淺談環境監測與執法中的證據收集

張愛花

（上海金山區環境監測站，上海 金山 200540）

1 引言

人與自然環境的和諧是和諧社會的重要組成部分之一，人類從環境中獲取生活和生產所需要的物質資料進行生產，維持生活。人類在生活和生產中的各種排泄物又都回到環境中去。在一定限度內，通過環境的自凈作用，環境可以恢復到原來狀態。社會生產力的發展，使人類對環境的影響越來越大。人們如果能注意與環境進行合理的物質交換，就能夠維持生態平衡，為發展生產、保障人類健康提供良好的環境條件，這就是人與自然環境的和諧［1］。

一些工業發達國家，曾發生過一系列震驚世界的公害事件。如英國倫敦的煙霧事件，日本的水俁汞中毒事件和美國洛杉磯光化學煙霧事件等，致使許多人患病甚至死亡。我國2005年中石油吉林石化公司雙苯廠發生爆炸，大量苯類污染物進入松花江水體，引發流域重大水環境污染事件；2007年無錫太湖藍藻爆發污染太湖水源污染事件都引發了公共飲用水危機；近年來的紫金礦業銅礦濕法廠廢水滲漏事件、渤海漏油、大連PX項目、曲靖鉻渣傾倒，還有全國好幾個省、市相繼發生了不同程度的兒童血鉛中毒或超標事件。環境污染事件屢次成為社會熱點，出現了人與環境的不和諧之音。

改革開放以來，我國在環境保護方面做了大量工作，取得了很大成績。但是，近年來由于環境污染而引發的社會問題日益突出，加上對許多污染物的防治技術不過關，環境污染是比較嚴重的。為了防止環境污染和生態遭受破壞，保證在現代化建設進程中合理有效地利用環境資源，使人與自然能協調發展，構建和諧社會。加強環保法的普法宣傳工作，嚴格執行環境保護法，做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。

2 環境法律責任的特點

2.1 民事責任行政化

民事責任在環境法中之所以會行政化，是由環境問題的特點和環境要素的法律地位決定的。環境問題涉及范圍廣，受污染危害與人數較多。就環境要素的法律地位來說，它往往不是某一個人的專有物，而是國家乃至整個人類的“共有財產”。在實際環境現場監測和執法中，碰到廢水、廢氣的污染糾紛，不僅危害了人的健康，同時也對水域和大氣環境造成污染和破壞。因此，國家可以憑其強大的行政權力，直接迫使環境污染破壞者消除污染，恢復環境原狀，賠償國家、個人損失。從而使這些典型的民事責任承擔方式演變成了行政責任承擔方式。

2.2 違法處罰趨重化

為遏制環境問題的發展，減少因環境污染破壞所造成的危害，對于違法環境行為加重了處罰的力度。責令相關的污染企業停產整頓、搬遷、關閉。另外，處罰加重的最明顯的標志是罰款數額的增加。

實行懲罰性損害賠償。當環境污染損害發生后有關環境管理部門責令行為人向國家支付一定的損害賠償費（罰款），其費用往往大于可見損害的實際價值2。這種罰款的目的，既是為了懲罰違法者，同時又是為了彌補損失，具有懲罰與賠償的雙重性質。

2.3 嚴格執行兩罰和多罰制度

對于違反環境法或者造成環境污染破壞的行為，除了追究直接責任人的責任外，還要追究主要行為人所屬單位及其領導者的責任。應從根本上轉變人的觀念，提高人們的意識。做到“預防為主、防治結合”，而不是“先污染、后治理”，以避免環境污染事件的發生。

3 環境監測及執法過程中對證據收集的要求

環境監測數據是環保部門調查處理環境信訪的依據，更是判斷企業是否違法排污的重要證據。《環境保護行政處罰辦法》第二十四條第二款明確規定，環境監測報告可以作為查處環境違法行為的證據。這就要求環境監測及執法工作必須向科學化、制度化、法律化的方向發展，這樣才能適應黨和政府提出的“依法治國”的根本要求。

總結以往環境監測及執法的工作和實踐，環境污染的受害者可能是個人、集體甚至是國家，同樣環境污染的制造者也可能是個人、集體、國有企業和外資企業。因此環保部門在環境監測及執法工作中的難度有所增加，矛盾也日益突出。一方面，管理的相對方對環保法有所了解，但由于他們所處的環境和位置，常常與行政機關對環保法規的理解背道而馳，進而不服行政機關依法作出的處理決定而引起一些行政爭議。另一方面，在環境現場監測與執法中，由于環保行政機關的“違法行政”或不當行政而侵犯對方合法權益的情況也時常發生。因環境監測工作程序復雜，專業性、技術性很強，在工作中缺少設備和必要的手段，以及相關人員缺乏經驗等，因而也可能發生過失的行為；由于環境監測和執法隊伍中有些人員的專業、職業素質較差，管理水平低，不能正確處理復雜情況下的環境問題，也是爭議發生的原因之一。

面對環境監測與執法部門在執法工作中難度的加大，應加強相關人員的培訓，以提高其業務素質，使其熟練掌握相關政策及法律法規外，要求做到行政執法工作程序化，運用能夠證明管理相對方違法事實的證據來裁決處理發生的環境案件，“先取證，后裁決”，做到減少失誤，保證行政行為的合法性和有效性。

環境監測和執法部門在其執法工作中，必須注意收集管理相對方的執法事實，這些能證明違法的事實，就是行政違法的依據，可以用來直接或間接地證明對管理相對方所做出的處理決定、處罰決定是否正確［3］。當管理相對方對環境監測和執法部門的處理或處罰決定不服而提起行政訴訟時，環保行政執法部門即可把這些事實材料作為證據進行行政應訴。因此，在環保監測和執法管理中，全面、客觀地收集證據，對于環境行政管理部門來說，是至關重要的，這樣才有利于維護法律的尊嚴和執法的權威性。

由于環境案件具有很強的科學技術性，而其時效性相當顯著，再加上因果關系復雜，所以作為環境案件的證據就不是只憑單一的一項證據就可以證明事情的全部。例如某廠因治理設備發生故障，引起污水中含酚量超標，但該廠沒有及時向環保部門通報情況，就擅自將含酚污水直接外排。當環保部門發現了這一情況后，為了核實和全面掌握這一事件的全過程，首先通過監測站在廠總排水口取樣監測，以證實污水中含酚量是否超標。監測結果證明，該廠排放的廢水中含酚量確實超標，取得了第一手材料；同時為了進一步印證該廠含酚廢水的排放情況，環保部門查閱了該廠的生產記錄，以證實該廠處理裝置停止進行的確切時間。環保部門還找了現場負責人及處理裝置的運行人員談話，并作了詳細記錄，讓當事人審閱并在記錄上簽字。根據所收集到的當事人陳述、生產記錄（復印件）、取樣記錄、監測報告，以及環保行政執法人員的現場筆錄等證據材料，依照《中華人民共和國水污染防治法》，對該廠作出了行政處罰決定，當事人也服從了行政處罰決定。

充分地收集證據就是要將能說明環境案件真實情況的事實最大限度地從各方面收集起來，力求全面、如實、完整地說明案件情況。

4 環境監測活動和執法過程證據收集的要素分析

4.1 現場筆錄

現場筆錄是能說明現場情況的記錄，是一種記述性的文字資料［4］。在作現場筆錄時，要求字跡清晰，事實完整，用詞準確，內容應有一定的規范，如時間、地點、參加人、現場簡單示意圖以及情況說明等。一份好的現場筆錄就是環境行政執法工作中絕好的證據。

在現場調查的時候，往往同時可以取到其他證據，如與當事人的談話記錄，可作為當事人的陳述。如果在現場筆錄中附上同時制作的視聽資料（照片、錄音或錄像帶等），就能使現場筆錄更加準確地說明事實的真實性。在制作視聽資料時，要注意使其具有能說明事實的特點，附有較完整的文字說明，制作的圖像中應有能說明現場情況的標志，以證明取證的地點。在現場檢查中，應以最大的可能性去收集與案件有內在關聯性的資料，力求從各方面來說明案件的真實情況。

一份好的現場檢查筆錄以及同時收集的證據，應該能使當時不在現場的人通過查閱案卷即可了解到案情及環保部門作出行政行為的根據和依法做出的處理決定是否正確。

4.2 監測資料

環境執法中的監測資料，是用科學的手段記錄環境案件當時的情況，所以監測資料有極重要的證明作用。但是由于環境案件有極強的時空性，因此用來說明現場情況的監測資料也必須有嚴謹的科學性，以求有準確說明問題的特點，因此作為證據的監測報告應包括下述內容。

所采用的監測方法和取樣方法；采樣點的說明，應包括采樣時間、地點、采樣人員、樣品固定方法及保存方法等，必要時應有圖示；有關計量部門對監測儀器的校驗證明和監測人員合格證書；有關監測結果準確性的保證——監測工作的質量控制手段；有關包括原始記錄、計算依據等在內的全部監測記錄及計算過程的記錄。

監測結果之所以能夠成為環境行政執法中的有力證據，其準確性和可靠性必須能夠得到仲裁機關的認可，否則不能作為證據應用。如果在上述內容中有任何一項不能做到，則監測數據的可信程度將被打上問號，作為證據的真實性也會受到影響。

由此可見，在環境管理的各環節中，包括監測工作的各環節中，要求做到制度化、程序化、法律化。同時也要求環境監測的上級機構對于各監測站的質量傳遞、質量考核、人員業務培訓及質量控制工作等方面進行指導、監督、檢查和考核，以期做到作為環境行政執法依據的監測數據經得起審查、驗證。誠然，監測結果即使不作為行政訴訟使用，其準確程度亦可反映出監測站的工作質量和業務水平。

在環境監測和執法工作中，上述證據的收集是在日常工作中隨時都應該進行的，而且也是在日常工作中必須進行的程序，如果能夠注意到這方面證據的收集，環保行政機關在行政訴訟中就可以避免被動。

4.3 勘驗筆錄

勘驗筆錄在環保案件中，是用于對污染事故，或對環境造成重大影響的非正常排放等現場事后進行勘驗時所作的筆錄；它具有極為重要的證明作用。在進行勘驗工作時，應注意以下事項，以求全面反映污染狀況。

（1）勘驗參加人員，應有造成污染單位人員、環保執法人員及特邀的相關專家等。勘驗前，應了解污染情況，污染原因，以確定勘驗步驟。勘驗工作應全面進行，其路線及范圍應包括污染源勘驗、污染物傳播途徑勘驗及污染受害現場勘驗等。

（2）勘驗工作應盡量采用科學的方法和手段來進行。一般在勘驗工作中要同時進行監測，以查清污染事故發生的原因，確認造成污染事故的污染物質，以及污染損害的范圍和程度，為環境行政執法處理污染事故提供依據。因此，在對污染事故監測時應做到了解污染事故發生的全過程和所造成的危害后果，以利于監測人員正確設計監測方案，確定監測對象和范圍。環境污染的時間性極強，污染物質進入環境后，易發生遷移、轉化、擴散和稀釋等變化，只有及時進行監測，才能收集到與污染發生時相近的污染數據和情況，為處理污染事故提供可靠依據。合理布設采樣點，開展連續或重復監測，以掌握污染物在不同時間、地點的濃度；條件允許時，還應擴大應監測的項目，以利于多方面查清污染損害原因。

（3）勘驗過程中的每一步都應做詳細筆錄。勘驗筆錄可以與鑒定結論、視聽資料、監測結果等同時使用，以便更確切地反映案件的真實情況。

勘驗筆錄作為證據是能夠客觀地說明問題的，但不是所有的案件都有條件進行全面勘驗，如當污染規模及范圍較小，污染事故發生的時間已較長，搜集現場情況已不具備條件等時，勘驗工作就會發生困難。遇到這種情況就應當采取其它措施加以彌補。

4.4 鑒定結論

環境污染案件的因果關系復雜，人們對眾多污染物的性質、遷移規律、毒理及累積情況尚不清楚，而且污染危害往往是多因子的復合效應所致，所以在某些特定情況下，應該由權威機關作出鑒定結論。一般說來鑒定結論為污染物的鑒定、污染毒性、污染物致害機理鑒定、污染病因學鑒定、污染損害情況鑒定。

在大多數的環境案件中，較多應用的是污染物鑒定和污染損害情況鑒定。鑒定結論作為環境案件的證據，應注意鑒定單位是否具有權威性；鑒定中所用的樣品采樣方法和采樣點的分布是否符合科學規律等。鑒定結論需經環境行政執法部門或司法機關認定后，方能作為證據使用。

綜上所述，在環境監測和執法中，特別是在環境行政爭議或環境行政訴訟中，環境監測與執法部門的證據收集和舉證責任是不能忽視的關鍵環節。如果環境行政執法部門在其執法或訴訟過程中沒有準確、可靠的監測數據來源，拿不出足以說明執法的依據，或舉不出作出行政行為的證據來，那么它在行政訴訟中的敗訴就是不可避免的了。因此，環境監測和執法部門不僅應該高度重視證據的收集，更應研究如何采集能說明案情典型性、關鍵性的證據。同時也使行政執法順利、及時地進行。這也需要進一步提高各級環境監測和執法人員的業務水平，使執法工作更加科學化和法制化，達到依法治理和管理環境的需要。

5 結語

改革開放以來，我國綜合國力顯著提高，人民生活水平得到了明顯的改善。但作為一個人口眾多，幅員遼闊和經濟迅速發展的國家，在環境保護與資源開發利用方面仍面臨著許多問題和矛盾。如基礎工業迅速發展與污染治理滯后的矛盾；鄉鎮企業發展迅速，但大多數鄉鎮企業由于技術水平低下，工藝落后，設備簡陋，造成環境污染加劇的問題；人口不斷增長與耕地逐年減少的矛盾等等［5］。因此，環境保護工作任重道遠，從可持續發展的角度出發，環境保護工作是社會發展進程的一個重要組成部分［6］。為了解決環境管理中無法可依的問題，我國以環境立法為環境法制工作的重點，隨著環境保護法律體系的逐步形成和完善，加強環境執法，積極地開展環境監測與執法管理，已成為協調環境保護與經濟建設、社會發展的關鍵。在不斷的生產、生活中，達到經濟效益、社會效益和環境效益的有效統一。

［1］中國環境法制電視教育講座指導委員會辦公室.中國環境法制［M］.北京:國防工業出版社，1994.

［2］洪 浩.環境保護行政處罰實用手冊［M］.北京:立信會計出版社，2003.

［3］張志敏.環境違法認定與法律解釋全書［M］.北京:中國環境科學出版社，1999.

［4］陳一云.證據學（第四版）［M］.北京:中國人民大學出版社，2010.

［5］孟慶瑜，劉武朝.自然資源法基本問題研究［M］.北京:中國法制出版社出版，2006.

［6］錢 易.環境保護與可持續發展［M］.北京:高等教育出版社，2000.