地方土地供求矛盾破解對策初探

李家嬋

貴州省銅仁地區國土資源局，貴州銅仁 554300

地方土地供求矛盾破解對策初探

李家嬋

貴州省銅仁地區國土資源局，貴州銅仁 554300

圍繞和服務于“保發展、保民生、保資源、保生態”大局，地方土地供求矛盾十分突出。本文分析了本地區土地管理利用存在的主要問題，在此基礎上，結合實際，以開闊視野，縝密思考，提出了破解土地供求矛盾七項主要對策及相關措施。

土地資源；利用管理；供求矛盾；對策措施

隨著工業化、城鎮化、和農業現代化建設不斷推進，土地供求矛盾日益突出。如何在解決好經濟發展與土地資源保護這對矛盾前提下，既確保土地資源可持續利用，又保障地方發展對建設用地的需求，是帶普遍共性的重大課題。本文擬就地方土地供求矛盾破解對策作如下初步探討。

1 銅仁地區土地利用現狀

銅仁地區位于貴州省東北部，總人口420萬，轄10個縣市164個鄉鎮，1 866個村，土地總面積1 800 641公頃。其中，農用地1 597 319公頃，占土地總面積88.71%；建設用地60 787公頃，占土地總面積3.38%；其他土地142 535公頃，占土地總面積7.91%。土地資源的特點是：人多地少，人均土地面積僅0.46公頃/人，低于全國0.72公頃/人平均水平。

2 存在的主要問題

1）存量土地少。據不完全統計，全區164個建制鄉鎮存量建設用地78宗，面積41.79公頃，其中閑置土地35宗11.58公頃。這部分閑置地分布在縣城所在鎮的只有2.35公頃，宗地面積總量少而且分散分布，利用潛力有限；空閑土地38宗18.53公頃，其中9.71公頃分布在縣城所在鎮，但多為地質災害危險區和洪水淹沒區，不宜作為建設用地。其余5宗11.68公頃大多位于縣城規劃區范圍內，均已納入供地計劃;

2）土地供應增量擴大難。主要表現：一是受土地規劃期內指標約束；二是受年度計劃指標控制。

（1）受規劃期內指標約束。上一輪土地利用規劃彈性不足，使土地供應可操作性不強。《規劃》沒有注重對“三界四區”（即建設用地規模邊界、建設用地擴展邊界和禁止建設用地邊界，允許建設區、有條件建設區、限制建設區和禁止建設區）合理布局。加之，全區基本農田保護率和耕地保護率高，分別達81.33%和85.38%，建設用地選址不可避免的會占用耕地甚至基本農田，在規劃期內受指標約束增量擴大難；

（2）受年度計劃指標控制增量擴大難。國家下達新增建設用地年度計劃指標東西部差距大，東部地區年度計劃指標占土地總面積20%以上，西部地區僅占5%，銅仁地區僅占3.38%，從2008年～2011年四年間年度計劃指標均未增加，還停留在四年前（年度總指標440公頃）水平，如今農用地轉為建設用地年度指標，與實際建設用地申請規模相差4～5倍以上，供不應求，導致大批項目用地無指標得不到批準落地。

3）土地利用粗放。銅仁地區2010年億元GDP耗地量376公頃/億元,全省平均水平273公頃/億元，土地利用為全省最低水平；

4）土地資源市場化配置水平不高。銅仁地區市場體系不夠健全和完善，致使土地資源的市場化配置程度不高；

5）工農業用地結構和布局不夠合理。工業用地布局分散不集中。農業用地結構不合理，沒有體現節約集約用地的原則。

3 土地供求矛盾破解對策

根據新形勢下供地政策，結合銅仁地區實際，為了服務于地委、行署制定的“兩帶兩圈”（即構建以玉屏、銅仁、松桃縣工業循環經濟帶，烏江沿岸特色產業經濟帶，以銅仁市為中心的城市經濟圈和梵凈山為龍頭的文化經濟圈）和城鎮化帶動戰略大局，正確處理土地供求矛盾，針對我區土地利用存在的問題，筆者認為解決土地供需矛盾應采取如下破解對策：

1）做好新一輪地方土地利用總體規劃修編工作，合理布局“三界四區”

目前，《銅仁地區土地利用總體規劃2006—2020年》已完成修編，批準實施。新《規劃》注重了對“三界四區”科學合理布局，明確了各類用地功能定位分區。同時，注重了總規與相關規劃特別是城鎮村建設規劃銜接，這從宏觀上為解決建設用地供求矛盾提供了條件。

2）加強土地收購儲備工作，盤活存量土地

一是建立健全土地收購儲備機構，在地籍調查基礎上，摸清土地資源家底；二是高度壟斷土地一級市場，規范土地二級市場。對低價轉讓土地，依法收回使用權土地，使用權到期后申請延期未獲批準的土地，閑置兩年以上未使用地，工礦廢棄地，公路改道后廢棄地，企業搬遷遺留地，破產倒閉企業土地等進行收購儲備。千方百計挖掘存量土地潛力，從3個方面盤活存量土地：一是清理處置閑置土地，最大限度減少土地資源浪費，提高節約利用率；二是推行平房改多層樓房，提高空間利用率；三是搬遷“城中廠”，以及逐步改造不符合集約利用的項目占地，提高建設用地集約利用率。

3）嚴格建設用地計劃管理

一是科學配置指標，優先安排工業化、城鎮化建設用地，引導城鄉就建設用地結構和布局優化配置，保障安排中心城區，各縣城重點鄉鎮基礎、公共設施建設用地和無污染、低污染、低能耗類型產業園區用地；二是積極申報點供項目，爭取國家和省控計劃指標。三是嚴格按照用地定額供地，嚴格控制用地規模。

4）擴大建設用地增量，實施積極的土地供應政策

一是依法實行集體建設用地流轉，增加用地；二是建設用地擴展應優先利用閑置地、空閑地，盡量不占或少占耕地；三是整治“空心村”和“城中村”；四是借國家支持西部地區經濟發展對用地的需求機遇，爭取國家年度計劃指標；五是利用國家重點建設項目，積極爭取國家、省級的農用地轉用建設用地計劃指標。

實施積極的土地供應政策。對工業項目用地，不強求按最高年限出讓，可根據業主自愿和生產經營實際，合理確定出讓年限，既降低企業一次性用地成本，又縮短建設用地再調控周期。

5）堅持市場化配置土地資源，提高土地資產運作水平

一是嚴格落實工業和經營性用地招拍掛出讓制度；二是嚴禁用地者與農村集體經濟組織或個人簽訂協議圈占土地，通過補辦用地手續規避招拍掛出讓土地規定；三是儲備土地出讓前，處理好土地產權、安置補償等法律經濟關系；四是合理確定土地供應總量，培育土地市場，規范土地交易行為，建立健全土地有形市場；五是變生地出讓為熟地出讓。對新征用土地，要根據規劃做好水、電、路、通訊等配套基礎設施建設，通過政府投入使土地增值；六是合理確定出讓地塊宗數和規模。對出讓的宗地，要督促使用權人及時開發利用，形成有效供給。

6）規范工農業用地結構，加大農村土地整理復墾力度

（1）規范工業用地結構。一是引導新增工業項目向工業區集聚，停止工業項目用地單獨選址；二是提高工業用地地價和容積率；三是對污染重、能耗高、產出低等不符合國家產業政策的項目不予供地；四是對達不到投資強度的項目，一律停建；

（2）規范農業結構用地。一是引導農業結構調整，科學規范用地。二是出臺農業結構調整建設規范，明確建筑占地標準。三是制定農業結構調整項目禁止目錄，防止以農業結構調整為名的非農建設違法用地；

（3）加大農村土地整理復墾力度，提高土地利用率。一是對從事開采礦產資源、燒制磚瓦等生產和建設破壞的廢棄地，興建水利、修筑公路、建筑取土等廢棄地進行整理復墾利用，對大量災毀地、撂荒地等進行整治復墾，重新利用；二是堅持住宅管理與“空心村”整治相結合，將空閑地的、廢棄宅基地，退宅還田。嚴格農行一戶一宅，嚴控宅基地標準，鼓勵農戶建設多層農房，節約附屬建筑用地；三是對超過兩年未動工的非農建設用地，一律收回再利用。

7）創新土地利用，探索拓展建設用地空間的新路子

一是啟動實施“工業梯田”建設。銅仁地區自然環境特殊，山地面積約占61.7%，丘陵面積30.8%，山間平地占7.5%。坡耕地比例較大，150～250坡耕地面積占56.3%。充分利用裸巖石礫地、石旮旯地、荒草地、石漠化程度高等未利用地實施“工業梯田”建設工程。銅仁市大興工業園區率先啟動實施了該項工程，2010年2月～12月僅10個月時間就整理了4 800多畝“工業梯田”。銅仁市燈塔工業園區規劃“工業梯田”建設面積375公頃，于2011年5月已開工建設。目前，全區各縣陸續啟動“工業梯田”建設工程。它是我區特殊自然環境的必然選擇，是破解工業化用地供需矛盾的重要途徑之一；二是農村建設用地減少與城市建設用地增加掛鉤政策，置換用地。今年我區爭取增減掛鉤指標2 300畝，分解到7個縣、市（特區）。增減掛鉤政策的有效實施，是緩解我區城鎮化用地供需矛盾的有效措施，推進了城市化進程，使我區城鎮化率可望在10年時間內從30%提升到45%。這些舉措，既拓展了建設用地空間，又有效地保護了耕地資源。

[1]王世東，郭徵，陳秋計，張合兵.基于極限綜合評價法的土地復墾適宜性評價研究與實踐[J].測繪科學.

[2]佘艷，李愛新，帥佳良.縣級土地利用數據庫建設方法探討[J].北京測繪，2011(1).

P64

A

1674-6708（2011）48-0020-02

李家嬋，工程師，研究方向：土地調查研究