新疆天保工程后續產業發展的對策與思考

韓建森

（新疆奇臺林場，新疆 奇臺 831800）

1 引言

新疆天然林保護工程的實施，使新疆的林業建設發生了歷史性的變化，以木材生產為主轉向以生態為主。從天保工程實施以來，新疆的森林資源管理在一定的程度上取得了突出的成就。但是從實際的發展中也可以看到新疆天保工程的后續發展，還有很多不足之處需要改善。本文通過對天保工程的現狀進行分析，發現問題的同時也進行了思考，并提出了合理化建議。

2 天保工程后續產業發展的現狀

新疆天然林保護工程實施10多年來，在國家財政部、國家林業局的支持下，以及在新疆地區政府的領導下，天然工程的各項任務穩步實施，取得了可喜的成就，同時也積累了比較廣泛的經驗，加速了生態環境建設與繁榮社會的目的，促進了林區后續產業經濟的穩定、健康、快速發展。同時，天保工程后續發展中還普遍的存在一些問題。林區的基礎設施比較落后；管理方式陳舊；產業的后續資金短缺；天然林業結構不合理；缺乏生態檢測；后續的政策未得到落實。這些在實際實施中遇到的問題，仍然亟待解決。

3 天保工程后續產業發展中存在的問題

3.1 林區基礎措施落后

在林區，基礎設施較為落后。主要原因是對基礎設施資金投入較少，致使一些森林管護場的房子因年久失修，已經成為危房，最后只能靠搭帳篷或是租借在牧民家里，生活設施較為簡單，生活條件比較清苦。由于林區管護資金的短缺，嚴重影響林區的發展及管護工作的順利進行。交通設施落后，伐木工程的運輸環節使林區的路、橋等交通設施嚴重的損壞，再加上交通工具、通信器材缺乏，基本的用水用電問題不能解決。如果林區遇到突發事件，不能及時與外界聯系，更不能采取相應的措施及時的解決問題。著同樣影響著林區的發展及管護工作的順利進行。

3.2 管理方式陳舊

林區產業的經濟基礎薄弱，規模較小且效益低下，人員素質較為低下，缺乏專業性的人才，科技含量不高，經營管理水平較低等問題較為突出。加之天保工程發展緩慢、觀念傳統及后續產業項目并沒有形成規模，經濟缺乏優勢等。一些林場的森林公園的管理體制不明確，沒有正確的權責聲明，使其與縣鄉的矛盾上升，森林管護與當地景觀管理之間的矛盾也處于上升的階段，并且未得到有效的解決。

3.3 產業后續發展資金難

國家核撥經費管護面積，僅占森林面積的一半，森林管護工作的經費不足，管護費的標準也較低，森林管護人員的基本生活無法得到保障。天保工程實施以來，經費的管理處于靜止的狀態，許多新增的管護工作的經費，增加了產業的負擔，管理措施很難得到落實。林區的管理方式較落后，效益及利潤較為低下，職工不能夠得到實惠，使林業的后續發展乏力。天保工程由于資金短缺，后續產業的規模較小，員工的經費得不到解決，致使工程區的后續產業發展處于嚴重的滯后階段。如果停止伐木，那么林場就會失去經濟的主要來源，致使資金短缺，將會給森林資源帶來巨大的壓力。

3.4 天然林的結構不合理

新疆天寶工程森林區主要分布在天山及阿爾泰山山脈北坡，由于地處溫帶、寒溫帶，屬于針葉森林類型。山區的降水量少，土層貧瘠，林木的主要類型有天山云杉、雪嶺云杉、樺樹等。樹種的結構比較單一，生長速度也較慢。高山林區的林木質量較好，而位于亞高山和前山帶的林木質量較差。新疆天保工程林區呈現出的特點是純種多米混交林少，成過熟林多，中幼林少。

3.5 林業優惠政策不完善

天保工程在產業改制過程中取得了一定得成就，但在后續產業發展中，改革的措施并不是很完善，一些因素甚至限制產業改革的深層次的發展。主要問題表現在職工離退休的待遇不同；基層人員合法性問題；經營體制上權責部分，林場既有行政管理權利，又有產業的生產經營權。這些問題必須加以解決，只有這樣，才能為其提供政策上的支持以及組織上的保障，天保工程才能在產業后續發展中發揮自身的優勢。

3.6 公益林建設問題

根據國家的規定，新疆的天保工程實施方案中的內容是森林管護方面的問題，并沒有涉及到公益林建設的相關問題。如果不開展人工不管造林、封山育林、森林撫育等相關的公益林建設問題，森林分布區域結構不合理現象將會更加嚴重，受新疆氣候、降水等的影響，只靠天然林更新及管護工作來維持，將無法恢復或是擴大森林的面積，那么其現狀將難以維系，林木資源也不會出現持續的發展狀況，更不能為其創匯。

3.7 缺乏生態監測

天寶工程區還沒有設置氣象、水資源、水土流失及生物多樣性等方面的監測網，由于缺乏科學的分析、完整的數據新疆地區的天保工程對有林木所得的生態效益以及社會效益評價方面無法得到保障。

3.8 后續政策沒有得到落實

天保工程施以來，國家就已經指出了森林管護費、社會養老保險、醫療衛生、下崗員工的生活保障費、一次性安置費以及地方財政的專向補助經費等相關的政策。但是在天寶工程實施后，國家當初提出的政策很難落實。天保工程取得林木產業金融債務獲免問題；天保工程實施的用于天保工程的房產、土地、車船使用稅等；還有天然林保護工作及企業關閉破產的政策等。天保工程的實施以及工程中出現的新問題，還沒有建立起暢銷的發展機制，致使林區經濟發展較緩慢，職工的收入較，城鎮職工的工資少，林區的社會環境也比較差，其與城市的發展差距越來越大。

4 天保工程后續產業發展措施

4.1 重視基礎設施建設

國家應該加大對基礎設施的投入力度。應該把自治區及縣一級的政府的基礎設施建設納入政府的財政預算中，要逐年增加對其的投入，使林區的生產、生活條件可以得到改善。可將林區的公路維護融入自治區、縣鄉的設計規劃或計劃中，使公路的建設維護基金得到保障。

4.2 建立科學的管理體制

要建立、健全科學的管理體制和運行機制，對天然林業資源加以保護。政企分開改革后，新的固有林管理機構已經成為國有森林管理者的代表，已將人員機制納入了事業編制中，其經費的來源應該納入事業經費預算。根據國有林管機構的性質以及林業的性質，收支必須采用兩種方式。要對國有森林資源實行有償使用、征占林地補償，還要對生產的木材進行撫育，通過以林育林的方式增加收入，并將其資金納入財政收入。對于國有林管機構人員的公用經費的收支也要納入財政預算。國有生產性支出，造林、病蟲害防治及森林防火等，也要將其分門別類的納入財政及基本建設的渠道中。關于生產性聘用人員的開支需要將其列入項目經費支出。還要對公益林進行重點規劃，并將其納入中央財政生態資源效益補償資金中，作為管護資金支出，要做到重點保護。同時，基層執法人員的身份也必須得到確認。

4.3 建立健全的法律保障機制

新疆還有許多郁閉度在0.4以下的天然林沒有納入工程林的保護區內，還有一個原因是天保工程區中農牧混合，森林管護的面積較大，管理方式主要以行政和經濟補償為基準，缺乏持續的保護力度。要想對天然林資源進行持續的保護，需要有一套完整的法律法規來制約，以法律為依據對天然林進行保護、管理、培育及利用，使天然林能夠得到長久的維系。

4.4 建立和規范產業的優惠政策

增加后續資產的專項補貼國家支持林區的產業的發展，在不破壞林業的前提下，國家允許在國有林區和公益性林區發展生態旅游業和農副業。國家每一年可以向林區提供一些長期、低息的貸款，主要用作天保工程后續發展工程，小額貸款，促進林區、林農、職工及家屬發展生態產業。促進后續產業發展可以使林場的收入增加，也可以為農牧民提供多渠道的收入，林場的能力也可以得到體現，也充分的調動了農民對林木保護的積極性。對天保后續工程發展提供息金是政府當前要做的大事，努力實現息金補貼使后續產業發展更有后勁，也可以挑選一個有潛力的項目，爭取國家的支持，可以促進企業有突破性進展。

4.5 加強信息化管理

要提高工程的管理水平就要有開拓創新的意識，就要實現管理的信息化、數字化及網絡化建設，可以及時反饋產業發展情況和生產過程中的經驗和存在的問題，為決策提供依據，推動產業技術進步。為產品增產、品質優化、質量安全提供技術保障。天保工程的后續產業發展需要對周圍的環境進行分析研究，這就需要施工單位的負責人在施工時，就應將工程檔案、地形圖的數字化以及護林員與森林管戶圖等相關的圖形數據，都要進行信息化網絡化管理，這樣方便其查詢，可以提高天保工程的管理水平及工作效率，對開展監測和評價工作是有利的，同時使生態效益與環境效益得到很好的保障，對天保工程后續產業的發展有促進作用。

5 結語

天保工程是一項艱巨的工程，涉及的范圍比較廣。雖然天保工程取得了一定的成就，但是隨著新形勢的變化，在后續產業發展中還會有新問題出現，要對后續產業中出現的問題進行解決，也需要隨著時代的變化而隨時進行調整。

［1］龔曉君，劉 萍.基于項目管理視角的天保工程資金短缺問題探討［J］.林業資管理，2010（6）：13～14.

［2］王茂君.轉變觀念 加強天然林保護工程資金管理［J］.綠色財會，2007（4）：161～163.

［3］張學勇，胡建軍，賴霜菊.關于天然林資源保護工程后續政策的思考［J］.四川業科技，2008（4）：57～59.

［4］李冬生.天然林保護工程后續發展管理與對策［J］.林業資源管理，2009（6）：72～79.

［5］王貴珍，謝 蘭，汪 洋，等.鹽源縣天然林資源保護工程實施前后綜合效益分析［J］.四川林業科技，2010（6）：68～69.

［6］解美玲.天保工程后續產業發展的資金投入及優惠政策問題［J］.林業財務與計，2004（12）：68～69.

［7］趙四新.鞏固天保工程成果 完善后續建設政策［J］.中國林業，2010（12）：123～125.