科學發展視閾下我國新型城鎮化發展模式研究

王建康

（陜西省社會科學院 農村發展研究所，陜西 西安 710065）

一、問題的提出

作為所有國家實現發展的必經之途和重要內容，城鎮化既是農村人口和生產要素向城鎮集聚以及村落向城鎮形態的變遷過程，也是生產生活方式現代化和效率提升的過程。生產力和科學技術的發展水平、人類需要的變化，共同推動著城鎮規模、數量、分布和形態的變化。城鎮化既是城鎮數量增加、規模擴大、空間結構和功能全面改善與整體協調的過程，更是經濟、文化與自然要素的凝聚①及優化配置和利用效率的提升。世界銀行指出，“沒有工業化和城市化，任何國家都不可能跨越中等收入國家之列，沒有朝氣蓬勃的城市，任何國家都不可能跨越高收入國家行列”②。我國城市化率每提升一個百分點，就會拉動GDP增長1-2個百分點③。我國正處在高速城鎮化階段，1985-2005年期間，城市人口增加了2.25億，幾乎相當于美國的全部人口，到2009年底城鎮化率達到46.6％，已經逐步接近中等收入國家的平均水平，帶動了經濟社會發展以及人民生活水平的大幅提高，取得了舉世公認的重大成就。

與此同時，我國城鎮化進程中又存在著諸多突出問題。一是存在過度“土地城鎮化”傾向④，資源浪費嚴重。多數城鎮采取外延擴張方式，把城鎮人口數量增加和城市建成區面積的擴張作為重要取向。在中央政府、地方政府、開發商、村集體、農戶的四方博弈中，村集體擁有過大的土地開發權，作為土地用益權人的農戶缺乏自我保護權利，在土地城鎮化、非農化的過程中缺乏參與談判的行動能力和制度保障，中央政府盡管有著保護農地的動力和權力，但因信息不足及監管乏力等限制，導致農地保護乏力。各地方政府在GDP政績效應以及土地財政的刺激下，大多以低廉的地價和松弛的監管來吸引投資，助長了農村土地非農建設的無序化。城市建設大量占用農田，甚至侵占基本農田，特別是在土地財政的刺激作用之下，土地資源浪費嚴重。1997年至2006年間全國耕地面積減少高達12850.5萬畝。如果放任這一趨勢繼續發展，“誰來養活中國”就很可能會演變成為一個真正的命題。二是存在資源過度聚集傾向，發展嚴重失衡。由于資金、人才、資源等各種生產要素不斷向城鎮特別是大中城市集聚，導致嚴重的城鄉分化以及城鎮體系內部特大、超大城市和小城鎮兩極分化。重城市輕城鎮的政策導向使得城鎮體系在大城市與小城鎮之間呈現嚴重的斷裂狀況。伴之而來的是收入差距持續擴大、人口超越承載力引起的資源環境等大城市病。對2006年25個城市所做的暢行程度受評得分僅為54.1分，未達及格線，表明大城市交通普遍正處于擁堵困境⑤。單純依靠市場機制無法解決空氣污染和噪音等外部性問題，也無法解決交通擁堵之類的囚徒困境。三是存在強制力推動城鎮化的傾向，城鎮化成果未能在較大范圍內有效共享。地方政府在追求土地財政和政績的雙重驅動下，加快拆遷步伐，一些地方政府默認甚至協助強制拆遷，引起了尖銳的社會矛盾和激烈的社會對抗。如宜黃強拆遷引發的農民自焚事件。失地農民在土地非農化用途轉化帶來的巨大收益中所獲甚少，甚至出現大量“無工作、無土地、無社保”的三無農民。近20年來，農民被征地約1億畝，獲得的征地補償費與市場價的差價約為2萬億元。改革開放以來，至少有5000萬到6000萬農民徹底失去了土地，他們有的成為城市居民，但還有近一半沒有工作，沒有生活保障，引發大量糾紛和社會沖突。土地問題已占全部農村群體性事件的65％。而個別官員為強拆辯解甚至提出了“沒有強拆就沒有新中國”的荒謬論調。四是存在封閉式推進城鎮化的傾向，造成城鎮內部的新二元結構。大量農民工及其子女雖然在城鎮居住生活，但在義務教育、醫療衛生、社會保障等方面無法享受城鎮居民待遇，造成了城鎮居民和外來人口分化明顯的“新二元結構”。而城鄉二元分割的公共投入體制，造成了城市中心大量存在著街巷狹窄、管理無序、服務缺位、臟亂差問題突出的“城中村”現象。城市內部存在的差異明顯的城村分割、居民與外來人口分割的二元現象，造成了城鎮內部的嚴重斷裂。金融危機中出現的農民工返鄉潮流、日益突出的留守老人、留守兒童、留守婦女的生存危機、每年使交通系統不堪負載的春運大軍，都暴露了農民工未能在城市安居，在城市與農村之間搖擺遷徙，“半城市化”造成的嚴重后果和巨大的經濟、社會和文化代價。五是存在生態環境復核過重可持續能力不足的問題。牛文元等（2010）的分析表明，2007年我國百強城市消耗了全國一半以上的能源，人均能耗是全國人均能耗的3倍，地均能耗是全國平均水平的近30倍⑥。城市水體污染、空氣污染、固體廢棄物的污染，對原本脆弱的生態環境構成了嚴重挑戰。據國家環保部測算，2004奶奶全國因環境污染造成的經濟損失高達5118億元，相當于當年GDP的3.05％。其中，空氣污染帶來的城市居民健康損失成本達到1500多億元⑦。六是存在城市化總體不足的問題。我國特殊的先工業后農業、先城鎮后鄉村的現代化道路，加之城鄉二元的戶籍結構，形成了就業結構調整步伐滯后于產業結構，人口結構調整步伐滯后于就業結構的現狀⑧。從國際經驗看，當一個國家處在人均GDP3000美元的時候，城市化率大約在55-60％⑨，而2009年底我國城鎮化率只有46.6％，存在明顯的城鎮化滯后現象。

事實上，我國城鎮化過程中所涌現的種種局限并非獨有。世界各國在應對城市化進程中所面臨的問題時，也從經濟、社會、環境、人與環境、城市功能等不同維度進行了反思和探索。一些城市和相關學者先后提出了以高效能、高度活躍的城市生活又兼具環境潔凈美麗的鄉村景色為基本內涵的田園城市（霍華德，1898）、以安全性、健康性、便利性、舒適性的居住環境為基本理念的宜居城市（世界衛生組織，1961）、以強化生態保護和自然融入城市為內核的生態城市（聯合國教科文組織，1971）、以健康的人群、環境和社會有機結合的健康城市（多倫多超越衛生保健大會，1984）、以社會經濟和物質都以可持續的方式發展為內核的可持續城市（聯合國人居署，1991），人類對城市和自身發展呈現出更為全面、多元、符合人性的追求⑩。

二、健康城鎮化的基本內涵

1990年聯合國開發計劃署發布了第一個人文發展報告(UN.1990.Human Development Report)，強調把人的需要、期望和選擇放在一切發展活動的中心。城市發展的目的當然是為了讓人們生活更美好，而不是導致居民生活痛苦指數增加。切實轉變城鎮發展方式，注重城鎮功能的完善，實現城鎮發展過程高度尊重相關利益主體的權益和感受，發展目標高度符合市民福祉提升的要求，發展成果由相關利益主體高度共享，已經成為當前的重大課題。十七屆五中全會明確指出，必須“遵循城市發展的客觀規律，促進城鎮化健康發展”。

1.發展過程的科學性

推動人口向城鎮集中的核心動力在于能夠獲得比農村更高的勞動報酬和更加完善的公共服務，推動生產要素向城鎮集中的核心動力在于能夠獲得比農業和農村領域更好的要素收益。由于農村土地集體所有，城鎮土地國家所有，土地作為城鎮化中的核心要素之一，其所有權屬具有相對不完整性。特別是土地在實現非農化用途轉變過程中會產生巨大的收益，地方政府基于追逐財政收入和政績的考慮，具有動用行政力量干預城鎮化自然演進過程的強烈沖動。人為造城，強迫農民上樓進城等現象屢見不鮮，后患無窮。扭轉這一趨勢，按照尊重經濟規律和人民意愿的方式，因勢利導穩步推進城鎮化進程，完善城鎮體系，成為健康城鎮化的重要規定性。

工業和第三產業的發展是城鎮形成的重要因素。甚至在一定程度上可以認為城市化是工業化的地理學概念?。由于國有經濟在國民經濟中占比過高，加之計劃經濟時期國家投資主要集中于大城市，新時期基礎設施投資仍然集中于大城市，投資體制嚴重扭曲了城鎮體系的發展。城鎮就業崗位是吸納人口向城鎮集中的核心動力，由于我國工業化進程中對于就業重視程度不夠，嚴重削弱了城鎮創造就業崗位的能力。2003年我國第二產業產值比重高達52.3％，第二產業就業比重僅為21.6％，而西方發達國家在工業化中期第二產業就業比重曾經高達48％左右。就業不足以及由此引起的城市居民收入水平低下，生活困難問題顯得尤為突出。當前，推動農民進城定居的首要困難在于如何創造足夠的就業崗位，從根本上解決進城農民的生計問題。在一定程度上可以認為，就業崗位的多少決定了一個城鎮經濟承載力的大小，決定了城鎮所能集聚的人口規模。因此，以就業優先的原則發展產業，根據就業崗位的多少發展城鎮，相對均衡地投資城鎮，成為健康城鎮化的另一個重要規定性。

2.發展方式的集約性

人多地少是我國的基本國情，土地資源緊缺是城鎮化進程中的突出矛盾。嚴格控制城鎮規劃面積，把舊城改造作為城鎮發展的重點，積極開發高層建筑，嚴格控制別墅和多層建筑，積極推動人口集聚，增強城鎮綜合承載能力以增加城市建成區單位面積人口數量，提高對城鎮土地資源的利用率是健康城鎮化的基本特征。此外，市政公用設施投資所占比重低和投資結構不合理同時存在，環境治理設施發展滯后。建筑能耗占全國能耗總量的30％，建筑節能對實現單位GDP能耗降低 20％的目標影響較大。公共交通發展相對滯后，大城市交通擁堵問題突出，大氣、噪聲污染嚴重，人居環境亟待改善。必須逐步提高市政公用設施投資比重，同時要推進生產生活方式的低碳化、循環化，加強對環境治理的投入力度。在城市建設過程中，強化規劃引導和法規約束，保留必要的綠色空間、生態景觀，積極推廣節能環保材料和技術的應用，按照資源節約、環境友好的標準推進城鎮化進程，實現“經濟——社會——資源環境”系統的良性互動和綠色城市化。

3.發展目標的宜人性

1996年聯合國正式提出“宜人的城市”的概念，2004年對“宜人的城市”進行闡述，宜居觀念由此得到國際共識。發展宜居宜業的城鎮體系，是健康城鎮化的終極目標。宜居城市的基本條件包括良好的自然生態環境、社會環境、完善的公共服務體系、齊備的配套設施。為居民提供舒適、和諧、安全、便捷的生產生活條件，滿足居民物質和精神生活需求。目前，大中城市由于長期圍繞單一中心向外呈同心圓攤大餅式擴張，城市中心區域人口密度過密，居住與工作距離過遠造成交通擁堵問題突出，噪音、汽車尾氣以及社會治安問題突出。1934年，世界上第一部城市規劃的重要文獻——《雅典憲章》指出：“居住與工作的距離過遠是造成交通擁堵的根本原因”。按照功能完善、就業崗位、公共服務與居住條件兼備的要求，加快建設城市組團，用快捷連接的主干道實現各組團之間的高速連接，只有按照組團式多中心的格局規劃和建設城市，這一問題才能根本解決。多數小城市和城鎮則受制于公共服務數量不足、水平偏低、基礎設施建設標準不高、就業崗位匱乏、經濟發展缺乏活力等因素，宜居性不足。加大對小城市和城鎮的投資力度，加快與中心城市連接性基礎設施的建設步伐，分享中心城市不斷高速發展帶來利益。

4.發展成果的共享性

一是土地非農化收益必須由代表公共利益的政府和失地農民共享。健康城鎮化就是要不斷完善失地農民利益補償機制，提高補償標準，完善支持體系，推動失地農民順利實現非農就業以及生活方式、生活條件、生活標準的城鎮化，確保失地農民能夠充分地共享城鎮化發展成果。加快城鄉一體化發展進程，盡快把生產集中的短期利益與生活水平趨同的長期利益結合起來，縮小城鄉差距以及城市內部的收入差距。二是指城鎮發展的成果必須由城鎮居民和外來移民共享，不斷降低城市進入門檻，提高外來人口獲得公共服務的水平。城鎮的基礎設施、公共服務體系必須向外來人口平等開放。包括流動人口都能夠獲得便捷的服務。并且通過城鎮基礎建設的推進和科學規劃的實施，逐步消除城鎮內部新舊版塊在環境衛生、社會管理、安全保障、交通、電力通訊、給排水、供熱供氣等方面的一體化和均等化。三是積極實施就業優先的發展戰略。力爭創造更多的就業崗位，提高城鎮的經濟承載力。就業是民生之本，非農就業則是城鎮化之本。穩定的城鎮就業形成穩定的收入，從而保證了農民市民化在喪失了基于農業——無論是自給自足的小農業還是參與市場交換的商品化農業——的收入后，能夠維持自身及其家庭的生存發展，從而成為城鎮發展的有機推動力量——為城鎮提供勞動力、消費市場、現代市民。通過發展成果的共享，建立公平、理性與共享的市民社會，形成與城市生產、消費相匹配的社會倫理和社會體系。

三、推進健康城鎮化的基本路徑

傳統城鎮化模式建立在城鄉二元分割、行政主導、投資主導基礎上。隨著我國經濟社會整體發展水平特別是人民收入水平的不斷提升，城鎮化的將逐步轉向消費主導、服務業主導和經濟主導型轉變?，遵循人民期望，遵循城市發展規律，統籌城鄉，統籌經濟社會全面發展，將成為推進健康城鎮化的基本路徑。

1.經濟發展與城鎮化協調推進

人口向城鎮集聚的關鍵動力在于經濟發展。某些地區因為產業或消費需求的快速發展形成了相應就業崗位或商業機會，帶動了人口流入，而人口規模的擴大又帶來消費的成長、公共服務的加強、生產要素的流入以及經濟規模的擴張。作為處于工業化進程中的發展中國家，加快經濟發展步伐，通過新型工業化，大力發展服務業的快速發展，創造更多的非農就業崗位，有效提高城鄉居民收入水平，一方面可以增強城鎮對鄉村人口的吸引力和承載力，同時，也能夠增強鄉村人口流入城鎮的能力。世界銀行指出，“沒有人口的流動，國家也就富裕不起來。事實上，人們的流動能力是衡量他們經濟潛力的良好標準，流動的意愿似乎也是衡量他們進取意愿的標準?。”在人民生活水平不斷提高，整體已經進入發展型社會的新時期，城鎮化更要注重從主要依靠工業化推動向依靠服務業拉動轉變。有測算表明，城市化率與第三產業增加值比重的Pearson指數為 0.933，而與第三產業從業人員的 Pearson指數為0.968，兩者都呈顯著正相關關系。

2.社會整合與城鎮化協調推進

長期以來，城鄉二元結構帶來的城鄉居民福利待遇以及生活習慣的巨大差異，并不能隨著農民遷入城鎮或被納入城鎮而自動消失。一方面要著力推動遷入人口文化素質的提升以及生活習慣的現代化，以適應城鎮生活和工作環境的要求；另一方面，要努力消除文化隔閡，解決城鎮居民對外來人口特別是農民工及其子女的文化歧視，促進平等交流和緊密融合，營造平等接納遷入人口的社會環境。解決城鎮居民被人為區隔成若干個不能平等、相互理解的群體的問題。特別是通過建設跨居民小區的大型公共社會服務中心以及組織相應的文化活動，破除因收入水平差異懸殊及不同住宅小區房屋價格差異形成的層次分化鮮明的群落。

3.公共服務與城鎮化協調推進

一是與人口遷移相適應，不斷擴張公共服務網絡。與人民期望相適應，不斷提升公共服務水平。逐步革除公共服務與政府管理與戶籍捆綁的體制弊端，建立起包括戶籍人口與常住人口、流動人口在內的全覆蓋的公共服務網絡。隨著城鎮規模擴張的需要，超前應對，增加公共服務資源，實現教育、醫療、衛生、文化、社會保障的有效供給，對所有常住人口包括農民工及其子弟采取了非歧視的公共服務，消除城鎮戶籍人口和外來人口之間的差別。其次，隨著城市空間的不斷擴張，相應地延伸行政管理、公共服務范圍，特別是加快城中村居民生活、工作、居住方式的城市化步伐，實現城鎮居民基本生活條件和生活水平的逐步趨同。實現公共服務無盲區。

4.基礎設施建設與城鎮化協調推進

一要實現基礎設施的全覆蓋。水電路氣通訊等基礎設施必須隨著城鎮空間擴張而相應擴張，甚至應當適度超前布局，使完善的基礎設施成為吸引人口流入城市新建區域的重要動力。根據人口分布結構和生產生活需求，合理布局各類基礎設施，保證數量的充足以及服務范圍和服務對象的全面覆蓋，實現所有居民能夠便利地獲得工作和生活所需要的基本基礎設施。二要實現基礎設施的完善性。包括穩定、安全和功能完善的基礎設施體系，能夠滿足居民以及城鎮產業發展的各種需要。此外，必須保證居民和企事業單位能夠以較為合理的、能夠負擔的成本使用相應的基礎設施。

四、健康城鎮化的制度保障

城鎮化的健康發展必須依托行政管理體制、城市建設體制、利益分配機制的創新，依托在城鎮化動力機制的轉變，從而根本上改變傳統城鎮化模式賴以存在的基礎，形成健康城鎮化的保障和推動機制。

1.完善決策制度

不同城市發展模式的選擇，某種程度上可以看做不同利益階層、不同發展目標之間的力量博弈與相對妥協。只有建立相對完善的城市建設管理政策法規體系，社會公眾廣泛參與、社會媒體積極監督，推動政府相關部門依法行政，城鎮化才可能在共享、持續、集約、科學的原則下穩步推進，實現城市數量增進、規模擴張、質量提升的同步推進，不斷優化城市結構、城市功能、城市管理和城市運營。

2.創新土地制度

土地產權是非常重要的，因為土地是城市規劃中最為重要的資產，土地如何分配決定了城市化進程的推進（周小川）。一方面要強化對耕地和農民宅基地的保護，從根源上解決城鎮空間隨意擴張、濫拆濫建的問題；創新征地拆遷補償安置政策，鼓勵農民少建或不建住宅，給予空宅基地較已建住宅農戶更高的補償或獎勵。另一方面，要加大土地收購儲備制度，將閑置土地、利用率低的土地收回或收購，納入城鎮建設用地儲備庫，有效提高土地利用率，拓寬城市集聚發展的空間。

3.強化規劃權威

解決城市發展中的外部性問題的重要方法是統籌規劃和監督管理。通過城市功能分區來避免工廠的噪音、空氣的污染等不會擾亂居民生活。根據地理區位、經濟發展水平和人口規模等合理規劃城鎮規模和功能定位，形成結構合理、規模適當、聯系密切、連通便捷的城市體系。對于大中城市，特別是超大城市而言，更要按照功能完善、生態良好、服務便捷、居住與就業兼顧的標準，發展若干由城市輕軌、地鐵、快速干線連接的城市單元，組團式擴張城市規模。

4.保護失地農民權益

在城中村改造或近郊村落改造中，集約化利用土地，大力發展高層住宅安置失地農民，適度提高生產用地比例，保證失地農民穩定的收入來源。逐步提高對實地農民的安置補償標準，健全就業幫扶機制和能力培訓機制，確保失地農民充分分享城鎮化帶來的巨大收益。實現生活水平的持續提高，推動人的全面發展。

注釋：

①周國文、盧風.2010：生態城市論.社會科學評論，2010年合輯，西北大學出版社。

②世界銀行.2009年世界發展報告：重塑世界經濟地理（24）.2009年.北京.清華大學出版社。

③張擎：農村城鎮化過程中土地持續利用研究，2007年，天津大學碩士學位論文。

④陳春.健康城鎮化發展研究.國土與自然資源研究.2008（4）。

⑤《東方早報》2006年9月20日。

⑥牛文元等：中國新型城市化報告（26），科學出版社，2010年第一版。

⑦中國發展研究基金會：促進人的發展的中國新型城市化戰略（146-151），人民出版社，2010年第一版。

⑧世界銀行.2008：世界發展報告：以農業促進發展（2）.清華大學出版社，2008年第一版。

⑨遲福林.第二次轉型：處在十字路口的發展方式轉變（123）.中國經濟出版社，2010年第一版。

⑩中國科學院城市環境研究所課題組：中國可持續城市發展報告（8-10），科學出版社，2010年第一版。