城市化進(jìn)程中流動人口服務(wù)管理創(chuàng)新

□張申才

（浙江省公安廳，浙江 杭州 310009）

城市化進(jìn)程中流動人口服務(wù)管理創(chuàng)新

□張申才

（浙江省公安廳，浙江 杭州 310009）

總體上看，浙江流動人口依然呈現(xiàn)文化技能水平低、社會保障差、城市融入度低等特征。浙江流動人口服務(wù)管理工作既有成績也有不足。流動人口服務(wù)管理必須繼續(xù)完善政府主導(dǎo)作用，大力推進(jìn)理念創(chuàng)新、制度創(chuàng)新，全面提升政府化、社區(qū)化、自治化、信息化水平。

城市化；流動人口；服務(wù)；管理；創(chuàng)新；浙江

人口流動是伴隨著改革開放和社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展而出現(xiàn)的一種必然現(xiàn)象，是生產(chǎn)力發(fā)展和社會進(jìn)步的表現(xiàn)，大量的流動人口成為城市發(fā)展不可或缺的中堅(jiān)力量。2011年4月26日，胡錦濤總書記在主持中共中央政治局第二十八次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)：“引導(dǎo)人口有序遷移和合理分布，切實(shí)加強(qiáng)流動人口管理和服務(wù)，制定引導(dǎo)人口合理流動、有序遷移的政策，積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好人口分布和經(jīng)濟(jì)布局、國土利用的關(guān)系，把流動人口管理和服務(wù)納入流入地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展總體規(guī)劃之中，為人口流動遷移創(chuàng)造良好政策和制度環(huán)境?！闭憬侨丝诹魅氪笫?。截至2010年6月，全省登記在冊流動人口1950.3萬人，與常住人口比接近1∶3。創(chuàng)新流動人口服務(wù)管理，對于在新的歷史起點(diǎn)上更好地統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、協(xié)調(diào)工農(nóng)和城鄉(xiāng)關(guān)系、加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局，具有十分重要的意義。

一、城市化進(jìn)程中浙江流動人口生存發(fā)展現(xiàn)狀

調(diào)查表明，流動人口與各省人均GDP基本呈正相關(guān)關(guān)系。全國各省流動勞動力比例與各省人均GDP的相關(guān)系數(shù)為0.66，流入非農(nóng)業(yè)職業(yè)的流動勞動力比例與該地人均GDP的相關(guān)性最強(qiáng)，高達(dá)0.76。①這說明，流動人口對各省人均GDP的社會貢獻(xiàn)巨大。受長期以來城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)壁壘的影響，我省流動人口在向城市轉(zhuǎn)移、從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，卻常不能順利成為城市居民，而是經(jīng)歷了“農(nóng)民工”這種特殊的過渡形式，其生存發(fā)展問題隨之產(chǎn)生?？傮w上看，我省流動人口依然呈現(xiàn)文化技能水平低、社會保障差、城市融入度低等特征。

（一）年齡輕，性別差異大，外省籍為主。2010年浙江省公安廳的一項(xiàng)調(diào)查顯示：16至45歲、46至59歲、60歲以上流動人口分別占88%、11%和1%。男性占68%，女性占32%。來自外省的占86%，來自省內(nèi)的占14%。②我省流動人口以外省籍、男性青壯年為主。

（二）文化、技能水平較低。據(jù)浙江省公安廳對我省流動人口文化水平的調(diào)查顯示，小學(xué)及以下占17%、初中占57%、高中占20%、大專及以上占6%。③其中，高中及以上文化程度占26%，高于浙江省人口和計(jì)劃生育委員會《浙江流動人口生存發(fā)展?fàn)顩r報(bào)告》中14.8%的結(jié)果，接近全國27.4%的平均水平。④職業(yè)大多集中在工業(yè)生產(chǎn)、服務(wù)業(yè)和建筑業(yè)，所從事崗位技能門檻卻相對較低。有技能、無技能的分別占40%和60%，有職稱、無職稱的分別占14%和86%。流動人口的數(shù)量看似非常龐大，但真正懂技術(shù)的熟練工人卻十分緊缺，且不少人頻繁變換工作地點(diǎn)、行業(yè)和崗位，隨意性較大。

（三）薪酬水平低。我省就業(yè)的流動人口中，月薪1000元以下、1001元至2000元、2001元以上的分別占已就業(yè)人數(shù)的6%、49%、45%。其中3000元以上的僅占就業(yè)人數(shù)的10%左右。⑤今年春節(jié)我省用工緊張?jiān)诰植啃袠I(yè)和局部地區(qū)表現(xiàn)明顯，成因較為復(fù)雜。根本上說，“用工荒”是流動人口“用腳投票”的市場力量的表現(xiàn)，與流動人口作為普通勞動者收入水平太低存在較大關(guān)聯(lián)。此外，較低的薪酬水平直接導(dǎo)致他們難以有效改善生活條件，大多數(shù)人生活條件簡陋，生活方式節(jié)儉。

（四）社會保障差。已簽訂、未簽訂勞動合同的分別占已就業(yè)人數(shù)的54%和46%。已參加、未參加社會保險(xiǎn)的分別占已就業(yè)人數(shù)的40和60%。⑥調(diào)查發(fā)現(xiàn)，我省流動人口在勞動合同簽訂率、參加社會保險(xiǎn)率等方面遠(yuǎn)沒有達(dá)到相關(guān)法律法規(guī)的要求。特別是有60%以上人員由于客觀原因沒有簽訂勞動合同或沒有參加社會保險(xiǎn)，說明我省不少地方和企業(yè)對流動人口基本權(quán)益保障重視不夠，服務(wù)管理方面還存在缺位問題。

（五）城市融入度低。2000年以來，我國城市建成面積擴(kuò)大了約50%，而城鎮(zhèn)人口僅增加了26%。⑦這意味著我國土地城市化的速度大大快于人口城市化的速度，驚人速度的背后暗藏著許多隱憂。他們集中居住在大中城市的城鄉(xiāng)結(jié)合部和城中村，居住環(huán)境較差，社會交往面狹小，文化生活貧乏。他們在居住地落戶的阻力較大，自主意愿不強(qiáng)。他們也感知到被邊緣化的險(xiǎn)境，心理上有受歧視感、經(jīng)濟(jì)上有被剝奪感、政治上有被邊緣化等負(fù)面情緒，甚至對社會、對市民懷有不滿和怨恨。多年來，我省刑事案件作案成員中的流動人口占比一直居高不下。大量事實(shí)表明，處理不好階層關(guān)系，容易造成社會鴻溝，產(chǎn)生矛盾和沖突，以致犯罪率節(jié)節(jié)攀升。

二、浙江流動人口服務(wù)管理的經(jīng)驗(yàn)和不足

我省流動人口服務(wù)管理工作在省委、省政府和公安部的正確領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，積極探索，大膽實(shí)踐，不斷創(chuàng)新體制機(jī)制，取得了顯著的成績。

（一）推進(jìn)服務(wù)管理體制建設(shè)。首創(chuàng)并逐步確立了流動人口服務(wù)管理“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門分工協(xié)作、各方共同參與、資源有效整合”的工作體制，明確了由政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)服務(wù)管理工作。省、市兩級政府成立綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，流動人口較多的縣（市、區(qū)）成立列入政府序列的專門機(jī)構(gòu)，流動人口較多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）依托綜治中心設(shè)立服務(wù)管理機(jī)構(gòu)，流動人口超過200人的社區(qū)（村居）、超過100人的用人單位設(shè)立服務(wù)管理站（點(diǎn)），形成了較為系統(tǒng)、完整的五級服務(wù)管理組織網(wǎng)絡(luò)。全省11個(gè)市已全部成立了流動人口服務(wù)管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，寧波、溫州、紹興、嘉興、湖州、臺州、舟山等7個(gè)市在政府層面成立了專門機(jī)構(gòu)或者常設(shè)機(jī)構(gòu)，全省已有57個(gè)縣（市、區(qū)）成立了服務(wù)管理專門機(jī)構(gòu)。

（二）完善服務(wù)管理制度設(shè)計(jì)。2009年6月，省第十一屆人大常委會第十一次會議審議通過了《浙江省流動人口居住登記條例》，其重要亮點(diǎn)就是確立了流動人口居住證制度，為逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化提供了平臺。鑒于我省流動人口數(shù)量大、現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、公共財(cái)力和資源難以一攬子解決保障問題，目前居住證分“臨時(shí)居住證”和“居住證”兩種，為分級分層次解決流動人口權(quán)益保障問題提供了便利。目前，全省有溫州、嘉興、湖州、紹興、金華、衢州、臺州、寧波等8個(gè)市以及余姚等75個(gè)縣（市、區(qū)）制訂了居住證申領(lǐng)條件、程序和持證人可享受的社會保障、公共服務(wù)等。同時(shí)還明確了用工單位、出租房東及中介服務(wù)機(jī)構(gòu)、物業(yè)服務(wù)單位及時(shí)如實(shí)上報(bào)流動人口信息等社會責(zé)任。2010年11月，以政府令的形式出臺了《浙江省居住房屋出租登記管理辦法》，為實(shí)現(xiàn)“以房管人”提供了法律保障。

（三）推進(jìn)服務(wù)管理數(shù)據(jù)共享機(jī)制。我省現(xiàn)有的流動人口信息管理網(wǎng)絡(luò)，基本實(shí)現(xiàn)了流動人口、出租房屋、旅館業(yè)3大信息系統(tǒng)的同步推進(jìn)和關(guān)聯(lián)互通，提高了綜合應(yīng)用水平。僅2009年全省公安機(jī)關(guān)通過居（暫）住人口信息系統(tǒng)抓獲網(wǎng)上逃犯2700多名。2009年起，我省依托政府信息網(wǎng)絡(luò)資源，啟動了全省統(tǒng)一的流動人口綜合信息平臺，實(shí)現(xiàn)了基礎(chǔ)信息的統(tǒng)一采集、統(tǒng)一錄入、統(tǒng)一維護(hù)和實(shí)時(shí)共享。

（四）探索多種服務(wù)管理手段。一是突出基礎(chǔ)信息采集與應(yīng)用。目前全省流動人口登記率、“人戶一致”率、出租房屋信息登記率、出租房屋治安責(zé)任書簽訂率分別達(dá)到了88%、75%、95%和100%。二是推進(jìn)社會化管理。充分調(diào)動社會力量，將流動人口服務(wù)管理工作特別是基礎(chǔ)信息采集工作提升為全社會工程。三是堅(jiān)持分層次管理。對有違法犯罪劣跡、流竄作案嫌疑、無合法身份證件和頻繁變換居住地址、持有物品與身份明顯不符的重點(diǎn)人口落實(shí)嚴(yán)管措施。四是按照不低于上年度登記流動人口500∶1的比例配備協(xié)管員。重點(diǎn)加強(qiáng)縣、鄉(xiāng)兩級服務(wù)管理力量，實(shí)現(xiàn)服務(wù)管理工作重心下移、關(guān)口前移。目前，全省共配備專職協(xié)管員37112名、兼職協(xié)管員22666名，專職協(xié)管員與流動人口配備比例達(dá)到498∶1。

我省流動人口服務(wù)管理工作積累了一定經(jīng)驗(yàn)，但與人民群眾的新期待相比，與面臨的形勢任務(wù)相比，還存在不少問題和薄弱環(huán)節(jié)。一是制度方面：以戶籍制度為核心，包括就業(yè)、住房、教育、醫(yī)療保險(xiǎn)等制度在內(nèi)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)以及現(xiàn)行農(nóng)村土地制度，依然是全面完善流動人口服務(wù)管理工作的嚴(yán)重障礙。二是經(jīng)濟(jì)方面：流動人口就業(yè)多屬非正規(guī)渠道，薪酬水平低，勞動保障得不到落實(shí)，勞動付出得不到應(yīng)有回報(bào)。缺乏科學(xué)公正的人才評價(jià)體系和充分競爭的人力資源市場，戶籍、出身、身份等個(gè)人差別逐漸成為拉大收入差距的推手。⑧分配差距出現(xiàn)“在人群間和代際間被鎖定、被固定”的不良傾向。三是文化方面：文化生活貧乏，精神追求無望。社會和市民對流動人口的生存發(fā)展缺乏應(yīng)有的尊重、理解與接納?？傊?，我省流動人口服務(wù)管理仍有短腿，其短在體制機(jī)制，短在基層基礎(chǔ)，短在破解辦法。

三、創(chuàng)新流動人口服務(wù)管理的對策建議

流動人口服務(wù)管理工作是一項(xiàng)長期、艱巨、復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，也是當(dāng)前我省加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理、全面改善民生的一個(gè)重點(diǎn)，需要我們從全局和戰(zhàn)略的高度，審視和謀劃流動人口服務(wù)管理工作，不斷創(chuàng)新舉措，切實(shí)提高服務(wù)管理水平。

（一）理念創(chuàng)新。一是“以人為本、服務(wù)為先”理念。不斷增強(qiáng)服務(wù)意識，寓管理于服務(wù)之中，在服務(wù)中完善管理，在管理中體現(xiàn)服務(wù)，努力實(shí)現(xiàn)管理與服務(wù)的有機(jī)統(tǒng)一。二是“多方參與、共同治理”理念。社會管理既是政府向社會提供公共服務(wù)并依法對社會事務(wù)進(jìn)行規(guī)范和調(diào)節(jié)的過程，也是社會自我服務(wù)并依據(jù)法律和道德進(jìn)行自我規(guī)范和調(diào)節(jié)的過程，需要全社會共同參與治理。三是“統(tǒng)籌兼顧、依法施政”理念。流動人口問題僅靠控制等舊辦法已不能適應(yīng)新變化，過時(shí)的硬處理、橫辦法往往難以奏效，常常事與愿違。我們要更多地學(xué)會用統(tǒng)籌的理念、服務(wù)均等化的思路和構(gòu)建和諧社會的思維，統(tǒng)籌運(yùn)用保障民生、民主協(xié)商、群眾路線、說服教育等方式，通過平等對話協(xié)商進(jìn)行服務(wù)管理，保障他們的公平公正權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，并貫穿服務(wù)管理全過程。

（二）制度創(chuàng)新。我國“十二五”規(guī)劃綱要指出，要同步推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。這是中央著眼于全局和長遠(yuǎn)提出的重要戰(zhàn)略思想，對我省流動人口服務(wù)管理制度創(chuàng)新，明確了道路，指明了方向。一是完善土地權(quán)利制度。依法保護(hù)流動人口土地承包權(quán)和宅基地用益物權(quán)，可推行為農(nóng)民頒發(fā)具有法律效力的土地承包經(jīng)營權(quán)證書和宅基地使用權(quán)證書。二是加快以戶籍制度改革為核心的配套綜合改革。逐步推進(jìn)公民公共福利權(quán)利與二元戶籍脫鉤，基本公共服務(wù)體系逐步實(shí)現(xiàn)全民均等覆蓋，有序地將之納入保障體系，促進(jìn)流動人口全面融入城市生活。三是合理調(diào)整收入分配，保障工資正常增長。近10年來，政府和企業(yè)的積累占國民收入分配的比重持續(xù)增大，而個(gè)人收入比重則越來越小。據(jù)中國人民銀行有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2010年我國“政府存款”項(xiàng)的資金額，相比10年前已猛增10倍，企業(yè)儲蓄占國民收入的比重，則從10年前的12%上升到25%，而家庭儲蓄卻一直徘徊在20%左右。⑨全國總工會調(diào)研數(shù)據(jù)也顯示，我國國民收入分配格局中勞動者報(bào)酬占GDP的比重不斷下降，而資本所有者和政府占比大幅度上升。⑩對此，我們要有足夠的遠(yuǎn)見和決心，一方面要加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，提高勞動生產(chǎn)率和產(chǎn)品附加值，另一方面要提高勞動者的收入水平，滿足勞動者的權(quán)益保障訴求。此外，還要全面完善國家技術(shù)分層制度體系，切實(shí)扭轉(zhuǎn)流動人口“干技術(shù)、無地位”的落后局面，改善技術(shù)崗位工種的職業(yè)待遇，提升其政治、經(jīng)濟(jì)、社會地位。

（三）舉措創(chuàng)新。一是創(chuàng)新流動人口“政府化”服務(wù)管理。隨著城市化的加速推進(jìn)，流動人口服務(wù)管理的新情況、新問題不斷出現(xiàn)，社會參與程度不斷加深，人口服務(wù)管理工作已經(jīng)成為政府社會管理的重要內(nèi)容，其涉及政策性問題的廣度和復(fù)雜程度，不是哪一個(gè)職能部門單獨(dú)所能解決的，更多地是要通過黨委、政府層面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、系統(tǒng)研究、綜合考慮。各級黨委、政府要進(jìn)一步強(qiáng)化對流動人口服務(wù)工作的領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)施人性化、服務(wù)化、自治化等管理服務(wù)措施，幫助流動人口解決居住保障、就業(yè)指導(dǎo)、勞資糾紛、計(jì)劃生育、子女入學(xué)等實(shí)際困難。二是創(chuàng)新居住地“社區(qū)化”服務(wù)管理。目前亟需解決的問題主要有兩個(gè)方面：一方面要為流動人口提供基本的公共服務(wù)，另一方面要進(jìn)行有效的社會管理。在居住地打破單位邊界、城鄉(xiāng)邊界，探索建立社區(qū)居民服務(wù)中心。強(qiáng)化社區(qū)社會管理和公共服務(wù)職能，把為民服務(wù)滲透到社區(qū)工作的各個(gè)領(lǐng)域。同時(shí)要深入推廣“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，調(diào)動一切積極因素，統(tǒng)攬尚未上升到社會矛盾層面的各種利益訴求，解決“市場失靈”問題。(11)社區(qū)要廣泛推行實(shí)施“五分法”，及時(shí)有效化解矛盾：分工負(fù)責(zé)，責(zé)任具體化；分塊實(shí)施，治理網(wǎng)格化；分層掌握，源頭預(yù)防動態(tài)化；分級聯(lián)動，矛盾化解即時(shí)化；分類管理，服務(wù)管理人性化。這一寶貴的社會工作經(jīng)驗(yàn)，被歷史和實(shí)踐證明是行之有效的，我們要大力推廣，并結(jié)合各地實(shí)際進(jìn)一步深化和完善。三是創(chuàng)新“自治化”服務(wù)管理。爭取各方參與，提高服務(wù)管理的自治程度，發(fā)揮流動人口依法理性進(jìn)行自我服務(wù)、自我發(fā)展的積極性，真正實(shí)現(xiàn)人性化的服務(wù)管理。讓流動人口加入所在企業(yè)工會、行業(yè)協(xié)會、社區(qū)工會、市場工會等新型社會組織，將他們從原始的血緣和地緣組織轉(zhuǎn)移到社會組織中來，使利益表達(dá)納入制度化軌道，真正形成權(quán)責(zé)一致、自我管理、承擔(dān)責(zé)任的良好格局，以免釀成社會矛盾。還可通過共青團(tuán)、婦聯(lián)和各類協(xié)會等組織管理，掌握他們工資支付、休息休假、就業(yè)環(huán)境、收入待遇、生活環(huán)境、成就感等情況，幫助解決勞動就業(yè)、社會交往、文化生活等方面遇到的實(shí)際困難，讓他們體面地工作、有尊嚴(yán)地生活。四是創(chuàng)新“信息化”服務(wù)管理。信息相互關(guān)聯(lián)，才能提升最大效用。抓住中央要求建立覆蓋全國人口的國家人口基礎(chǔ)信息庫的有利時(shí)機(jī)，建立健全實(shí)有人口動態(tài)管理機(jī)制。繼續(xù)完善人口服務(wù)管理信息平臺，整合治安管理、勞動人事、選民登記、房產(chǎn)登記、教育培訓(xùn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工商稅務(wù)、金融消費(fèi)等各個(gè)領(lǐng)域的有效信息，實(shí)現(xiàn)關(guān)聯(lián)互訪、交叉比對和分析研判。按照信息主導(dǎo)警務(wù)要求，深入挖掘信息資源，及時(shí)梳理犯罪預(yù)警信息。堅(jiān)持推進(jìn)綜合信息平臺建設(shè)，匯集包括戶口、勞動、計(jì)生等在內(nèi)的所有有效信息，積極推行流動人口電子信息卡制度。逐步使居住證真正成為流動人口的“待遇證”、“信用證”，讓流動人口真正成為城市市民。

注釋：

①李強(qiáng)：《我國的社會“緩沖帶”階層急需壯大》，新華社《浙江領(lǐng)導(dǎo)參考》，2011年3月21日，總第38期，第17頁、第18頁。

②③⑤⑥浙江省公安廳：《對當(dāng)前我省流動人口流動狀況的調(diào)查分析》，《公安情況反映》，2011年第4期。

④浙江省人口和計(jì)劃生育委員會：《浙江流動人口生存發(fā)展?fàn)顩r報(bào)告》，《人口要情專報(bào)》，2010年第4期。

⑦《土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化有隱憂》，《新華每日電訊》，2011年3月29日。

⑧《城鄉(xiāng)分割、行業(yè)壟斷以及資源價(jià)格扭曲，拉大收入差距》，《人民日報(bào)》，2010年5月24日。

⑨⑩柳博雋：《“用工荒”與收入分配改革》，《浙江經(jīng)濟(jì)》，2011年第5期。

(11)楊建華：《創(chuàng)新社會管理機(jī)制的若干建議》，浙江省社會科學(xué)院《智庫報(bào)告》，2011年第9期。

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1674-3040（2011）03-0054-04

2011-05-08

張申才，浙江省公安廳政治部副主任兼干部處處長，本刊編委。

（責(zé)任編輯：蔣國長）