創新城市基層社會管理的成功嘗試——銅陵市銅官山區實行社區綜合體制改革的調研報告

◎ 王世平 畢茂東

創新城市基層社會管理的成功嘗試
——銅陵市銅官山區實行社區綜合體制改革的調研報告

◎ 王世平 畢茂東

為創新城市社區管理模式，提升城市管理服務水平。安徽省銅陵市銅官山區以敢想、敢試、敢闖的精神，自2010年7月起，全面啟動了區、街道、社區三級管理體制改革。日前，民政部基層政權和社區建設司組織中直有關部門及國內專家學者，對改革進行了調研與論證，成果如下。

一、改革的動因

此次改革，從謀劃到正式實施，歷經兩年多。其主要動因：

（一）社區建設成果的積累，為實行社區綜合體制改革奠定了深厚基礎。銅官山區是銅陵市主城區，區域總面積36平方公里，人口33.9萬，下轄長江路、楊家山、銅官山、掃把溝、橫港、石城路6個街道辦事處。2000年9月13日在全市成立第一個社區——朝陽社區。2004年以來，按照“打造一流惠民平臺、構筑一流運行機制、提供一流社區服務、建設一流文化品牌”的要求，全力推進設施優等、管理優化、服務優質、環境優良的“四優”文明和諧社區建設，率先走出了一條具有銅官山區特色的和諧社區建設之路，先后被授予“全國和諧社區建設示范城區”、安徽省“社區服務示范城區”、“社區建設示范城區”、“社區黨建示范城區”稱號。經過近10年的努力，社區已成為黨和政府聯系廣大群眾的橋梁紐帶，成為城區居民群眾安居樂業的幸福家園。日益增強的經濟實力和長期積累的社區發展成果，為實行社區綜合體制改革奠定了基礎。

（二）化解體制轉軌和社會轉型中的矛盾，是實行社區綜合體制改革的根本原因。一方面，城市管理職能錯位。傳統的行政管理是金字塔式的直線制層級管理模式。隨著社會結構、社會功能、社會組織間的相互關系等趨于多元化，出現了單一的行政管理體制同多元化需求之間的矛盾，傳統行政化的管理體制已不能適應社會發展的需要。另一方面，居民自治職能缺位。在原有的城市管理體制下，工作站與居委會合署辦公，居委會依附于工作站開展工作，由此導致社區居委會集行政管理、社會管理、自治管理“三位一體”，加之工作精力、理念方式等因素，居委會把本該為居民服務變成了對政府負責，承擔了大量行政事務，工作行政化傾向嚴重，居民自治職能缺位。唯有改革，才能有效化解體制轉軌和社會轉型中的矛盾和問題，促進經濟社會的又好又快發展。

（三）提升群眾的幸福感和滿意度，是實行社區綜合體制改革的最終歸縮。完善社區服務、促進社區建設，轉變政府職能、創新政府管理，其最終目的還是為了普惠于民，不斷滿足居民對公共服務的更高需求，進一步提升居民群眾的幸福感和滿意度。2009年2月，銅陵市市委常委集體到銅官山區調研時，要求該區就城區社會管理體制作先行探索性改革。區委區政府按照市委常委集體調研要求，會同市組織、機構編制、民政等相關部門進行了長達一年的醞釀、調研，大多數群眾對改革持歡迎和支持態度，并寄予了深切希望，這為實行社區綜合體制改革，奠定了雄厚的群眾基礎。

二、主要做法

這次改革主要是以轉變職能為著力點，以減少服務管理層級、促進工作重心下移、提高服務效能、降低管理成本為目標，以優化結構、理順關系、完善機制、增強功能為重點，以推進區級政府機構改革和職能轉變為契機，以加強基層黨組織建設為龍頭，逐步構建“夯實基層、提升效能、強化服務、推動自治、促進發展”的新型社區管理和服務體制機制，不斷提高城市公共管理和服務水平。具體做法是：

（一）推進基層民主，突出社區自治的新要求。重新選舉社區居委會，按照一個社區對應一個居委會的原則，在全區范圍內進行了社區居委會直選，通過戶代表選舉和差額選配的方式選舉產生了居委會領導班子，成員結構達到了“兩個40%以上”的要求，即年齡45歲以下的占40%以上，大專以上文化程度的占40%以上。同時，完善了社區自治的組織體系，組建了綜合事務、民政事務、人口計生、綜治維穩信訪、市容衛生（文明創建）、社會保障等專門委員會，成立了社區居民代表大會和社區議事委員會，合理設置居民小組和樓棟，并配齊配強居民小組長和樓棟長，并依托居民小組、樓棟等載體健全各類群眾性組織，民主協商討論本居民小組的群眾性公共事務，逐步形成社區居委會、居民小組、樓棟門院上下貫通、左右聯動的社區自治體系新格局。根據中辦（2010）27號文件精神，及時明確社區居委會及下屬各委員會、居民小組長和樓棟長的職責任務，將不屬于社區居委會的職能進行剝離，去其行政化，回歸居民自治本色。通過建立健全社區居民代表大會制度、居民公約制度、居民和黨員代表議事制度、議事協商委員會議事規則等一系列體制機制，完善社區民主自治的制度體系，激發社區自治活力和民主氛圍。

（二）整合條塊力量，構建社區組織的新架構。根據城市交通、居住環境、地域面積、人口數量、社區現狀和未來發展等情況，將原6個街道辦事處和49個社區工作站整合為18個社區公共服務中心，撤銷街道辦事處，實行區直管社區，減少管理環節，實現一級政府兩級管理。整合后的新社區，建立起以社區黨工委為核心，社區居委會、社區公共服務中心、各類社會組織為支撐的整體架構。社區黨工委直接隸屬區委管理，主要承擔社區范圍內總攬全局、協調各方的職責，黨工委由5～9人組成，成員由轄區單位黨組織負責人、社區居委會主任、公共服務中心成員等組成；社區公共服務中心本著精干、勤奮、務實、高效的原則，統一設置綜合事務、民政事務、人口計生、綜治維穩信訪、文明創建、社會保障、經濟服務等7個專業服務窗口，接受社區黨工委和社區居委會的統一領導和管理，對進駐社區的事項實行“一廳式”審批和“一站式”集中辦理，最大限度的簡化辦事程序，縮短辦結時限。同時、培育壯大社區社會組織充分發揮市場機制、互助機制、志愿機制的作用，加大轄區內業主委員會、物業管理機構等組建力度，支持鼓勵參與社區建設，大力推行社區志愿者注冊登記制度，加快志愿者隊伍建設力度，加快培育中介、醫療衛生服務站、養老托老服務等專業服務組織，推動社區服務社會化。

（三）服務重心下沉，建立社區運行的新體系。按照“屬地管理、條塊結合”原則，建立社區運行新機制。強化網格化管理制度。按照300戶左右1人的要求劃定責任區，配備社區網格管理責任人，在責任區內進行日常巡查和綜合信息采集等工作，實行分類管理、重點服務，設立AB崗制工作方式，專門業務工作為A崗，對網格內各項事務負責為B崗，實行一崗多責，對責任區內住戶進行分類服務，變坐等服務為主動上門服務。各項業務在窗口集中受理、分口辦理，形成“前臺一口受理、后臺分類處置”的工作機制。社區取消坐班制，實行開放式辦公，窗口式服務。對面積較大、辦事不便的社區在合適位置設立服務點，對較偏遠、辦事不便的居民實行網格人員上門服務和代理服務等。健全網格化考評體系，出臺了一系列規章制度，采取職能崗位考核和網格崗位考核相結合、季度考核和年度考核相結合的方式，引進社會中介組織，開展群眾滿意度測評，客觀評價網格工作人員的工作實績。

（四）理順管理職能，建立社區與區直部門對接的新機制。理順區直部門與社區的職能，將原街道黨工委及群團、武裝等部門職能和原街道辦事處相關公共管理、服務、部分審核審批等職能下放到社區，將原街道的協護稅、城管執法、司法行政等主體職能收歸區直相關職能部門，實現分片歸口管理，新社區協助上收職能部門做好相關服務工作。成立社區建設辦公室，建立社區工作聯席會議制度，區直相關部門和社區居委會共同研究解決社區建設、社會管理和公共服務事項，協商部署相關工作，同時制定相關工作制度，對新社區組織開展培訓和業務指導，并承擔相關工作的匯總、審核職能。在社區財務資產管理上，按照“統一核算、集中管理”和“財隨事走，費隨事轉”的原則，設立社區獨立賬戶，經費由區財政直接核撥，實行報賬制。社區房屋等固定資產歸口區機關事務局統一管理，區國有資產管理委員會對原街道的債權債務負責，對新社區資產進行監督管理。

（五）完善用人機制，建立社區人事管理的新規范。按照“綜合配套、統籌推進”和“老人老辦法、新人新政策”的原則，將原街道、社區人員分流與區政府“大部制”改革有機結合起來。在機關干部和街道、社區工作者之間實行“雙向選擇”，通過公開招考、民主推薦、組織考察等多種形式，科學合理地配置新社區和區直相關職能部門的人員力量，配齊配強新社區領導班子。對涉及調整分流人員，保留身份不變、職級不變、待遇不變，逐步過渡到同一機構、同一單位、同類人員實現統一管理、統一待遇。為加強社區工作者管理，配套出臺了《社區工作目標責任制管理考核暫行辦法》、《社區領導班子考核暫行辦法》、《社區工作人員管理暫行辦法》、《銅官山區聘用人員工資福利管理暫行規定》等一系列規章制度，通過績效掛鉤提升新社區工作者的福利待遇。

三、初步成效

（一）強化了社區自治，推進了社區民主化管理。通過將行政服務管理職能和居民自治職能相對分開，有效克服了社區日益嚴重的行政化傾向，使社區居委會回歸其自治本質。目前，各社區已普遍建立協商議事聽證會制度，通過居委會直選也完成了社區換屆，社區居委會主任全部由居民選舉產生。新社區直選率和一次性選舉成功率達100%，社區居民投票率達82.3%。

（二）下移了工作重心，提高了辦事效率。實行區直管社區后，原有的社區管理模式被打破，管理層級減少，形成區政府與社區的直接互動，降低管理過程中的信息失真，使社會管理和公共服務更貼近基層、貼近居民，有效提高了區級政府辦事效率和服務社區居民的水平，為構建“小政府、大社區，小機構、大服務”的管理體制奠定了基礎。

（三）實現了職能歸位，理順了內外關系。一方面，屬于區直部門履行的行政執法、審批、管理等職責全部歸還有關職能部門，屬于社區自治組織、民間組織履行的職責分別歸還給這些組織。區政府各職能部門從“后臺”走到“前臺”，主動轉變觀念，簡化辦事流程，增強服務意識，推動了政府行政功能和社區自治功能的協調互動。另一方面，按照“條塊結合、資源共享、優勢互補、共駐共建”的原則，社區自治組織與其他社區民間組織、物業管理服務機構、業主委員會和轄區單位，普遍建立了指導、協商、互補、監督機制，一個共駐共建共享的社區建設新格局初步形成。

（四）加強了社區黨組織建設，鞏固了黨的執政基礎。出臺了《關于加強區域化社區黨建工作的意見》，探索社區黨建新模式，不斷擴大黨在基層社區工作的滲透力。在領導體制上，既有從社區黨工委到網格黨支部、樓棟黨小組的縱向的直接領導的垂直式體制,又有按照社區“大工委制”的兼職委員的橫向網絡式的間接領導體制；在組織載體上，既有社區黨工委領導,轄區單位基層黨組織共同參與的社區黨建聯席會議、又有方便社區黨員日常相互溝通交流、傳遞信息的社區黨員服務中心；在組織活動方式上，調整設置了社區黨工委所屬支部，把支部建立在網格上，把黨小組建立在樓棟中，加大了特色、特長等功能型支部組建力度，加快在非公經濟組織和新社會組織中建立黨組織的步伐，加強了對社區離退休黨員、流動人口黨員、下崗失業黨員的管理和服務，把黨建工作延伸到社區的每個角落。

（五）提升了服務，提高了居民滿意度。按照網格化、精細化、責任化的要求，實行上門服務、代理服務、一站式服務，細化了社區網格人員的責任分工，夯實了管理基礎。社區服務理念和服務模式發生了巨大變化，社區運行機制更加科學高效。尤其是改革后，使原先浮在區和街道層面的資源進入社區，分散在各個條口和社區內部的資源得到有效整合，實現責權利相統一，社區的民生服務、城市管理、綜治維穩等功能得到強化，社區衛生、社區文化、社區環境、社區治安、社區就業和保障等服務功能得到提升，群眾對社區居委會的滿意度不斷提高。

（六）優化了結構，提升了隊伍素質。改革中，緊緊圍繞優化結構和社區工作隊伍素質的提高，注重選人機制、用人機制、育人機制和留人機制建設。改革前，街道、社區共有人員569人；改革后，優化了社區工作者的年齡和知識結構，新社區共有社區工作者492人，人數雖然減少，但社區工作者的服務意識、責任意識和素質卻得到了激發和提升，社區的管理上了新層面，服務理念發生了新變化。

（七）整聚了資源，節約了行政成本。新社區成立后，區直部門和原街道的人、財、物等資源整合集聚到社區。原街道資產除滿足新社區工作用房外，全部作為居民服務、活動場所，社區居民文化活動用房較改革前增長了57.9%。新社區形成了一個有效吸納各類資源的平臺。在社區資源得到集聚、服務水平顯著提升的同時，行政性支出大幅減少，行政成本有效降低。

四、幾點啟示

啟示之一：順應了創新社會管理的需要。隨著社會主義市場經濟的發展，原有的以“單位制”為基礎的城市基層社會管理體制被打破，越來越多的困難群體、特殊群體匯聚到城市社區，越來越多的社會管理和公共服務事項沉淀到社區，越來越多的居民生產生活需求集中到社區，社區日益成為社會建設的著力點和黨在基層執政的支撐點。為此，胡錦濤總書記于2011年2月19日在省部級主要領導干部專題研討班開班式上重要講話中指出，要進一步加強和完善基層社會管理和服務體系，把人力、財力、物力更多投到基層，努力夯實基層組織、壯大基層力量、整合基層資源、強化基礎工作，強化城鄉社區自治和服務功能，健全新型社區管理和服務體制。溫家寶總理在第十一屆全國人民代表大會第四次會議的《政府工作報告》強調“創新社會管理體制機制，加強社會管理法律、體制、能力建設，確保社會既充滿活力又和諧穩定。”銅官山區以超凡的膽識，率先進行撤掉“二傳手”、取消“行政化”的全面改革，減少管理和服務層級，強化城市社區管理和服務功能，把問題和矛盾解決在城市社區，化解在萌芽狀態，使城區基層保持和諧穩定，進而為整個社會安定團結和國家長治久安打牢基礎。因此，這項改革為創新城區社會管理體制機制，提供了一個鮮活的樣板。

啟示之二：嘗試了在中小城市撤消街道的可行性。我國的城市街道辦事處體制存續了56年，對基層社會建設的進步發揮了重要作用，但也正是街道辦事處體制成為了城市基層社會建設提升發展的體制性障礙。這是因為，街道辦事處是城市行政組織架構和行政權力的最末端，是市區兩級政府與城市社會最基層的接觸面，也是市區政府與社會互動的基礎平臺。隨著城市改革的展開和深入，使得街道辦事處成了以職能轉變為核心的行政體制改革與以居民自治為核心的社區體制改革交匯點，成了當前城市社會管理的最前沿。出于多種壓力下的街道辦事處理所當然地成為了新一輪改革的對象和目標。隨之出現的“北京魯谷模式”、“青島浮山后模式”、“上海模式”、“南京白下區模式”等改革應運而生。銅官山區在改革前就先后前往北京、上海、南京等地考察調研，對改革方案進行調研論證，學習吸收有關地區各種形式改革的成敗得失。從而明確了“統籌兼顧、協調推進”的基本原則，將區直管社區改革與區機關內部大部制改革有機統一起來，將“撤銷街道”與“成立大社區”結合起來，將“分流人員”與“公開招考” 統籌起來，將“梳理社區職責”與“創新工作機制”協調推進。可以說，統籌配套、綜合改革的做法，為在中小城市探索撤消街道提供了成功的范例。

啟示之三：優化了社區的治理結構。如何去掉居委會日益加重的行政化？這是一個近年來爭論比較多的問題。爭論的焦點就是現在的居委會工作任務太多、太重，居委會是要履行居民自治職責，還是協助政府開展工作。目前，一些地方作了一些改革和探索，通過設立工作站，不讓居委會承擔政府開展工作，這種改革大都不成功。因為，我國的基層自治和政府行政制度在本質上是相容互補的，是基層人民政府的重要依靠力量。現行的居委會組織法，賦予了居委會兩方面的職能：搞好“四個民主”，協助基層政府開展工作。居委會協助政府開展工作不改變群眾性自治組織的性質，這兩方面的職能都不能放棄。如果居委會不協助政府開展工作，就成了一般的社團組織，實際中就會被邊緣化，居委會就成了空殼。銅官山區的改革，在強化居民自治的同時，并不排斥公共服務，而是通過實現網格化、精細化、責任化的管理與服務，把服務重心以及人、財、物等資源全部下沉到社區，搭建了社區為居民服務的平臺，改善了服務的手段，拓展了服務的空間，也提升了居委會自治的能力。既找到了社區自治與提供公共服務的平衡點，也為長期爭論不休的問題劃上句號。

這項改革的時間不長，有許多問題尚需作深入的探索，改革的任務仍然十分艱巨。

安徽省銅陵市民政局、 安徽省銅陵市銅官山區楊家山街道）