生態公益林管護的問題以及對策分析

王靜波，孫立明

（1.黑龍江省寶清縣龍頭鎮寶山林場，黑龍江 寶清155600；2.黑龍江省寶清縣梨樹林場，黑龍江 寶清155600）

1 引言

隨著經濟的發展、社會的進步和人民生活水平的提高，社會對改善生態環境的要求越來越迫切，森林為人類提供的生態價值日益受到關注，林業不僅要滿足社會對木材等林產品的多元化需求，更要滿足改善生態環境、保障國土生態安全的需要。

20世紀90年代中期，國家林業局在全國范圍內開展了森林分類經營改革試點，各地的試點工作在森林分類區劃、經營、管理等方面都取得了不少經驗，為森林分類經營管理體制的建立奠定了基礎。森林分類經營就是要根據森林用途以及生產者生產經營目的的不同，將森林資源劃分為生態公益林和商品林，并采取不同的政策和經營方針來進行森林經營管理，從而逐步建立林業兩大體系，實現林業行業的兩大根本性轉變和林業的可持續發展。應該說，生態公益林的建設是改善生態環境的重要組成部分，是實施森林分類經營的關鍵所在，而建設生態公益林的關鍵就是建立起與其經營目的相適應的經營管護模式。

2 生態公益林在管護過程中存在的問題

生態公益林建設，從區劃界定、生態效益資金補助試點、生態效益補償制度正式實施到逐步完善，已經歷了8年時間。但由于這項工作的政策性強、涉及面廣，在我國林業史上又是一項全新的工作，因此，建設過程中不可避免會存在一些問題，尤其是近些年來，隨著“天保工程”的實施和“生態公益林建設”工程的逐步推進，一些新的矛盾相應出現，導致不穩定因素隨之增多，必須加以解決。

2.1 缺乏投資項目，當地農民增收困難

由于這些林區地處相對偏遠的山區，交通比較落后，生活困難，外來投資缺乏，農民增收的途徑有限，所以他們最直接的增收方式就是出售林木。這導致亂砍濫伐行為屢禁不止，甚至出現有林地返荒的現象。

2.2 毀林開墾現象時有發生

近年來甘蔗價格不斷攀升，部分農戶不顧國家對生態公益林的保護政策和法律規定，擅自將一些地勢比較平緩的生態公益林地開墾種植甘蔗，造成生態公益林林地流失。國家征占用林地與生態公益林區劃發生沖突。原來的規劃只考慮沿江兩岸的水土保持，沒有考慮到開發區的建設征用林地及其它建設征占用林地，造成生態公益林面積的一定流失。

2.3 補償標準低，缺乏管護

現行生態公益林補償標準較低，國家限制對生態公益林的商業性砍伐，農民不能從中得到直接的經濟收益。因而難以激發農民管護生態公益林的積極性和自覺性。

管護力量不足。沒有設置專職護林員，致使破壞森林資源的行為不能及時發現和有效制止。由于生態公益林中大部分林地使用權已劃分到農戶，各農戶所得面積不大，地點分散，農戶對生態公益林的認識和管護水平不一，有的農民缺乏整體觀念和全局思想，認為管護生態林得益不多，損失也不算大，因此參與生態林工程建設的熱情不高，管護措施不能完全落到實處。

2.4 政策的局限性影響生態公益林的持續發展

在生態公益林區內，因火災、盜伐或亂砍濫伐等原因造成部分荒山荒地，由于受生態公益林不能進行商業性砍伐的政策限制，沒有人愿意承包這些荒山造林，農戶自己也不積極造林，造成惡性循環。

3 生態公益林建設出現問題的原因及對策分析

生態公益林是為維護和改善生態環境，保持生態平衡，保護生物多樣性等滿足人類社會的生態、社會需求和可持續發展為主體功能，主要提供公益性、社會性產品或服務的森林、林木、林地。生態公益林是一種典型的公共資源，不具備明確的產權特征，其產生的森林生態效益具有明顯的外部性。森林生態效益是生態公益林的經營目的，而它是一種無形的效用，不能進行儲藏和運輸，無法進行實物上的市場交換，經營者也無法對其進行直接控制，而森林生態效益外部性是外部經濟性的一種。這樣，少數經營者付出勞動而勞動成果卻被全社會成員無償享有，投入與收益上的不平等導致了生態公益林經營者的投資難以得到回報，經濟效益差、經營管理積極性低。因此，生態公益林理想的經營管護模式應該具備以下特征。

（1）在所有權與經營權分離的明晰的產權制度基礎上，進一步將經營權中的管護責任分離出來，由集體承擔，進行統一的管護。按照所有權與經營權相分離的原則進行林業產權制度改革，同時要保障林地的經營使用權仍然歸屬于承包農戶，且由這種使用權帶來的經濟收益不受損，將管護森林的防火、防盜等責任獨立地突顯出來，由集體承擔，進行統一管護，這樣可以克服家庭管護的種種不足。同時通過對因把森林劃為生態公益林而失去林地的農民給予合理的經濟補償，保證他們的收入不下降，就可以穩定生態公益林的經營。

（2）理想的經營管護模式應該具有完善的激勵及民主監督機制。生態公益林理想的管理機制應該充分考慮利益相關者的生存與發展的需要以及共同分享生態公益林的責任與權益，調動社區成員共同參與其管理方案的決策、實施和評估的全過程。另外，理想的經營管護模式應該具備有效的村民民主監督機制，從而可以避免在生態公益林保護中的機會主義行為，使森林資源利用中的道德危害事件會更少一些，而且通過緊密的人際關系培育出來的相互信任，可以成為制止道德危害的有效手段，比如對偷砍盜伐現象的約束。

（3）理想的經營管護模式應該具有充分合理的補償及利益分配機制。生態公益林主要是發揮森林的保持水土、涵養水源、防風固沙、調節氣候、凈化空氣、美化環境等維護生態、保持環境的功能。生態公益林在發揮這些功能時，發生大量的外部經濟現象，其生產經營者卻得不到價值補償。這種“外部性”的產生，可能會弱化生產經營者經營管理的積極性，從而影響生態公益林的建設與發展。目前國家提供的僅僅是管護補助費，其性質是對生態公益林管護的勞動報酬，真正的補償問題還未解決。因此，有必要在建立政府財政投入機制的基礎上，通過建立市場補償機制、區際生態補償基金以及其他新的補償方式，積極籌集森林生態效益補償資金。生態公益林補償金還應該按照馬克思勞動價值理論在林地所有者、承包經營者、管護責任承擔者等利益主體之間公平合理地進行劃分，建立起科學合理的利益分配機制。

（4）針對不同類型的森林資源使用符合實際的管理方法。從世界林業發展的現狀看，我國森林資源經營管理水平還處于較低層次。縱觀我國森林經營的發展，由于長期受以木材生產為主導思想的束縛，無論從理論和實踐上都與林業發達國家存在巨大的差距，森林經營管理的整體水平還很低，例如在管理水平和技術水平上，目前我國仍然以大量人工勞動投入為主——人力栽植苗木、人力巡山管護。雖然我國實施了分類經營，但生態公益林在經營管理方面卻沒有建立起符合其自身特點的管理方式。生態公益林的可持續發展重在管護，并且通過管護提高公益林生態功能的等級。同時，對于不同林種資源的生態公益林在管理方法、管護方式上應該有所區別，使得有限的人力資源得到有效地配置。

（5）尊重當地已形成的森林文化傳統與習俗，取其精華，去其糟粕，建立起有特色的、科學的生態公益林文化。文化是指作為一個特定社會或人群所建立起來的一套標準、信念、體系和行為。中華文明歷史悠久，各民族之間和睦相處、各族文化共同發展了相當長的時間。時至今日，不同群體之間因為生活環境的不同其文化差異仍然存在，并且不同群體的文化價值觀已深深地融入到了該群體的生產和生活方式之中，也深刻地影響到他們對自然資源的利用和開發的方式上。在對集體生態公益林的經營管理中，應當充分尊重當地群眾對森林、樹木的獨特理解和認同而形成的森林文化傳統與習俗，積極吸收其文化精華。同時，文化的傳承性使得生態公益林文化成為生態公益林可持續發展的重要組成部分，為生態公益林事業服務。

4 結語

停止對國有重點林區天然林的商品性采伐，這是國家為構建社會主義和諧社會采取的重大舉措，對促進天然林資源的修養生息、加速恢復天然森林植被具有重大意義。因此，在生態公益林的建設上，一定要不斷地探索新模式，尋求新方法，通過科學有效地經營和管護，實現生態環境與社會發展的良性互動。