關于社會服務發展演進與概念定義的探析

◎ 民政部政策研究中心課題組

理論版 求是論衡

關于社會服務發展演進與概念定義的探析

◎ 民政部政策研究中心課題組

我國正處在全面建設小康社會，構建社會主義和諧社會的歷史變革與轉型的關鍵時期，社會服務的作用尤為重要、不容忽視。如何在科學發展觀的指導下，發揮社會服務促進經濟社會協調發展、維護社會公平正義、推進社會文明進步的功能，是亟需研究的重大課題。為此，關于社會服務的發展演進，以及社會服務的概念定義就成為研究者必須首先探討和分析的問題。

一、社會服務的發展演進

社會服務是現代社會的產物，是西方資本主義國家為解決現代化進程中衍生出的矛盾而催生出來的。隨著工業化、城市化進程的加快，由于經濟社會發展出現波折和動蕩，更會產生大量的生活困難群體，給社會秩序的穩定帶來直接影響，對社會進步產生阻力隱患。如何妥善解決這些困難群體和特殊群體（包括兒童、老人、殘疾人、貧窮者和失業者等）的生存發展，成為政府的一項重要職責和任務。社會服務的制度建設需求正是在這樣形勢下應運而生的。

（一）西方社會服務的發展演進

社會服務源自現代西方社會的誕生。通過對西方社會服務發展史的梳理，大致可以總結為以下三個時期：

一是資本主義制度建立之后至19世紀中后期：西方社會服務的萌芽階段。此時政府的社會服務政策主要著眼于通過一些政策法規，幫扶貧困者等社會特定群體。1601年英國就頒布了“伊麗莎白濟貧法”，建立了國家濟貧制度，對生活困難的社會群體進行一定程度的救助和服務，包括發放救助金、提供御寒衣服、食物和臨時住所等，但也主要是為社會上流離失所的窮人提供基本生存保障服務，其服務對象、救助范圍和施助力度都比較有限。

二是19世紀中后期至第二次世界大戰時期：社會服務體系的開啟階段。19世紀中后期，西方資本主義國家經過多年的發展，現代化進程取得了較大成就，經濟實力和社會力量大增。為了解決工業化過程中的社會矛盾和滿足民眾不斷增長的社會服務需求，許多發展比較快的國家紛紛開始探索建立社會服務制度。在20世紀三十年代的經濟大蕭條時期，為了應對社會危機，解決社會發展難題，美國通過羅斯福新政（New Deal），在對社會困難群體和特殊群體進行直接救濟的同時，更加側重以工代賑，加強社會服務；1935年美國通過了《社會保障法》，在針對貧困家庭提供經濟補助外，也強調提供與家庭相關的社會服務，如對貧困家庭兒童的照顧。二戰期間，英國于1941年著手制定戰后社會保障和服務計劃，并在1942年發表了《貝弗里奇報告——社會保險和相關服務》，提出政府要加強社會服務，并重點討論了養老、傷殘待遇和促進就業等方面，確保滿足公民基本的生活需要。

三是二戰后至今：社會服務制度的完善階段。隨著戰后歐洲經濟的復興與繁榮、社會財富的增加，社會服務的內容也突破了傳統的局限，變得更加廣泛與明確，社會服務提供的服務內容更全面，不僅僅主要是老年人、殘疾人、婦女和兒童，而且還擴展到覆蓋全體公民。社會服務制度逐步完善的主要標志是各國逐步完善了有關現代社會服務制度的相關立法，即為了保障社會服務的健康運轉和公民獲得社會服務的權利，西方社會服務有了明確和廣泛的立法。

英國。1971年，英國建立了地方社會服務部并公布了《地方政府社會服務法》（Local Authority Social Services Act 1970）。該法律對社會服務的性質與范疇作了提煉與概括。該法律規定地方政府要建立社會服務委員會，希望建立一個統一的以社區為基礎、以家庭為導向的提供給全體公民的服務部門。美國。1962年，美國政府出臺的《公共福利修正案》中也明確規定，政府有責任提供社會服務并資助志愿機構、補貼私營營利機構開展社會服務。瑞典。1981年，通過《社會服務法》，明確政府部門的社會服務政策就是為了加強對弱勢的社會群體，例如兒童、老人的保護。芬蘭。頒布了兩個主要的關于社會服務的法規：《國家和地方政府之間的社會和健康服務規劃和融資結構》和《社會服務的總目標和不同形式的社會服務的資格要求、程序和上訴結構》。

現代國家社會服務制度和相關立法逐步完善，很大程度受聯合國《世界人權宣言》的引領和影響。聯合國在1948年通過了《世界人權宣言》，其中第二十五條明示：“每個人、包括自己與其家屬，都享有健康和適當生活水準的權利，包括食物、衣服、住宅、醫藥照顧與必需的社會服務。”據此，美國國家福利權組織又提出了《福利權法案》(Bill of Welfare Rights)，其提出的十四項要點中，最重要者為：“三、應有權在公平的情況下接受服務和有權接受同樣的服務”。在西方，“福利服務”常常替代“社會服務”。

另外，由于社會服務已經成為社會福利（或社會保障）體系中重要組成部分，所以發達國家都組建了專門負責社會服務的政府管理機構，其不同名稱為：“社會服務部”（英國地方）、“健康和社會事務部”（北歐、英國、加拿大）、“社會發展部”（新西蘭）以及“健康和人類服務部”（美國、澳大利亞）等。

綜上所述，經過一百多年的發展演化，當前西方的社會服務模式已經不再局限于初期簡單的針對生活困難者的物質濟貧服務，而是擴大了社會服務對象、增加了社會服務內容、創新了社會服務形式，實現了由早期簡單的生活救濟型社會服務向全面的、以服務促發展的普惠型的社會服務的轉變與提升，在優先確保社會弱勢群體的照顧服務基礎上，實現現代社會服務制度的完整功能。

（二）我國社會服務的發展演進

與西方發達國家現代社會服務體系相比，新中國成立以來，我國社會服務事業長期蹣跚前行，在理論和實踐上都處于探索建立的起步階段。我國社會服務，過去只是人們口頭上日常使用的一個用語，并沒有形成規范的概念范疇。除家庭服務外，從家庭以外獲得的服務，都被稱為社會服務。計劃經濟時代，政府一直是在社會服務中扮演主要角色，無論是生產性服務，還是消費性服務，以及生活性服務，都實行了政府包攬。隨著經濟社會的發展，“社會服務”概念正在悄然發生變化。一是從人們日常使用的口頭語向具有一定內容指向的概念范疇轉變；二是從學理研究向實踐形態轉變；三是從民間活動向政府行為轉變；四是從零散的應對發展需求向規范的制度安排轉變。

改革開放以來，我國社會服務的形式、內容、作用等正在發生巨大變化，逐步形成一項政府主導的、保障民生的社會政策，并隨著經濟社會的發展而不斷豐富成長，隨著中國特色社會主義事業總體布局的科學定位而逐步深化形成。改革開放催生了社會服務的成長與發展。而社會服務的成長基礎卻源自于社區服務。1986年，民政部為配合城市經濟體制改革，首先提出倡導發展社區服務。這一創新實踐的始初，旨在城市突出開展以民政對象為主的福利服務和便民利民服務。隨著改革開放的深化和經濟社會的迅速發展，社區服務的價值意義迅猛上升。這一實踐不僅得到社會積極響應，也受到黨和政府的高度重視。社區服務對象迅速向社區全體居民擴展，服務內容向社會生活更廣泛的領域延伸，服務模式向規范性、制度化發展，在推進實踐中激發了社會服務的成長。1988年7月，國務院批準民政部機構改革“三定”方案，經黨中央、國務院批準召開的第八次全國民政會議，把社會服務確定為民政部門的一項職能。這是社會服務第一次被政府部門明確納入工作范疇和工作任務。《人民日報》發表社論指出：“在新的形勢下，民政部門應當發揮民政工作完善社會組織結構、調整社會關系、緩解社會矛盾、實施社會服務、解決社會問題的穩定機制作用”。黨的十六大以來，社會服務的概念在黨的重大文獻中被多次提出。在《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中明確強調：要“以增強社會服務功能和提高社會管理、依法辦事能力為重點，大力加強基層政權建設”。要“深入開展城鄉社會志愿服務活動，建立政府服務、市場服務相銜接的社會志愿服務體系”。黨的十七大對建立中國特色社會保障體系作出的制度安排和部署中，提出2020年實現覆蓋城鄉居民的社會保障體系，這就是：以社會保險、社會救助、社會福利為基礎，以基本養老、基本醫療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業、商業保險為補充的制度體系。在這一制度體系中，政府責任包含兩個方面，即提供物質保障和服務保障。如溫家寶總理指出的：“加快建立全國統一的社會保障社會化服務體系”，是完善社會保障體系工作、深化社會保障制度改革的重點。從社會服務實踐進程看，目前我國社會服務已發展成為基本公共服務的重要內容，成為基本公共服務體系的重要組成部分，成為我國基本民生保障的一項重要任務和事業。

二、社會服務的概念定義

通過國內外社會服務的發展演進可知，社會服務是人類工業化、現代化發展進程中的制度產物，也是現代國家政府為應對巨大的社會變遷和社會轉型中產生的主要社會問題而采取的政策選擇和具體措施。因此，綜合政府履行職能的緯度和社會政策研究的經度，我們把“社會服務”（Social Service）概念定義為：在現代化進程中，政府為了維護和保障全體公民，尤其是社會困難群體和特殊群體（如老年人、殘疾人、兒童、失業者、貧窮者等）的生存發展權益和尊嚴生活需求，主導并實施向其家庭或個人提供必要的日常勞務幫助和照顧服務支持的一項政策體系和制度安排。

首先，這一定義明確了社會政策的研究視角。學理研究與政策研究有著不同的研究角度。根據文獻檢索，從學理研究，即探求知識的角度研究，國內外學術界對“社會服務”的經典定義不下100個。而從政策研究、即政府施政的角度，國內外關于“社會服務”的定義卻有類似的表述，即：政府為解決社會問題、增進公共福祉、維護社會公正、修復社會結構的對策努力與制度設計，屬于社會政策范疇。理論界一般認為，公共政策與政府決策是同義語，出發點都在于維護公共利益的最大化；而社會政策是最直接地與公民福利和生活保障相對接的一項公共政策。國家社會政策是國家公共政策的主要組成部分，在公共政策領域中，社會政策最顯著的目標特征：一是維護社會公正，二是解決社會問題。因此，西方理論界一般認為：“社會政策”是政府或政黨為了解決或預防社會問題的對策主張和制度安排。由于政府是現代社會維護公共利益、提供公共資源的法定機構，因此從社會政策（公共政策）的視角研究“社會服務”，將主要集中該領域的政府職能確定、配套制度設計、及政策有效執行上。按照目前國內學術界的一種主流觀點：在改善民生和促進公平正義的發展理念指導下，我國公共政策的重心正在實現“從經濟政策到社會政策的歷史性跨越”。

其次，這一定義明確了社會保護的研究基線。盡管“社會服務”的服務對象明確為全體公民，然而，各國政府關于社會服務的社會政策基本指向主要集中在對“社會邊緣群體”的基本保障（根據世界銀行定義，社會的“邊緣群體”為：老人、窮人、失業者、單親家庭等缺乏維持最低標準生活能力的社會階層）。在我國，“社會邊緣群體”具體體現在各類社會困難群體和特殊群體（如老年人、殘疾人、兒童、失業者、貧窮者等）。上述已知，從社會政策的視角研究社會服務，首先并重點關注社會問題的解決和預防。改革開放前，在國內是不能提“社會問題”的，如果有就是對制度優越性的挑戰；改革開放后，黨和政府正視解決及積極預防各種社會問題。歷史揭示，各國政府對“社會問題”聚焦的領域大都集中在：貧困問題、收入差別問題、特別是社會弱勢群體的各種社會問題上。“社會服務”一貫突出為“社會邊緣群體（社會弱勢群體）”的重點服務保障，也成為各國政府的共識。同時，作為“社會服務”服務的對象，服務全體公民與服務困難群體和特殊群體并不矛盾。例如，強調對老年人的社會服務，實際上也產生了對所有公民的服務效果，因為人人最終都有自己的晚年歲月。明確“社會服務”的對象屬性，是社會政策研究的一個基本工作。

再次，這一定義明確了社會服務的基本內容。盡管“社會服務”的服務內容可以涵蓋社會事業（社會福利和經濟保障）各領域，然而，各國政府關于社會服務的社會政策基本架構主要集中在對全體公民、尤其是社會困難群體和特殊群體的日常生活服務上。在現代化發展的不同階段，各國都經歷了社會服務的基本內容由以經濟保障服務（經濟保障或收入保障）為主、社會福利服務為輔，逐步轉向以社會福利服務為主、經濟保障服務為輔。同時，由于現代化和專業化發展的需要，各國政府對教育科學、醫療衛生、勞動就業、安居住房等社會領域都有著專門的管理體系和政策體系；同時，由于現代管理和責任政府的需要，各國政府對滿足全體公民、尤其是社會困難群體和特殊群體日常生活服務在基層的執行實施也都有著專門的管理體系和政策體系，即綜合性的社會服務體系。在國外，社會生活領域是有著社會服務和專業服務的明晰區別。例如，老年人在養老院養老、或居家養老接受的是社會服務；然而，該老人患病后赴醫院，就接受了醫生診治的專業服務。一般來說，很少有國家將“社會服務”體系設計成一個能夠裝進所有專業服務的“大筐子”。另外可以參考學術界的研究成果。國際學術界比較一致的觀點是，“社會服務”作為一個正式學術概念是由英國倫敦經濟學院的理查德·蒂特姆斯教授首次提出的。在此前國外關于社會福利研究中，社會福利概念包括：教育、住房、收入保障和醫療健康四個領域。1951年蒂特姆斯教授提出：除了四種福利外，還有一個獨立領域存在，即社會服務。因此在發達國家，綜合性的社會服務和專業性的教育服務、醫療服務、就業服務等已形成各自獨立的制度安排。

最后，這一定義也借鑒了國外社會服務的基本特征。現代社會服務制度與發達國家的社會福利制度的發展緊密關聯。上述定義已知，“社會服務”是政府（社會）向服務對象家庭或個人提供必要的日常勞務幫助和照顧服務支持的制度安排。現代社會服務制度的基本特征，包括：1）社會服務必須是以人為本的服務。美國政府1980年代后，“社會服務”在施政中已改為“人本服務”（Human Service），特指需對老人、兒童、殘疾人等提供貼心的服務和幫助。2）社會服務必須是關懷之上的服務。目前，在美國政府的社會政策中，“社會服務”常常被“社會照顧”（Social Care)，這里特別強調家庭成員、社區、社會服務機構共同參與對服務對象的照顧和服務。3）社會服務必須是直接服務到家庭（個人）。“社會服務”在英國政府施政時也稱為“個人的社會服務”(Personal Social Service)，這里強調社會服務是針對個人特殊需求的服務，例如針對老人、兒童、殘疾人提供的不同的服務和幫助。上述三個特征，在瑞典這個通過《社會服務法》國家立法而在國際上享有很高聲譽的國家，更有充分體現。在瑞典政府施政時，“社會服務”更多地被“社會與照顧服務”（Social and Caring Service)替代。根據《社會服務法》，瑞典政府主要采用以下推進方案：一是結構取向方案：如社區建設；二是一般取向方案：如針對特定群體的服務（老年服務、殘疾人服務等）；三是個別取向方案：如對特殊家庭、個人的有針對性的照顧幫扶。據此，目前瑞典最大規模的社會服務方案包括：老年照顧服務、兒童照顧服務、殘疾人（身心障礙者）照顧服務等。

目前，我們正參考著最近國家發改委“國家基本公共服務體系規劃（2011—2015）”關于與“社會服務”相關的一些概念內容所作的表述。首先，它將“基本公共服務”與“公共服務”做了厘清說明，即：“基本公共服務”一般包括保障基本民生需求的教育、就業、社會保障、醫療衛生、住房、文化體育等領域的公共服務；“公共服務”是“基本公共服務”再加上其他廣義內容：包括與人民生活外部環境緊密關聯的交通、通信、公用設施、環境保護等領域的公共服務，以及保障安全需要的公共安全、消費安全和國防安全等領域的公共服務。然后，它將“社會保障”與其他“基本公共服務”（教育、就業、醫療衛生等）做了厘清說明。最后，“社會服務”作為國家社會保障體系的一部分定位在國家“基本公共服務”范疇內。我們認為，“國家基本公共服務體系規劃（2011—2015）”對“社會服務”的定位符合我國的目前國情，符合我國經濟社會發展水平和階段的客觀要求。因此，本課題組將通過社會政策研究的視角思路，同時利用“國家基本公共服務體系規劃（2011—2015）”的定位框架，啟動新時期我國社會服務體系的系統研究，進一步探討我國城鄉社會服務的服務對象、服務內容、實現途徑、及保障措施等系列問題，努力通過政策完善和制度創新進一步保障和改善基本民生，提升社會文明、推動社會進步、促進社會和諧。