公眾力量在環境保護中的崛起

□本刊記者 ■特邀嘉賓 虞 偉

隨著社會經濟發展，環境保護越來越受到社會各界的關注，普通公民的環保意識也有了很大的提高，公眾參與正成為環境保護中一個不可忽視的因素。

公眾力量在環境保護中的崛起

□本刊記者 ■特邀嘉賓 虞 偉

［背景資料］

2010年11月10日，“公眾參與——環境保護”論壇在浙江省嘉興市舉行。來自中華環境保護基金會、中國環境報社、中華環境保護聯合會、浙江省環境保護廳等單位的60多位環境保護專家和環境保護NGO組織的代表齊聚浙江，共同探討如何推動公眾參與環境保護。

從廈門PX事件、到紫金礦業污染事件，再到番禺市民“散步”反對在自家門口興建垃圾焚燒廠，公眾對環境保護公共事件已不再陌生，并逐步參與到捍衛環境的行列中。如何增強公眾環保意識，形成公眾參與環境保護的制度，是各界頗為關注的問題。

增強公眾環境保護意識

□當下，環境愈來愈受到各方重視，環境保護也逐漸成為人們熟悉的話題。您能談談公眾參與環境保護的意義嗎？

■可以從三個角度來看公眾參與環境保護的意義。

從公眾自身來講，公眾通過參與環境公共事務來表達自己的愿望和利益訴求，從而維護自身的合法環境權益。

從政府角度而言，公眾參與使政府獲取民意的方法由政府主導變為公民主動，使政府的決策由過去的“官控”變為“民動”，形成政府與公眾間的良性互動，有助于減少環境決策的失誤，增強環境監管的實效，提高公眾對政府環境決策的支持和認同感，從而提高政府環境行政效率，使政府的決策變得更加科學、客觀。

從社會角度來看，公眾參與能夠使社會公眾的環境需求信息得到有效匯聚，使政府所代表的環境公共利益更具有代表性和回應性。

□近幾年公眾參與環境保護的事件，是否標志著公眾環境保護意識的覺醒？

■的確，這幾年隨著公眾參與環境保護機制的不斷完善，越來越多的公眾參與到了環境保護的隊伍中。但必須認識到，公眾參與意識仍需進一步提高。比如現階段，公眾對自身有直接利害關系的環境保護問題比較關心，而對一些普遍性的問題、環境政策制定等關注不夠。當前應當積極推進公眾環境宣傳，并加強對公眾的環境教育。

□就我國目前的情況來看，公民參與環境保護處在一個怎樣的狀態或者水平？

■當前，我國公眾對環境保護在點上的參與較多，還沒有形成一定的面。公眾參與缺少系統性和長期性，參與行為常常表現為隨意性、臨時性。總體來說，當前公眾參與環境保護活動程度不是很高。

此外，公眾參與方式還比較簡單，多局限于政府組織的聽證會、論證會、座談會和公開征求意見等形式。多數情況下還是靠政府主導，公眾參與還沒有成為政府決策和治理的剛性規定。

形成公眾參與的制度保障

□我們看到一些公民自發地來參與環境保護活動，比如通過在網絡上發帖來產生影響等。正如您所提到的，這些現象多是一些孤立的點，而沒有形成連貫的面，參與都是一些斷斷續續的片段。您認為，改進的方法是什么？

■從廣泛意義上看，公眾對環境保護的參與分制度內和制度外兩種模式，有依法參與和自發參與兩種類型。在法治已成基本治國方略的今天，實現公眾參與的法制化，堅持“依法參與”至關重要。

如果法制渠道不暢通，民眾難免會不自覺地采取法律以外的手段進行“自力救濟”，這種自發性參與存在組織無序、容易引起混亂、社會成本過高等缺陷，且多為事后的被動性參與，不是公眾參與環境保護的“正途”。

唯有通過健全的法律制度和穩定的法制途徑，實現環境保護公眾參與的法制化，才能夠保障公眾參與的秩序、高效，降低社會成本，促進社會和諧穩定，這是促進環境保護公眾參與必須采取的重要策略，同時也是促進環境保護公眾參與必須堅持的首要原則。

□這些是否需要具體的制度來鞏固？

■當然。如果沒有明確、具體、可操作的程序，各種所謂的公眾對環境保護的參與權只能是一句空話。公眾參與環境保護應該成為硬性的規定。如果只是原則性的規定，或者只是倡導性的規定，而沒有將公眾參與列為必須的程序，也沒有明確具體的程序性規定，那么公眾參與很有可能成為政府有關部門操縱民意的工具，比如讓那些跟自己觀點一致的專家或公眾象征性地來參與，而忽視了利害相關人的權利，使公眾參與形同虛設。

□有觀點認為，如果不對政府和企業的相應義務尤其是違反義務時的責任作出明確規定，放任政府和企業“消極不作為”，是無法實現真正的公眾對環境保護的參與。對此，您是怎樣認為的？

■一部法律如果不對違反義務的法律后果作出明確規定的話，至少這部法律的剛性是不夠的，因為我們不能依據該法對違法行為作出否定性的評價。我國當前在環境保護公眾參與立法方面的一個普遍性問題，就是對政府或者企業違反義務的法律責任很少作出明確規定，或者規定比較籠統，操作性不強，這就導致在實踐中的執行效果大打折扣。

□公眾相對于政府而言，信息資源占有少，往往缺乏對政府行政程序或是事件本身深入的解讀。要讓公民參與到環境保護過程中，首先面對的就是信息壁壘。如何來破解這個問題？

■環境信息公開是公眾有效參與環境保護的前提條件之一。環境信息公開的主體包括各級擁有相關環境信息的國家機關，也包括相關企業。實踐中，相關政府部門的環境信息公開無法滿足公眾要求，很多企業沒有按照法律規定強制公開環境信息，自愿公開的企業就更少。

要推進環境信息公開，首先要從保障公眾環境知情權著手。政府環境信息公開要把握好信息公開的真實性、準確性、完整性、及時性，要進一步擴大政府信息公開的范圍，進一步明確和完善政府信息公開的方式和程序；要加強對履行強制信息披露義務的企業進行督察，還要采用一些激勵性手段鼓勵企業主動公開環境信息。

從當前我國環境信息相關立法的具體內容來看，重政府義務、輕公民權利的特點非常明顯。法律法規多規定了政府和企業的披露義務，而對于公民申請信息公開的具體范圍、具體程序、權利救濟等規定還比較粗糙。

應當在公民環境知情權上下功夫，如建立公民環境信息查詢制度，規定公民有向各個部門或企業所掌握的關系其切身利益的環境信息的查詢權，并詳細規定公民申請的方式、答復的日期、消極作為或弄虛作假的后果等，真正把公民知情權落到實處。同時，通過公民申請的“陽光透射”，起到對企業和政府行為的強大的“社會監督”效果。

動員公眾力量參與

□現行法律關于公眾參與的規定，基本上是對環境污染和生態破壞發生之后的參與，即末端參與。如環境保護法第六條規定：“一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告。”您對此怎樣看待？

■防止損害是環境保護的“黃金規則”，末端參與在一定程度上能彌補環境損失，但遠遠不能滿足環境保護的需要，不利于做到“防患于未然”。在實踐中，要更多地在環境政策、法律、規劃制定的過程中引入公眾參與，讓利害關系人能發表自己的意見，這才是公眾參與環境保護的核心。

□公眾參與環境保護，是否需要與其他因素一起形成合力、共同推進？

■公眾參與依靠公眾自身的力量很難取得明顯成效或改變政府決策時，就需要借助媒體等其他力量的參與，形成合力。尤其是當前，新聞媒體和互聯網已經成為公眾獲得信息的主要渠道，各種信息通過網絡平臺等的有效整合，傳播速度更加快捷。一個普通事件通過媒體連續、密集的報道和評論，會很快升溫、發酵，迅速成為地區性乃至全國性的“公共事件”。同時，媒體可以宣傳環境保護理念，營造輿論氛圍，提高公民的環境意識，提升公眾參與環境保護的意愿。

□在公民參與環境保護的進程中，我們也看到了不少NGO的身影。對于他們在環境保護中的作用，您能評價下嗎？

■環境保護NGO是指以環境保護為目的的公益性社會團體。由于以環境保護為業且具有高度的組織化，環境保護NGO避免了分散的社會個體力量薄弱、參與能力不足、只關注自我利益的弊端，能夠有效整合公眾的環境利益訴求，形成集體行動。

當今環境保護NGO已經成為環境保護公眾參與的最重要的主體形式。在一些西方國家，公眾以結成環境NGO的組織形式參與環境保護活動已經成為普遍現象。可以說，環境保護NGO的發展程度直接決定和反映著該地區環境保護公眾參與的水平。

我國現階段環境保護NGO數量不多、力量薄弱、影響有限，法律地位不明確，力量發揮不穩定。因此，需要政府出臺相關法規政策加以支持、引導和規范。為環境保護NGO的發展和活動的開展提供更開放的空間和更有利的政策支持，對環境保護NGO作為公眾參與的組織形式、參與程序做出明確規定，鼓勵成立環境保護NGO，支持環境保護NGO開展活動，推動環境保護NGO的能力建設，使之成為環境保護的中堅力量。

（虞偉：浙江省環境保護科學設計研究院高級工程師，法律碩士。研究方向：環境政策和法律。）