未還清本金的農(nóng)戶，應(yīng)從新增涉農(nóng)補(bǔ)貼中拿出部分比例還清其本金，然后不再支持其繼續(xù)占有多余確權(quán)的農(nóng)田的部分。事實(shí)上，根據(jù)我的調(diào)查，當(dāng)前村級(jí)債務(wù)中嚴(yán)重危害包括土地確權(quán)在內(nèi)的村莊治理事務(wù)的僅僅只是涉及農(nóng)戶的債務(wù)部分。而這當(dāng)中又分三種情況，其一是，既有村組干部的債權(quán)，其本金90％已憑借當(dāng)年的高額利息還清；其二是，村中強(qiáng)勢(shì)群體的債權(quán)，其本金90％以上同樣憑借當(dāng)年的高額利息已還清。其三是，部分普通村民的債權(quán)，則70％以上的農(nóng)戶其本金都還沒(méi)有還清。但這三種情況中，從債務(wù)構(gòu)成的數(shù)額來(lái)看，前兩種占比高達(dá)80％左右。由此，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，危害村莊治理事務(wù)的村級(jí)債務(wù)，其實(shí)并沒(méi)有當(dāng)前學(xué)界和政策界想象中的那樣嚴(yán)重。

第七，對(duì)于移民進(jìn)來(lái)的農(nóng)戶的權(quán)利，應(yīng)更加注意保護(hù)。根據(jù)調(diào)查，我們發(fā)現(xiàn)，移民進(jìn)來(lái)的農(nóng)戶通常在1997年前后接收了大量拋荒農(nóng)田，且往往承擔(dān)了所有接收拋荒田農(nóng)戶中所負(fù)擔(dān)的最高額的稅費(fèi)，比如一般本地農(nóng)戶以50元每畝接收拋荒田的，外地移民進(jìn)來(lái)的農(nóng)戶則基本在100元到150元一畝。而在2004年完善二輪延包時(shí)，當(dāng)年開(kāi)車去接他們來(lái)落戶的本地人又開(kāi)始以其外地人的身份以“驅(qū)趕”作為威脅而讓其拿出所有多余的農(nóng)田，且不補(bǔ)償其任何利益。因此，我認(rèn)為有必要特別慎重地注意保護(hù)這一群體的利益，至少應(yīng)補(bǔ)償其當(dāng)時(shí)所承擔(dān)的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的損失。

根據(jù)上述七種辦法，我認(rèn)為應(yīng)能較好地化解當(dāng)前的矛盾，緩解第三次農(nóng)地糾紛高潮對(duì)當(dāng)前農(nóng)村穩(wěn)定所造成的壓力。

六、進(jìn)一步的討論

當(dāng)前農(nóng)村土地確權(quán)確地的現(xiàn)狀及其所形成的系列后果，本質(zhì)上與農(nóng)村內(nèi)部特別注重的利益平衡機(jī)制有關(guān)。事實(shí)上，不僅僅是農(nóng)地確權(quán)的實(shí)踐，幾乎所有農(nóng)村治理事務(wù)均與此有關(guān)，如當(dāng)前農(nóng)田水利困境的形成[8]。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)高企時(shí)，對(duì)于部分農(nóng)戶拋荒外出的行為，大多數(shù)地方政府及基層組織干部均束手無(wú)策，除了消極地化解部分負(fù)擔(dān)外，對(duì)于這一嚴(yán)重打破當(dāng)時(shí)農(nóng)村的利益平衡機(jī)制的做法并沒(méi)有任何有效的處理。此后的稅費(fèi)改革，特別是取消農(nóng)業(yè)稅的戰(zhàn)略舉措，其積極意義自不待言，因?yàn)檫@一政策使農(nóng)民告別了延續(xù)達(dá)數(shù)千年的“皇糧國(guó)稅”。然而，客觀上由于當(dāng)時(shí)農(nóng)村形勢(shì)的復(fù)雜局面，此一政策的消極面也不容忽視，其中最為關(guān)鍵的就是在前述基礎(chǔ)上繼續(xù)打破了農(nóng)村的利益平衡機(jī)制。我國(guó)農(nóng)村是一個(gè)經(jīng)歷了人民公社時(shí)期的平均主義洗禮過(guò)的社會(huì)，其對(duì)于公正與平等的強(qiáng)烈需求一直有著深刻的傳統(tǒng)。因此，在確權(quán)確地的實(shí)踐上，就會(huì)因?yàn)槔娴牟黄胶舛霈F(xiàn)前文所述及的各種力量之間的沖突及其相應(yīng)的行為邏輯。而本文所述及的七條辦法以解決當(dāng)前的問(wèn)題，其邏輯出發(fā)點(diǎn)仍然在于調(diào)整利益，使之盡量平衡。可以斷言的是，如果利益分化越嚴(yán)重，那么，相應(yīng)的問(wèn)題也會(huì)越嚴(yán)重，而不會(huì)自動(dòng)消解。

此外，還有必要進(jìn)一步討論的是關(guān)于“規(guī)模經(jīng)營(yíng)”的概念。當(dāng)前學(xué)界的主流話語(yǔ)主要強(qiáng)調(diào)土地的大規(guī)模流轉(zhuǎn)集中然后實(shí)行大規(guī)模經(jīng)營(yíng)。基于此種前提，對(duì)于本文中所提及的諸如土地嚴(yán)重分化的問(wèn)題自然也就不在他們擔(dān)憂之列，相反，正是他們期望出現(xiàn)的所謂必然結(jié)果。然而，事實(shí)上，根據(jù)我們長(zhǎng)期調(diào)查及多方比較后發(fā)現(xiàn)，只要不改變農(nóng)地使用性質(zhì)，那么，大規(guī)模經(jīng)營(yíng)對(duì)農(nóng)民增收并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的影響[9]。不僅如此，大規(guī)模經(jīng)營(yíng)對(duì)糧食生產(chǎn)的產(chǎn)量有負(fù)面作用。以上述五地為例，根據(jù)我們的調(diào)查，只要土地超出30畝的面積，一對(duì)成年夫妻就勢(shì)必會(huì)采取粗放經(jīng)營(yíng)的辦法，如此一來(lái)，糧食不僅不會(huì)增產(chǎn)，且還會(huì)適當(dāng)減產(chǎn)。以水稻為例，每畝減產(chǎn)量在100公斤左右。相反，如果耕種面積在20—30畝以內(nèi)，一對(duì)成年夫妻基本可以做到精耕細(xì)作，從而盡可能地使糧食產(chǎn)量增加或至少不讓其減產(chǎn)。在此意義上，我們認(rèn)為中央一直強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)“適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”的提法是無(wú)比正確的。但是對(duì)于何為“適度”卻一直沒(méi)有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。我們根據(jù)調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，這個(gè)“適度”的“規(guī)模”，其上限當(dāng)在30畝，其下限當(dāng)在15畝。以本文的經(jīng)驗(yàn)為例，除大冶農(nóng)村外，其余如京山、沙洋、洪湖、應(yīng)城等地農(nóng)村，其戶均實(shí)際耕地規(guī)模均在15畝至20畝之間，一般家庭中通過(guò)自發(fā)性的土地流轉(zhuǎn)集中耕種外出親戚的農(nóng)田基本可以達(dá)到30畝左右。因而，這些地方的農(nóng)村嚴(yán)格來(lái)說(shuō)均是符合“適度”的標(biāo)準(zhǔn)的，基本上也是最有利于貨幣與產(chǎn)量雙增收的。由是，以“規(guī)模經(jīng)營(yíng)”或“土地流轉(zhuǎn)”等話語(yǔ)來(lái)回避當(dāng)前農(nóng)村確權(quán)確地所形成的一系列后果也就沒(méi)有成立的理論基礎(chǔ)與經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)。正是在這個(gè)意義上，本文所提出的問(wèn)題及其解決措施也才有強(qiáng)烈的實(shí)踐意義。

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