淺述部門預算改革的現狀及思考

張 亮

（山東黃河河務局 山東 濟南 250011）

所謂部門預算是編制政府預算的一種制度和方法，由政府各個部門編制，反映政府各部門所有收入和支出情況的政府預算。通俗地講，部門預算就是一個部門一本預算。部門預算的實施，嚴格了預算管理，增加了政府工作的透明度，是防止腐敗的重要手段和預防措施之一，是當前財政改革的重要內容。

1 中央部門預算的內容

實行部門預算制度，需要將部門的各種財政性資金、部門所屬單位收支全部納入預算編制。部門預算收支既包括行政單位預算，也包括事業單位預算；既包括一般收支預算，也包括政府基金收支預算；既包括基本支出預算，也包括項目支出預算；既包括財政部門直接安排預算，也包括有預算分配權部門安排的預算，還包括預算外資金安排的預算。

今年財政部對2012年中央部門預算進行了調整，取消了預算外資金，并將報表體系調整為兩部分，一部分改為公共預算另一部分仍然是政府性基金預算。部門預算表調整為23張，比2011年增加3張。

2 部門預算編制方法

收入預算編制采用收入預算法。通過對國民經濟運行情況和重點稅源調查，建立收入動態數據庫和國民經濟綜合指標庫，對經濟、財源進行分析論證的基礎上，選取財政收入相關指標，建立標準收入預算模型，根據可預見的經濟性、政策性和管理性等因素，確定修正系數，編制標準收入預算。

支出預算編制采用零基預算法。支出預算包括基本支出預算和項目支出預算。其中，基本支出預算實行定員定額管理，人員支出預算按照工資福利標準和編制定員定額核定；日常共用支出預算按照部門性質、職責、工作量差別等劃分若干檔次，制定中長期項目安排計劃，結合財力狀況，在預算中優先安排急需可行的項目。在此基礎上，編制具有綜合財政預算特點的部門預算。

3 部門預算實施的作用

部門預算是事業發展計劃的綜合反映，是加強單位宏觀調控能力、改善資金使用狀況的有效手段，是涉及單位管理的各個方面、集預測與決策一體的綜合性工作。因此，單位法人以及相關領導必須高度重視部門預算編制工作，切實履行預算工作的主體責任，有效組織相關部門共同完成編制預算工作，提高預算編制的準確性、真實性、合理性。各相關部門應按照單位的統一部署，努力做好職責單位內的預算編制工作，切實實現預算從基層編起，夯實預算準確性的基礎。

4 部門預算存在的問題

4.1 部門預算編制沒有標準定額，計劃彈性大

完整、科學的支出定額體系是衡量預算編制是否科學合理的標準，也是編制的預算能夠順利執行，年度工作任務順利完成的保證。我們現在之所以還擺脫不了傳統的“基數加增長”的預算編制方式，關鍵就是缺乏這樣一套支出定額體系。另外，沒有定額標準，也很難確定工作合理的支出規模，如何保證、保證多少很難做到比較客觀地加以衡量，也給預算工作帶來很大的困難。

如果預算編制不能真正符合實際開支的需要，不能避免“跑、冒、滴、漏”現象，就不可避免地出現執行中的各種問題，計劃的隨意性大，預算漫天要價，擠占挪用，鋪張浪費，事業任務不能順利完成。如果說前一階段的預算改革主要的是在形式上取得了一定的效果，那么支出定額標準就是下一步繼續深化改革、在預算編制的內涵上進行突破所亟待解決的一個突出的問題。

4.2 部門預算編制難以做到自下而上

我們的部門預算改革推行至今已杜絕了代編代報的問題，但仍存在一些現實問題。財政部門預算控制數下達各部門后，各部門編報正式預算的時間只有10天左右。在這么短的時間內，根本不可能完全做到從基層單位逐級編報匯總預算。水利部所屬預算單位有5級，由于預算編制期間，預算統計口徑經常變化以及突發事件較多，因此導致預算編制并不能徹底地從5級預算單位匯總而來，只能由主管單位代為修改。一方面預算的準確性和科學性受到很大限制，另一方面基層單位不能了解最新的預算政策和要求，預算管理很難進行。

預算編制過程中，由于時間和傳統做法的影響，財政部門和業務部門之間、部門上下級之間缺乏溝通，對實際需求了解不夠。財政部門或主管單位財務部門在核定預算時，缺乏客觀依據，該安排的項目沒有安排，不該安排的項目安排了，或者對所報項目的預算金額統統削減一部分，這些做法都對預算的科學性、合理性造成一定的損害。

在這個問題上，西方發達國家的做法是大幅度提前預算編制的啟動時間，拉長預算編制周期。以美國為例，從開始準備到編制完成開始執行往往要24個月，其中大量的工作和時間都用在進行宏觀形勢的預測、年度工作計劃的制定以及業務管理部門和財政管理部門之間的反復充分的磋商。這樣下來，預算編制可以得到有關各方面的充分研究分析和醞釀，可以比較好地反映實際需求和財政支持的結合。這種做法很值得我們借鑒。

5 對部門預算改革的思考

5.1 盡快制定科學合理的預算單位支出定額

制定預算支出定額是一項非常復雜的系統工程，首先要有比較科學合理的業務工作量化指標體系，然后才能測算確定單項業務工作的定額標準。

首先，把經費支出按性質劃分為基本人員機構支出、基本業務經費支出和項目支出三大部分。

其次，對業務工作的內容加以分類歸納整理，逐類制訂業務支出定額。

目前，水利部已制定推出了維修養護經費定額、水利信息系統定額、水資源費定額等，下一步準備制定防汛項目定額。這些項目定額的推出提高了預算編制的科學性，確保了國家財政資金的使用效益。

5.2 大力推行部門預算，從基層單位開始規范編制，逐級匯總編報，真正做到自下而上全面實行

從基層單位開始編報預算，是保證水利部部門預算完整、真實、科學的基礎，是增強基層單位預算管理，完善國庫集中支付制度和政府采購制度的必要前提。因此必須在目前取得成績的基礎上，繼續下大力氣推行。要借此機會改革體制、創新機制，按定員定額的原則重新理順各級單位的預算、財務管理體系，把預算管理推行到四級、五級預算單位。這項工作有一定難度，但一定要堅持做下去。

5.3 加強預算編制過程中財政部門之間，上下級單位之間，單位財務部門與業務部門之間的溝通，保證部門預算服務于本部門、本單位的中心工作。

從預算編制工作情況來看，在預算編制過程中至少應有3至4個月的時間進行廣泛的磋商。通過這個過程，可以根據目前水利各項事業發展任務和國家財力的可能，盡可能地爭取國家投入，同時盡可能地將有限的財政資金用于最重要、最急需的項目，按新的機構設置、編制方案和業務性質，配合治水思路的轉變，改變傳統的“基數加增長”的經費分配模式，逐步調整財政資金的支出結構，提高水利業務工作的資金保障力度，從而提高資金使用效率。

5.4 按《預算法》的要求進一步細化預算

細化預算的工作，除了按照財政部門的統一部署按調整細化的預算科目和支出定額編制安排各項事業經費的支出預算外，關鍵在于水利基本建設支出和專項業務支出預算的細化。水利部基本建設支出的規模很大，在我國每年基本建設投資中也占有相當大的比重。財政部門已決定在水利部進行基本建設投資項目預算編制試點，今后我們還要做大量的工作。

5.5 進一步樹立預算的法律權威性

經批復的部門預算是我國總預算的組成部分，是按《預算法》規定的程序編制，經過國家最高權力機關批準實施的，具有很強的法律效力。預算一經確定，必須嚴格執行，任何人不經規定的程序審批，都無權進行修改。過去我們在預算編制方面強調得比較多，在執行方面抓得力度不夠，管理不嚴；抓財務人員多，對實際用款部門的領導和職工宣傳不夠。因此預算的權威性一直沒有樹立起來。隨意改變資金用途和規模、不經財務部門同意任意開支、上級業務管理部門向下級單位隨意發指令調撥資金等等的情況屢有發生。隨著預算的進一步細化，這方面的問題會更加突出，必須引起我們各級領導的重視。同時，還要從制度上強化對預算執行的監管，推行國庫集中支付、政府采購，健全內控機制，抓好源頭治理。