檢察機關提前介入刑事偵查的思考

□馮仁強，張海峰

（1.杭州市人民檢察院 ，浙江 杭州 310014）（2.杭州市濱江區人民檢察院，浙江 杭州 310053）

檢察機關提前介入刑事偵查的思考

□馮仁強1，張海峰2

（1.杭州市人民檢察院 ，浙江 杭州 310014）（2.杭州市濱江區人民檢察院，浙江 杭州 310053）

實踐中檢察機關提前介入普通刑事案件的偵查非常頻繁，但是對于提前介入的概念、范圍、目的等一直比較模糊。本文從提前介入的概念、范圍、目的等出發，探討檢察機關提前介入制度的科學化和規范化。同時，檢察機關在提前介入時也應當明確提前介入的主體，規范提前介入的程序，正確處理提前介入中檢察和公安之間的關系等問題。目的是為了更好地發揮檢察機關提前介入的作用。

檢察機關；提前介入；刑事偵查；法律監督

○杭州檢察實務研究 主持人：馮文強，史榮華

編者按：近年來，杭州市兩級檢察機關認真貫徹落實科學發展觀，深入推進“三項重點工作”，廣大檢察人員緊貼檢察實務積極開展調查研究，形成了一批對司法實踐有較高指導價值的優秀科研成果。檢察機關與公安機關共同承擔著打擊犯罪、保障人權、維護社會和諧穩定的神圣職責，在工作中分工負責、相互配合、相互制約，兩者雖工作內容、具體要求有所不同，但目標一致，檢察機關的優秀科研成果不但對檢察工作有重要指導作用，對公安工作也有很強的借鑒意義。本刊特擇優選登幾篇有代表性的優秀檢察實務研究成果，以饗廣大讀者。

檢察機關提前介入普通刑事案件的偵查，最早產生于1983年的“嚴打”，是“依法從重從快”刑事方針在檢察工作中的具體實踐，得到1996年《刑事訴訟法》的確認。但檢察機關提前介入的科學性、必要性及其在實踐中的作用，都存在著較大爭議。本文試從提前介入的概念、范圍、目的等方面出發，探討檢察機關提前介入制度的科學化、規范化。

一、提前介入概念的界定

檢察機關提前介入的法律依據，主要是刑訴法第66條和刑訴規則第383條，即“公安機關要求逮捕犯罪嫌疑人的時候，應當寫出提請批準逮捕書，連同案卷材料、證據，一并移送同級人民檢察院審查批準。必要的時候，人民檢察院可以派人參加公安機關對重大案件的討論”；“人民檢察院根據需要，可以派員參加公安機關對重大案件的討論和其他偵查活動，發現違法情況，應當及時通知糾正?！鄙鲜鲆幎ù_定了提前介入①概念的大致范圍，但由此也引起了不少爭議。概括言之，主要有以下幾點。

第一、提前介入的主體是哪個部門。實踐中，參與提前介入的主要是偵查監督部門和公訴部門。理論界也持這種觀點，即“檢察機關在偵查部門將案件移送逮捕或起訴之前直接參與重大刑事案件的偵查活動”②。對此也存在質疑聲，有學者根據刑訴法第66條的規定，在逮捕一節中，就認為提前介入的主體“只能是檢察機關的審查批捕部門”，“審查批捕部門在必要時，可提前介入直接參與公安機關的偵查活動，并對偵查活動是否合法實行同步監督。而審查起訴則……對公安在偵查活動中有無違法行為進行事后監督，審查起訴部門不能直接參與公安機關的偵查活動。”③對上述爭議，考查一下高檢院一直以來有關“提前介入”的文件，就可以確定孰是孰非。《最高人民檢察院關于堅決依法從重從快打擊嚴重刑事犯罪分子的通知》（1989年）規定，“提前介入公安機關對重大案件的偵審活動，加快審查批捕、審查起訴、出庭公訴等各個環節的工作，以取得更大的社會效果?！蓖愐幎ㄟ€有“對情節嚴重的犯罪案件，要貫徹依法從重從快的方針，提前介入……對符合法律規定的逮捕、起訴條件的，要及時批捕、起訴”④；“對重大、特大盜竊犯罪案件，要提前介入公安機關的檢查、預審活動……要依法快捕快訴”⑤；“對重大案件的偵查，審查批捕、審查起訴部門可以提前介入，熟悉案情，審查證據?！雹抻缮鲜鲆幎?，可以明確檢察機關提前介入的是批捕和起訴兩部門，即現在的偵查監督和公訴兩部門。

第二、提前介入的范圍如何確定。在“必要的時候”檢察機關可以提前介入。何謂“必要的時候”？實踐中，存在兩種意見：一種是普遍性介入。受長期以來形成的慣性思維以及內部對業務工作設置的量化指標（如不捕率、不訴率、介入率等）的影響，不少檢察院為顯示工作成績，片面追求對偵查工作的介入率，介入許多本不屬于檢察機關提前介入范圍的案件，悉數統計上報，提前介入成了普遍介入，“可以派人參加”變成了“有請必到”甚至“主動提出”⑦；另一種是特殊性介入，即對故意殺人、重傷、放火等一些特別重大的案件以及流竄作案等證據容易滅失的案件介入⑧。刑訴法規定檢察院在“必要的時候”“可以”派人參加重大案件的討論。根據法律以及司法解釋的有關規定和精神，“必要”的案件應當嚴格控制在法律規定的重大案件，即殺人、搶劫、強奸等惡性案件、疑難復雜案件以及在本地區有重大影響的案件等范圍內；“可以”則表明，即使出現重大惡性案件，偵查機關要求檢察院提前介入，檢察院認為沒有必要，也可以不予介入。⑨從刑訴法、刑訴規則以及最高檢的司法解釋來看，提前介入應當有其必要的范圍，即在重大案件的范圍之內，而不是沒有任何限制的隨意介入。實踐中以加強動態監督、提高案件質量、擴大監督范圍為由，普遍提前介入的做法，應當予以糾正。

第三、提前介入的方式如何確定。刑訴法規定檢察機關的提前介入是參加“重大案件的討論”，刑訴規則增加了參與“其他偵查活動”的內容，但沒有規定如何參與其他偵查活動。介入的方式，實踐中一直處于一種摸索狀態，沒有確定的規范可以遵循。例如北京市海淀區檢、公兩家于2007年11月聯合出臺的我國首個檢警關系指導規則——《檢警關系守則》，其中就規定：人民檢察院與公安機關共同研究案件，對案件性質、法律適用等進行指導；參加公安機關重大疑難案件的討論，出席重大刑事案件的現場勘查，旁聽訊問、詢問等偵查活動，就證據收集、法律適用等進行指導；通過移送卷宗書面審查或者由偵查人員介紹案情和證據，偵查監督部門承辦人就案件的定性、取證等發表意見等。北京市門頭溝檢察院則是直接派檢察官到公安分局“坐班”，就疑難復雜案件坐堂問診，當場解決相關問題。⑩更多的檢察院則是通過審查書面卷宗，就案件的性質、法律適用和取證發表意見，很少直接參與公安機關的訊問嫌疑人、詢問證人、參與鑒定、勘查等直接取證活動。筆者認為，檢察機關提前介入的目的是為控告犯罪收集證據提供意見，為此應當參與現場勘查、偵查實驗以及尸體檢驗、復檢，參與對犯罪嫌疑人的訊問、證人的詢問，參加案件的討論，查閱案件、分析證據等，但不能指揮取證，更不能代替調查。

二、提前介入為保障訴權，抑或偵查監督

當前關于提前介入的目的有兩種基本觀點，一是為了保障訴權，根據提前介入了解的情況及時提出意見和建議，偵查機關據此補充證據，保證起訴準確性、確保辦案質量、提高訴訟效率。(11)“偵查必須符合公訴的要求，偵查必須為公訴服務?！薄盀橛欣跈z察官行使控訴職能，檢察官有權指揮刑事警察對案件進行偵查”。(12)提前介入就是對“那些時效性強、程序性要求嚴格的證據，要注重指導及早提取，防止因偵查工作開頭的忙亂而被忽視，造成證據滅失。”(13)二是為了履行法律監督職責，通過提前介入的手段，防止和糾正偵查中的違法活動?！皺z察機關是唯一的法律監督機關，如果放棄了對偵查活動進行監督的職責，那么偵查階段就完全成了片面的追訴程序，這對于保護公民的人身民主權利來說，是很危險的。……把提前介入的重心放在偵查監督上，檢察機關通過參與重大案件的現場勘驗、偵查實驗，參與訊問犯罪嫌疑人及詢問證人等，能夠直接督促偵查機關依法定程序開展偵查活動，并能及時發現并糾正違法活動。”(14)除了上述兩種觀點外，還有將保障訴權和偵查監督兩者相結合的觀點，提出“既要督促介入人員與偵查人員密切配合，形成工作合力，又要履行保障人權與偵查監督的工作職責，避免檢察人員成為‘高級警察’”。(15)平衡論的觀點主要是個“火候”問題，也沒有什么新的見解。保障訴權和偵查監督兩者何者為重心，卻觸及到了檢察權的核心，即檢察機關提前介入是為了確保訴權，還是為了履行偵查監督權？必須認真對待。通過前文的分析，已經明確提前介入的主體是偵查監督和公訴部門，即通常所說的批捕、起訴。批捕部門更名為偵查監督，有強調法律監督的意思，特別是將檢察權定位為法律監督權以后，法律監督的職能得到進一步強化。(16)但這并不意味著，提前介入的職責就是偵查監督。下面筆者從法律規定、法理基礎、職能轉變等角度來闡述，提前介入就是為了保障訴權。

第一、法律規定的提前介入著重保障訴權。刑訴法第66條規定了檢察機關可以派人參加重大案件的討論，目的顯然就是為了積極配合公安機關的工作，及時了解案情、熟悉證據、加快辦案速度、提高辦案質量。公安機關要求檢察機關提前介入就是“確保辦案質量，加快辦案進度”。(17)無論是偵查機關“視情請檢察院提前介入”，還是檢察機關“予以積極配合，必要時可提前介入”，都是為了打擊犯罪、保障公訴。刑訴規則第332條增加了“發現違法情況，應當及時通知糾正”的規定，有加強法律監督的意思，但這兩者并不相沖突。提前介入的過程，就是考慮批捕、起訴的需要，對案件的證據收集和法律適用等問題提出指導性意見的過程。通過違法手段獲得的證據，為刑訴法所禁止，嚴重影響證據的證明力，不利于指控犯罪。檢察機關在提前介入過程中糾正違法偵查，更注重的是證據的證明力，注重審判階段公訴機關舉證的合法性、真實性。糾正違法不僅僅是為了保障嫌疑人的權利，更重要的為了保證偵查部門所獲得的證據的合法、真實、有效。合法取證和保障嫌疑人權利，本身具有一致性?！蹲罡呷嗣駲z察院關于人民檢察院辦理直接受理立案偵查案件實行內部制約的若干規定》也是強調“偵查監督、公訴部門介入偵查后，應當對案件證據進行審查，并就證據收集和法律適用等問題向偵查部門提出意見”。因此，法律規定的提前介入的重心在于保障訴權。

第二、公訴是刑事控方的核心，審前偵查應當圍繞指控犯罪收集證據。根據刑訴法的規定，控、辯、審三方分立，構成我國刑事訴訟構造的主體。(18)控方的職責履行又分為偵查、起訴兩個階段，由偵查部門和起訴部門分工負責、互相配合、互相監督。實踐中，起訴部門直接擔負著在審判中的控訴職責，偵查部門獲取的證據以及獲取證據的程序都要通過起訴部門的運用來實現指控犯罪的目的，偵查部門又不直接參與審判程序，對審判所需證據的認識和把握，沒有參與審判的檢察人員有發言權。發生刑事案件、立案偵查、調查取證、抓獲犯罪嫌疑人，需要提起公訴的案件，最終都要通過起訴部門才能完成刑事控告程序。在法庭的控、辯、審三角關系中，控方就是公訴，偵查、起訴兩部門的工作最終都要通過公訴的控告、舉證來體現。起訴部門擔當的是控方的核心角色。鑒于當前“收集證據的偵查機關不承擔因證據不足而出現的敗訴責任，而不收集證據的檢察機關要為此承擔敗訴風險”的窘狀，檢察院提前介入應當著眼于審判運用證據的角度，不僅僅是提前熟悉了解案情，更重要的是給偵查人員提出收集、固定證據的建議，以便更好地在法庭上應對辯方對證據的質疑和反駁?；谥缚胤缸锕餐哪繕?，不少學者提出了檢察引導偵查、檢察官指導取證、檢警一體化等構想(19)，但鑒于當前偵查與起訴部門分屬分立的狀態、檢察機關本身的人員素質和數量，檢警一體只能是個構想，檢察引導偵查只能以提前介入的方式在極小范圍內施行。

第三、法律監督權的定位不能改變提前介入保障訴權的目的。提前介入產生之初，便有觀點認為配合、制約和監督都是提前介入的任務。檢察機關是法律監督機關，對偵查機關的案件主要職能是裁判和監督，不應當過早行使控訴職能，提前介入的重心應當放在偵查監督上，以保障犯罪嫌疑人的權利。(20)針對當時律師只能在審判階段才能介入，辯方權利受到嚴重抑制的情況，這一觀點有相當的合理性。但當前律師提前介入已經得到法律的保障，辯方的權利日益擴大，偵查機關的取證手段受到法律嚴格約束，控辯雙方的地位趨向平等的現狀，昭示著提前介入在裁判和監督方面的功能和價值將日益趨向萎縮?？疾旆▏?、日本等國，檢察機關除了享有自行偵查的權力外，還有指揮其他偵查機關的權力。在我國臺灣地區，“過去的檢察體系將重心置于偵查上，將超過百分之九十之人力放在偵查工作中”，現在工作重心雖然有所調整，但“警察所為之偵查活動仍須受到檢察官之指揮監督，自不待言?！?21)實踐中，將提前介入的重心放在監督上，也有違提前介入的初衷。偵查機關要求提前介入的目的是為了幫助引導取證，以指控犯罪，檢察機關提前介入后卻將重點放在監督偵查活動是否合法上。當然，偵查機關有歡迎監督的“雅量”，但僅有監督，沒有配合，提前介入也會流于形式。檢察機關有履行法律監督的職責，偵查監督也是其中一項，但提前介入的重心卻應當在配合引導取證方面。

三、提前介入時應當注意的問題

當前提前介入中存在主體混亂、隨意介入、普遍介入等問題，亟需制度化、規范化。筆者認為，提前介入要充分發揮功能，必須處理好以下幾個問題。

第一、明確提前介入的主體，構建偵捕訴相銜接的聯席會議制度。在控辯審的訴訟結構中，偵查、批捕、起訴是作為一個整體的控方存在的，它面對的是以犯罪嫌疑人和辯護人組成的一個辯方整體。為了實現指控犯罪的目標，保證作為控方的證據占主導優勢，一旦偵查部門提出要求提前介入，檢察機關經過程序性的審查，認為應當介入的，批捕、起訴兩個部門應當同時介入，會同偵查部門就提前介入的案件在證據獲取、適用法律方面進行探討，提供參考性意見。提前介入就是為了保證辦案質量，提高工作效率，讓有罪的人接受處罰，無罪的人不受牽連，確保法律的正確實施。批捕、起訴同時介入有利于集思廣益，更多地從審判所需證據的角度進行引導取證?？梢员苊馀恫块T單獨介入，只就批捕階段的證據要求提出參考性意見，案件批捕以后到起訴階段出現因不符合起訴所需證據要求，無法提起公訴的尷尬局面。因為在偵查機關看來，無論批捕、起訴，都是檢察機關的職能部門，應當口徑一致，若批捕和起訴的意見不一致，會造成檢察機關內部意見不統一的印象，不利于樹立檢察機關的權威。

第二、規范提前介入的程序。為充分發揮提前介入收集證據、指控犯罪的優勢，同時協調檢察機關與偵查機關之間互相配合、互相制約的關系，必須規范提前介入程序，建立一套與提前介入工作相適應的制度。1.規范提前介入的提出和參與。提前介入應當由公安機關的一個部門（預審或法制部門）提出，經過一定內部審批程序后，向檢察院提出要求。根據檢察院規定貪污賄賂案件的提前介入請求是經檢察長批準，與之相對應公安機關提前介入的提出也應當由相應級別的負責人批準。另外，提前介入的提出應當及時，必須保證有必要的時間補充采集證據。在接到偵查部門提出的提前介入要求后，檢察院應當及時作出是否提前介入的決定，并由偵監、公訴兩部門聯合介入。2.確定提前介入的案件范圍。刑訴法將1991年刑訴規則中規定的提前介入“特別重大、重大、重大集團、重大復雜案件和影響大的涉外案件”的范圍，統一規定為“重大案件”。重大案件的界定應當基于犯罪的影響、惡性、量刑、復雜程度等因素。筆者認為應當以刑法規定的量刑標準為基礎，將可能判處十年以上有期徒刑的案件認定為重大案件。(22)檢察機關在此范圍內，結合案件的疑難復雜程度，確定是否介入。3.確定提前介入的方式。刑訴法對參加“重大案件的討論”增加了參與“其他偵查活動”的內容。檢察機關提前介入的目的是為控告犯罪收集證據提供意見，可以參與現場勘查、偵查實驗以及尸體檢驗、復檢，參與對犯罪嫌疑人的訊問、證人的詢問，參加案件的討論，查閱案卷、分析證據等，但不能指揮取證，更不能代替調查。4.完善介入意見反饋制度。人民檢察院就提前介入的案件提供參考性意見后，公安機關如認為不符合提請批捕、起訴條件需撤案處理的，應將處理情況及時反饋給提前介入的檢察部門；建議公安補充證據的，公安機關應在提請批捕、起訴前就不同階段所要求的證據材料補充偵查完畢，并將補充偵查情況報告提前介入的檢察部門。偵監、起訴部門在認真分析移送的證據后，將對證據的分析意見告知公安機關，并作出批捕與否、起訴與否的決定。實踐中，可以參考和借鑒北京市海淀區檢察院和公安分局的檢警規則。(23)

第三、正確處理檢察機關提前介入后與公安的關系。刑訴法第7條規定，檢察院和公安是分工負責、互相配合、互相制約的關系。提前介入的本意是為收集證據提供意見，以實現打擊犯罪的目的?？梢坏┨崆敖槿胙葑兂扇娼槿?，公、檢兩家的職責會混淆不清，還會造成公安對檢察的過分依賴心理。長期以來，公安機關在辦案中一直存在著“重案件突破，輕固定證據”的弊病，特別是實行偵審合一改革后，公安預審力量比以前更加削弱。公安機關承辦人員為了使自己已經著手查辦的案件能夠順利地定罪起訴，每當遇到對所辦案件的質量把握不住時，就主動邀請與之對口聯系的檢察機關承辦人員參與偵查工作，并根據檢察機關承辦人員提出的要求開展下一步工作。這樣一來，就可能造成以下后果：公安機關把個別檢察人員對案情的了解和發表的意見變成對案件所作的決定性表態，使具體個案的偵查、預審和定性處理等從一開始就被認為是體現了檢察機關的意志；過分依賴檢察機關提前介入時的“指導”與“表態”，公安機關偵查人員自覺不自覺地形成了一種“倦怠”習慣，不注重在偵查過程中充分發揮自身的主觀能動性，而是一切聽命于檢察人員的意志；提前介入前后的表態不一致，不僅會使公、檢兩家形成誤解，而且還有損檢察機關的威信。(24)因此，必須擺正檢察機關在提前介入中的位置，嚴格遵循分工負責、互相配合的原則，保持正常的檢警之間的適當分離，形成必要的張力，把握好“參與而不干預、參謀而不代替、指導而不包辦”的尺度，僅僅對案件的證明力進行分析，對證據的補充和完善提出建議，對公安機關的取證程序作出要求，對案件的法律適用發表意見。

注釋：

①為行文方便，本文所指提前介入的對應部門為公安機關，但本院偵查部門同樣適用。

②見時興華、王彥慶、施紅霞《如何增強檢察機關在庭前程序中的主導地位》，《人民檢察》2000年第2期。

③毛曉玲 《檢察機關提前介入中的問題及對策》，《法學》1998年第11期。

④見 《最高人民檢察院關于嚴格執行全國人大常委會〈關于嚴禁賣淫嫖娼的決定〉和〈關于嚴懲拐賣、綁架婦女、兒童的犯罪分子的決定〉的通知》（1991年）。

⑤見 《最高人民檢察院關于貫徹 “反盜竊斗爭電話會議”精神 嚴厲打擊嚴重盜竊犯罪活動的通知》（1991年）。

⑥見 《最高人民檢察院關于檢察機關反貪污賄賂工作若干問題的決定》（1999年）。

⑦具體論述見劉建閩、林芳《檢察機關適時介入實踐中的問題及對策》，《福建農林大學學報》2005年第8期。

⑧魏斌、李曉紅《論新刑訴法下檢察機關的提前介入》，《西南民族學院學報》2000年第5期。

⑨詳細論述見毛曉玲 《檢察機關提前介入中的問題及對策》，《法學》1998 年第 11 期。

⑩北京海淀區《檢警關系守則》和門頭溝檢察院坐堂問診制度的詳細內容可以參見相關報道。

(11)具體見何軍兵《淺論檢察偵查引導權》，《黑龍江省政法管理干部學院學報》2002年第4期。

(12)陳興良《訴訟結構的重塑與司法體制的改革》，《人民檢察》1999年第1期。

(13)蔣憲平《關于主訴檢察官行使指導取證權的探討》，《江蘇公安?？茖W校學報》2001年第6期。

(14)譚冰濤《試論偵查監督的改革與完善》，《政法學刊》1998年第1期。

(15)郝銀鐘《刑事公訴權原理》，人民法院出版社2004年版，第219頁。

(16)檢察權的本質究竟是司法權、行政權、法律監督權還是公訴權，至今沒有定論。只是最近幾年，檢察系統經過認真思考和調研后，從高檢院到基層檢察院，統一口徑為檢察機關是國家法律監督機關，行使法律監督權。但究竟檢察權的本質是什么，筆者認為可以探討，應當擺脫名稱上的爭議，直接稱檢察權，核心就是公訴。無論是偵查、還是批捕，最終的目的都是要將嫌疑人送交審判，要求法院判刑。

(17)見《公安部關于在“嚴打”斗爭中加強審查處理工作的通知》（1990 年）。

(18)具體論述見李心鑒《刑事訴訟構造論》，中國政法大學出版社1992年版，第150—164頁。

(19)相關的論述很多，可以參見蔣憲平《關于主訴檢察官行使指導取證權的探討》，《江蘇公安專科學校學報》2001年第6期；何軍兵《淺論檢察偵查引導權》，《黑龍江省政法管理干部學院學報》2002年第4期；呂繼東《檢察引導偵查程序構建》，《江蘇警官學院學報》2003年第5期；龍宗智《評檢警一體化——兼論我國的檢警關系》，《法學研究》2002年第2期等。

(20)李心鑒 《刑事訴訟構造論》，中國政法大學出版社1992年版，第197-198頁。

(21)蔡碧玉、吳東都等《臺灣民間司改會“檢察一體”改革研討會錄述》，見《司改雜志》1998年第16期。

(22)也有學者從類型上，將提前介入的案件范圍確定為：重特大犯罪案件、涉及被害人隱私的案件、特殊主體犯罪案件、案情復雜的經濟犯罪案件幾類。見時興華、王彥慶、施紅霞 《如何增強檢察機關在庭前程序中的主導地位》，《人民檢察》2000年第2期。

(23)《檢警關系守則》規定：對于重大疑難復雜的案件，公安機關在決定立案前，可以提請人民檢察院提前介入，人民檢察院與公安機關共同研究案件，對案件性質、法律適用等進行指導；應公安機關邀請，人民檢察院可以參加公安機關重大疑難案件的討論，出席重大刑事案件的現場勘查，旁聽訊問、詢問等偵查活動，就證據收集、法律適用等進行指導；對于重大疑難復雜的經濟犯罪案件、黑惡勢力犯罪案件、群體性事件中的犯罪案件、涉外案件，公安機關刑偵、法制部門在立案、提請批準逮捕前可與人民檢察院偵查監督部門共同研究案件，即通過移送卷宗書面審查或者由偵查人員介紹案情和證據，偵查監督部門承辦人就案件的定性、取證等發表意見。

(24)具體論述見劉建閩、林芳《檢察機關適時介入實踐中的問題及對策》，《福建農林大學學報》2005年第8期。

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1674-3040（2011）03-0022-05

2011-04-22

馮仁強，浙江省杭州市人民檢察院副檢察長，法學博士；張海峰，杭州市濱江區人民檢察院偵監科副科長。

（責任編輯：榮 華）