印度反腐風暴背后的制度建設

■和靜鈞

印度反腐風暴背后的制度建設

■和靜鈞

前不久，印度總理、電信部長、邦長、“英聯邦運動會”主席等多名高官陷入腐敗丑聞。印度緣何刮起如此猛烈的反腐風暴？細究之下發現，印度在制度建設、監督最高權力者、審計、選舉等方面均作出了反腐的創新舉措，成效顯著，這給同是發展中國家的我們提供了不少啟示。

2010年11月16日，印度最高法院罕見地向國家最高行政首腦辛格總理“開炮”，點名批評總理放縱電信部長以“白菜價”亂發放移動牌照，導致國家至少損失400億美元巨額收入。

此前，印度獨立審議部門根據舉報人的檢舉，對國家電信部門進行了突擊審計，結果發現在移動牌照管理中，電信部門在沒有公開招標的情況下將數百份移動牌照低價賣出，而且多數牌照持有者是不夠資格的電信公司。這個情況一經爆出，印度最高法院迅速介入，對總理的批評，就是在最高院聽證時法官們作出的“憤怒”決定。

被譽為“印度經濟自由化之父”的辛格總理，一直享有清廉勤政的名聲。沒有證據表明總理參與了腐敗，但對早在一年前有關人士就提請總理府對電信部門的腐敗指控進行調查，總理府卻遲遲不見行動一事，人們感到怒不可遏。印度電信部長拉賈面臨著被逮捕法辦的境況。

同樣，2010年11月9日，印度金融中心所在邦馬哈拉施特拉邦的邦長（也叫“首席部長”，相當于美國的州長）阿舒克·恰范，因被新聞媒體揭發其在專為戰死的印軍遺孀和家屬修建的安居工程中，居然為其親屬謀得了多套“安居房”，而最后被迫辭職下臺。同一天，負責承辦過印度當前最大運動會——“英聯邦運動會”的組委會主席蘇萊什·卡爾瑪蒂，因被指應對運動會的開支大大超出預算及豆腐渣工程承擔責任，也宣布辭職。

短短幾天，印度的多名高官都卷進了腐敗丑聞。印度緣何能刮起如此猛烈的反腐風暴呢?

反腐對象全覆蓋

在2004年的“透明國際”排名表上，印度排在第90位，屬“重度腐敗”的范疇。然而，印度從獨立之日起，就重視反腐立法，倒是千真萬確的。

從1947年獨立之日起，印度政府就頒布了反腐敗法律，到1988年通過修法和統一，出臺了第一部完整的《防止腐敗法》。這部法律的“亮點”在于它針對的“公務員”是泛指一切公權力行使、維護、影響的人員。在這樣的廣義解釋下，法律管轄上至國家級領導人員，下至基層公務員，甚至包括教師、醫生及軍人。

1988年的法律特別對法官的任命、違法與懲處作了全面的規定，對腐敗案件的偵查、起訴、審判和定罪量刑、適用范圍均作了程序性的規定。可見，這部反腐法是一部有高度操作性的實體與程序相結合的法律。

以《防止腐敗法》為主體，印度還制定了一系列配套的“子法”，如《中央文官行為準則》，這部法中就涉及官員財產申報和公示的內容；還有《反洗錢法》，這部法律為金融往來和大額交易提供了可以實名跟蹤的依據。除了針對中央政府的文官之外，印度還有一部《全印度文官行為準則》。

最高權力者也受監督

法律再怎么強，也只是紙上的東西，沒有權威的機構監督腐敗，反腐就無法進行下去。印度在監督機構的設置上，基本涵蓋了“財”、“權”、“事”及“人”的監管，相應設置了專門的機構，如，審計署管“錢袋子”，監察部管“權”，調查部門管“人事”，檢舉機構管“是非”。為了確保這些機構的依法進行工作，印度專為監督部門制定了《公民反腐敗指南》、《信息公開法》、《舉報人保護法》等。

印度的審計公署是一個很有特色的部門。據學者的研究，印度實行的是比較特殊的審計體制，即主計審計長制。主計審計長公署負責財政決算編制和國家財政審計。這次電信部門給國家造成400億美元的損失，就是審計部門查出來的。

另一個在腐敗監督中功不可沒的是媒體。正是由于媒體不斷深挖追究，還未等運動會閉幕，英聯邦運動會組委會主席就被迫下臺了。

管一般官吏腐敗也許不難，管好最高權力者的腐敗則是全世界的難題。2003年8月13日，印度議會通過了《洛克帕爾法案》。根據這項法案，經部級授權，可成立一個專門的三人特別法庭，負責調查處理包括總理、部長和議員在內的高官可能存在的腐敗和瀆職行為，如果調查屬實，將追究法律責任并處以罰金，追溯期限從接到投訴舉報當日起可達10年，即使是總理、前總理等政要，也要受這一法案的約束。

以選舉促“反腐”

印度的公務員分作事務類公務員和政務類公務員。技術和事務類公務員只對法律負責，不能參加任何政黨，在政治上屬中立。而擔任高級職務的政務類公務員則必須經選舉產生，它將隨著定期的選舉而輪替。

在印度，秘書只是政務類公務員聘用的一般工作人員而已，屬“打工者”身份，一個高官的秘書是很難轉換身份變為“官”的，這與我們司空見慣的“中國現象”形成鮮明對比。在印度，秘書要轉行，必須先要參加考試成為事務類公務員。

事務和技術類公務員要升到縣或邦乃至中央任職，都要經過考試，除非轉變身份。

此番反腐風暴中受到沖擊的印度總理辛格，如果他所在的國大黨認為其能力不濟，那么下輪選舉中就不會再把他推舉為總理。

按議會制制度設計，由獲得大選勝利的黨來執政組閣。在選舉輪替的話語下，反對黨人士會隨時睜著大眼、盯著執政黨的一舉一動，只要出現差錯，就可能刮起一場政治風暴。印度去年11月大刮反腐風，從另一角度看，刮的也是政治風。如，邦長遞交辭職書之時，口中念念有辭，稱其無過錯，只是不想因自己的事被反對黨老抓著不放而影響了本黨聲譽，所以才辭職了事。這樣的“內部沖撞”，就是一個社會自潔的方式。

盡管印度有很好的防腐制度，但印度的腐敗狀況仍不容樂觀。近期，總部設在美國的全球金融系統組織發布的一份報告中稱，印度自獨立以來至2008年，逃稅、犯罪、腐敗導致大量非法資本外流，直接造成了4620億美元的損失，這個數字是印度外債2300億美元的兩倍，占其國民生產總值的16.6%。該組織稱，印度的非法灰色經濟，至2008年已經上升到6400億美元，是其GDP的一半。

根據《印度腐敗研究2005》的統計，印度公民每年對11個公共服務部門的行賄金額達2106.8億盧比，折合50億美元。

在新德里召開的一次會議上，印度最有影響力的國大黨的主席索妮亞·甘地說道：“我們的經濟活力越來越足，而我們的道德標準卻在下降。腐敗和貪婪的苗頭有上升之勢。數代領導人為之奮斗和犧牲的獨立印度立國之原則，正處于被忽視的危險中。”

然而，面對這一場風暴，印度人民對勝利充滿了樂觀。一個從印度反腐部門“中央監察總署”退休的官員對美國《紐約時報》記者說：“假如你想詛咒印度，你只管說印度充斥著腐敗得了。不過，我們見到的是它在自我清除污垢。風暴過后，好事就會隨之而來。”