森林分類經(jīng)營管理中存在的問題及有效對策

郭慧純

（江西省吉安市遂川縣林業(yè)局泉江林業(yè)工作站，江西 吉安343900）

1 引言

森林分類經(jīng)營管理是根據(jù)生態(tài)效應(yīng)和經(jīng)濟(jì)效益相結(jié)合的原則，把森林中的一部分生態(tài)區(qū)位重要的林分劃定為公益林（包括防護(hù)林，特種用途林，國防林等），其目的是以生態(tài)效益為主，再把一部分立地條件較好的林分劃定為商品林，以經(jīng)濟(jì)效益為主，對兩種類型的林分分別采用不同的管理方法。從目前的情況看，我國林業(yè)處于從傳統(tǒng)林業(yè)到現(xiàn)代林業(yè)過度和轉(zhuǎn)變的初級階段，進(jìn)行林業(yè)分類經(jīng)營管理，是從森林的功能、特點以及人類的需求出發(fā)，在保護(hù)森林生態(tài)環(huán)境的前提下，利用森林資源的可再生性來實現(xiàn)持續(xù)經(jīng)營，從而實現(xiàn)森林“兩大體系”（生態(tài)體系、產(chǎn)業(yè)體系）的建設(shè)目標(biāo)。

早在1995年，原林業(yè)部就在聯(lián)合下發(fā)的《林業(yè)經(jīng)濟(jì)體制改革總體綱要》，首次提出了“森林分類經(jīng)營”的政策思路，并進(jìn)行了具體部署。同年在《關(guān)于開展林業(yè)分類經(jīng)營改造試點總結(jié)工作的通知》中，對森林分類經(jīng)營管理的試點做出了具體規(guī)定，在1999年發(fā)出的通知中又對林業(yè)分類經(jīng)營提出了可操作的原則、方法、步驟——森林分類區(qū)劃界定。為解決實踐工作中反映的問題，國家林業(yè)局又頒布了相關(guān)通知。幾十年來，國家相關(guān)部門對此事做了大量工作，成立了林業(yè)分類經(jīng)營管理的領(lǐng)導(dǎo)小組，并開展了試點，深入研究部署，培養(yǎng)相關(guān)科技人員等。截止到目前，大部分省都已完成森林分類區(qū)劃界定工作，并已將分類區(qū)劃界定工作成果上報到國家林業(yè)局。

2 森林分類經(jīng)營管理的政策和經(jīng)營體制問題

在新時期和新形勢的要求下，國家林業(yè)建設(shè)的目標(biāo)是建立相對完備的林業(yè)生態(tài)體系和比較發(fā)達(dá)的林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。想要達(dá)到國家林業(yè)建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)，就必須根據(jù)森林的不同功能和類型，實施分類經(jīng)營、分區(qū)突破以及總體推進(jìn)的發(fā)展戰(zhàn)略思想。分類經(jīng)營是林業(yè)發(fā)展到一定程度的新時期戰(zhàn)略的基礎(chǔ)和核心。林業(yè)分類經(jīng)營直接影響到林業(yè)發(fā)展的方向，影響到林區(qū)廣大人民群眾的利益，影響到國家可持續(xù)發(fā)展經(jīng)濟(jì)利益。國家和地方的政策和法規(guī)是實施林業(yè)分類經(jīng)營管理的保障，經(jīng)營體制改革是實施林業(yè)分類經(jīng)營管理的基本措施。但是目前在實施過程中還存在如下問題必須研究解決。

（1）沒有把握住森林分類經(jīng)營管理的核心，個別地方存在不進(jìn)行區(qū)劃界定的現(xiàn)象，只進(jìn)行了分類規(guī)劃，公益林沒有做到落實到具體山頭地塊，老百姓沒有知情權(quán)，也沒有經(jīng)營者的認(rèn)可，甚至沒有現(xiàn)場簽定界定書，工作沒有落到實處。

（2）對商品林則實施了放寬政策，這就和現(xiàn)行的體制相矛盾。干部群眾擁護(hù)森林分類經(jīng)營管理，主要有兩個原因，首先是公益林可以得到補(bǔ)償，其次是在管嚴(yán)公益林的同時，卻放寬了商品林的經(jīng)營稅收政策，但從目前的情況看，這種改革思路還沒有完全實現(xiàn)。

（3）森林分類經(jīng)營管理體制尚不完善，我國的林業(yè)經(jīng)營一直以來擔(dān)負(fù)著兩大基本任務(wù)：為國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國民生活提供木質(zhì)產(chǎn)品及其它林產(chǎn)品；改善國民生存環(huán)境。但事實上，我國林業(yè)一直奉行以木材生產(chǎn)為中心，重采輕造、集中過度采伐的林業(yè)經(jīng)營模式。實施林業(yè)分類經(jīng)營管理就必須首先進(jìn)行森林的分類管理。但在目前的實踐中尚有未完善的林業(yè)分類經(jīng)營管理辦法。而統(tǒng)一高度管理體制之下，同樣的體制、同樣的模式去經(jīng)營建設(shè)，帶來的問題也很多。

3 森林分類經(jīng)營管理的意義

森林分類經(jīng)營，是從經(jīng)營源頭上調(diào)整林業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu)，優(yōu)化林業(yè)的資源配置，從總體結(jié)構(gòu)和布局上更有效的發(fā)揮了林業(yè)最大效益，用來滿足生態(tài)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會發(fā)展等對林業(yè)的需要。實行林業(yè)分類經(jīng)營管理是轉(zhuǎn)變林業(yè)發(fā)展模式的重要條件，也是目前條件下林業(yè)面向市場取得較高經(jīng)濟(jì)效益的一條重要途徑。

森林分類經(jīng)營是根據(jù)森林所處自然環(huán)境和社會經(jīng)濟(jì)條件，根據(jù)森林的結(jié)構(gòu)特點，將森林劃分為三大類型，重點生態(tài)公益林、一般生態(tài)公益林和商品林，按照不同的經(jīng)營目的，采取不同的經(jīng)營管理模式。每一種類型的森林都有它各自的功能性，也都有它的功能共性，在經(jīng)營的方式上也一樣，都有它各自的經(jīng)營特性，同時也存在經(jīng)營共性，其實這些都是相輔相成的。只有認(rèn)識到這些，森林資源才能得到更好的培育、保護(hù)、有效開發(fā)和合理利用，可能實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展。

4 森林分類經(jīng)營管理相關(guān)對策和建議

實行森林分類經(jīng)營管理是一項根本性和全局性的改革，其主要任務(wù)并不是對森林進(jìn)行簡單的劃類，而是要圍繞分類經(jīng)營這一基本要求，進(jìn)行的管理體制、經(jīng)營方式、經(jīng)濟(jì)政策等一系列的配套改革，進(jìn)而促進(jìn)我國國民經(jīng)濟(jì)和社會建設(shè)的全面的可持續(xù)發(fā)展。

4.1 盡快制訂和完善政策法規(guī)

森林分類經(jīng)營管理是一項全新的工作，各種政策及相關(guān)法規(guī)還不十分完善，都處在積極探索之中。建議國家林業(yè)局盡快出臺林業(yè)分類經(jīng)營政策和法規(guī)，各級地方政府再根據(jù)國家有關(guān)林業(yè)分類經(jīng)營的法規(guī)法律，制訂出適合本地區(qū)的相關(guān)政策，使林業(yè)分類經(jīng)營管理納入法制化軌道。

4.2 成立公益林、商品林管理機(jī)構(gòu)，實施林業(yè)分類經(jīng)營管理

建立與分類經(jīng)營相適應(yīng)的林業(yè)管理制度，把公益林建設(shè)納入政府的行為范疇，做到事業(yè)化管理，建議國家林業(yè)局成立專門的公益林管理中心，統(tǒng)一組織公益林建設(shè)，把退耕還林、防護(hù)林建設(shè)、自然保護(hù)區(qū)建設(shè)、天然林保護(hù)等公益林建設(shè)統(tǒng)一納入其管理范圍，避免重復(fù)建設(shè)。

4.3 改進(jìn)在分類經(jīng)營下對森林的經(jīng)營方式

根據(jù)生態(tài)公益林和商品林經(jīng)營的不同要求以及特點，要分別采用不同的管理和經(jīng)營方法。以最大限度地發(fā)揮生態(tài)和社會效益為目標(biāo)，根據(jù)不同的社會經(jīng)濟(jì)和自然條件，因地制宜地采取封山護(hù)林、封山育林等營林方式，實行針闊葉混交、喬灌草結(jié)合等合理搭配，用來充分發(fā)揮森林的各種生態(tài)功能。在自然社會條件較好的地方，采用工程形式營造速生豐產(chǎn)林，并根據(jù)其資源布局，重新調(diào)整林產(chǎn)工業(yè)布局，形成從資源到產(chǎn)業(yè)，從產(chǎn)業(yè)到效益的良性循環(huán)。

4.4 幫助群眾解決實際困難

引導(dǎo)生態(tài)公益林區(qū)群眾，以不破壞環(huán)境建設(shè)為前提，發(fā)展經(jīng)濟(jì)、解決林區(qū)群眾的實際困難。如廣泛推廣節(jié)能技術(shù)、發(fā)展沼氣等，用來解決群眾燒柴難的問題。同時還要發(fā)展林下養(yǎng)殖業(yè)和種植業(yè)。開發(fā)新的產(chǎn)業(yè)，讓林區(qū)群眾的收入有所增加，真正做到解決森林資源保護(hù)與林農(nóng)生活提高的矛盾。

4.5 適度的調(diào)整林產(chǎn)品稅費

林產(chǎn)品中尤其是商品木材在上繳稅費方面，存在負(fù)擔(dān)過重的問題，各省市反映比較普遍，林農(nóng)和林區(qū)的干部們意見都很大，其他地方性附加稅比例也很高，這樣高的稅收不利于林業(yè)的發(fā)展。建議適當(dāng)?shù)恼{(diào)低農(nóng)林特產(chǎn)稅及其它稅費征收比例，讓利于民，促進(jìn)森林資源的有效發(fā)展。

5 結(jié)語

森林分類經(jīng)營管理作為林業(yè)改革的關(guān)鍵一環(huán)，還有很長的路要走，如何更好地實施分類經(jīng)營仍然是我們今后關(guān)注的重點。建立完整的林業(yè)分類經(jīng)營管理制度并給予相應(yīng)的政策支持是目前工作的重心。林業(yè)部門應(yīng)從本地區(qū)的實際情況出發(fā)，找到適合本地區(qū)分類經(jīng)營辦法。進(jìn)行統(tǒng)籌安排，分門別類。希望我國早日建成完整的林業(yè)分類經(jīng)營管理制度。

［1］田 霞，鄔惠中.實施森林分類管理經(jīng)營管理的對策［J］.內(nèi)蒙古林業(yè)，2011（4）：64～65.

［2］張啟民，謝志強(qiáng)；淺談林業(yè)分類經(jīng)營的意義［J］.中小企業(yè)管理與科技，2009（4）：71～72.

［3］倪錫軍，謝可勤.對林業(yè)分類經(jīng)營有關(guān)問題的思考［J］.經(jīng)濟(jì)技術(shù)協(xié)作信息，2007（8）：18～19.