關(guān)于建立“非正常信訪終結(jié)制度”的思考

■山西省煤炭地質(zhì)局黨委書(shū)記 白秀平

關(guān)于建立“非正常信訪終結(jié)制度”的思考

■山西省煤炭地質(zhì)局黨委書(shū)記 白秀平

本文所講的“非正常信訪”是指長(zhǎng)期越級(jí)、跨地區(qū)、跨部門(mén)上訪、纏訪案件，主要以個(gè)體個(gè)案為主，不考慮有理無(wú)理的問(wèn)題，只研究信訪形式的問(wèn)題。此類(lèi)案件在各地、各部門(mén)大量存在，有的甚至幾十年上訪不止，耗費(fèi)了大量的社會(huì)管理成本,影響了社會(huì)和諧穩(wěn)定，一定程度上已損害了黨和政府的形象。

如何治理這個(gè)社會(huì)“頑癥”呢？我認(rèn)為，必須盡快建立“非正常信訪終結(jié)制度”，核心內(nèi)容是“開(kāi)辟一條通道、堅(jiān)持三個(gè)臺(tái)階、實(shí)施三項(xiàng)改革”。

開(kāi)辟“一條通道”

開(kāi)辟“一條通道”就是要把此類(lèi)上訪案件的處理全部納入法制軌道，絕不允許極端自由主義、個(gè)人主義問(wèn)題越來(lái)越突出，這是建立“終結(jié)制度”的前提和關(guān)鍵。當(dāng)前要重點(diǎn)研究解決好以下三個(gè)問(wèn)題：

信訪人員不愿意納入法制軌道。現(xiàn)在一些纏訪、上訪人員，把黨和政府高度重視和諧穩(wěn)定的理念作為“軟肋”，企圖通過(guò)持續(xù)上訪得到更大利益。你講和諧穩(wěn)定，他就專(zhuān)門(mén)制造不和諧不穩(wěn)定氣氛；你講重視節(jié)日節(jié)慶、重大活動(dòng)的安定團(tuán)結(jié)，他就專(zhuān)門(mén)在這個(gè)時(shí)候越級(jí)上訪、進(jìn)京上訪，甚至告“洋狀”。之所以會(huì)形成這樣的現(xiàn)象，主要是一些地方在處理此類(lèi)案件時(shí)，沒(méi)有嚴(yán)格劃分責(zé)任，理清關(guān)系，分清是非，反而為了圖省事少麻煩，不惜讓大步多給錢(qián)，以求息事寧人。結(jié)果是花了大筆冤枉錢(qián)，問(wèn)題沒(méi)解決，反而用錯(cuò)誤的利益導(dǎo)向助長(zhǎng)了惡性上訪。現(xiàn)在有些被上訪人員長(zhǎng)期糾纏的單位，不惜為上訪人員代付訴訟費(fèi)、律師費(fèi)，希望按照法院判決處理結(jié)案；但很大一部分上訪人員不但不放棄漫天要價(jià)，更不同意在法律軌道內(nèi)解決問(wèn)題。

法律部門(mén)不愿介入此類(lèi)案件。此類(lèi)案件大部分久拖不決，存在時(shí)效性問(wèn)題，更主要的是調(diào)查取證難、審理成本高、判決執(zhí)行難等諸多問(wèn)題，法院受理積極性不高，律師事務(wù)所等法律中介服務(wù)機(jī)構(gòu)更不愿經(jīng)辦此類(lèi)案件。

現(xiàn)行信訪體制不利于建立法制通道。一是黨政機(jī)關(guān)和各有關(guān)部門(mén)的信訪處理機(jī)制仍以行政協(xié)調(diào)解決為主，如“一把手”接待日等等，都不是良性長(zhǎng)效機(jī)制。二是“人治”和“權(quán)力干預(yù)”的社會(huì)效應(yīng)，上訪人員習(xí)慣于層層往上找，信訪機(jī)構(gòu)習(xí)慣于層層往下批。上級(jí)要求下級(jí)“妥處”，下級(jí)不知道該如何“妥處”，始終找不到根治問(wèn)題的辦法，把小案件拖成了大案件，簡(jiǎn)單案件拖成了復(fù)雜案件。

堅(jiān)持“三個(gè)臺(tái)階”

協(xié)商解決。首先要鼓勵(lì)社會(huì)法律中介機(jī)構(gòu)介入信訪案件的處理。黨政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和企事業(yè)單位，凡是發(fā)生信訪爭(zhēng)議案件的，都要將現(xiàn)在的由信訪機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)協(xié)商處置，改為委托律師事務(wù)所承辦處置，爭(zhēng)取在律師事務(wù)所的幫助協(xié)調(diào)下，雙方協(xié)商解決問(wèn)題。法律事務(wù)機(jī)構(gòu)要全程服務(wù)信訪人，律師事務(wù)所可以獲取高于其他案件的經(jīng)濟(jì)回報(bào)。

行政仲裁。對(duì)協(xié)商達(dá)不成協(xié)議的，律師事務(wù)所要幫助引導(dǎo)信訪人進(jìn)入行政仲裁程序。行政仲裁機(jī)構(gòu)要強(qiáng)化仲裁的權(quán)威性，弄清情況，吃準(zhǔn)政策，敢于仲裁。要有嚴(yán)格的行政裁決的時(shí)限要求，防止扯皮推諉，延誤處置時(shí)機(jī)。

法院判決。第三個(gè)臺(tái)階是協(xié)調(diào)、仲裁仍不能解決信訪問(wèn)題的，必須及時(shí)引導(dǎo)其在法院立案。法院對(duì)“非正常信訪案件”要突破時(shí)效限制，有案必接、有訴必審，在處理過(guò)程中切實(shí)做到依法行政、依法裁判、依法執(zhí)行；要與行政部門(mén)加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)；當(dāng)事雙方必須執(zhí)行終審判決，不執(zhí)行的必須采取強(qiáng)制措施。

每個(gè)案件不是都要過(guò)“三個(gè)臺(tái)階”，而是最多走“三個(gè)臺(tái)階”。

實(shí)施“三項(xiàng)改革”

改革信訪工作理念。各級(jí)黨委、政府要培養(yǎng)一批能夠勇于擔(dān)當(dāng)社會(huì)責(zé)任、樂(lè)于處置各類(lèi)信訪案件的法律事務(wù)所。從某種意義上講，大部分信訪機(jī)構(gòu)和上訪人員之間的關(guān)系，實(shí)際上是原告和被告的關(guān)系；在兩者爭(zhēng)吵不清、爭(zhēng)吵不止的情況下，第三方介入極其重要，因?yàn)榈谌缴矸荼容^容易取得信訪者的信任，能夠?yàn)樾旁L者提供法律程序上的指導(dǎo)，提高他們的維權(quán)能力；同時(shí)第三方又便于為爭(zhēng)議雙方搭建溝通平臺(tái)。只有第三方介入，才能從根本上解決目前“原告”、“被告”爭(zhēng)來(lái)吵去，“攪成一鍋粥”的困境。要用市場(chǎng)價(jià)值規(guī)律，實(shí)事求是地評(píng)估中介機(jī)構(gòu)處理此類(lèi)案件的經(jīng)濟(jì)成本和社會(huì)成本，給予適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)報(bào)酬。只要能夠培養(yǎng)起一支這樣的隊(duì)伍，就為“信訪案件”處理納入法制軌道創(chuàng)造了條件，也就容易建立起“非正常信訪終結(jié)制度”。

改革信訪管理制度。要將現(xiàn)在黨委、政府設(shè)置的信訪局改革為人民群眾權(quán)益保障局，黨委、政府只設(shè)信訪接待辦公室，主要負(fù)責(zé)階段性、群體性、突出性信訪訴求的接待工作。凡是需要依法依規(guī)作結(jié)論的，都要由權(quán)益保障局承辦，監(jiān)督地方部門(mén)限期處理。這樣不僅可以減輕黨委、政府的信訪壓力（有時(shí)黨委、政府本身就處于被告位置），而且可以改變目前多部門(mén)分門(mén)別類(lèi)維權(quán)、權(quán)威性不足的問(wèn)題。權(quán)益保障局要承擔(dān)起監(jiān)督當(dāng)事雙方行為，直到爭(zhēng)議問(wèn)題結(jié)束為止的職責(zé)。對(duì)復(fù)雜案件、久拖不決的案件和雙方分歧大的案件，要負(fù)責(zé)引導(dǎo)進(jìn)入“非正常信訪終結(jié)制度”，限期作出處理結(jié)論。

改革信訪處置手段。“非正常信訪案件”在法制通道內(nèi)，走完第三個(gè)臺(tái)階（包括法律規(guī)定可以上訴的程序）后，如果雙方仍然達(dá)不成協(xié)議、不能息訴罷訪的，必須進(jìn)入強(qiáng)制執(zhí)行軌道，不能因?yàn)椤芭聛y”、“怕鬧”而不敢實(shí)施強(qiáng)制性措施。

一是法人單位不執(zhí)行終審判決結(jié)果的，由法院或上級(jí)組織聯(lián)合運(yùn)用法律、行政和經(jīng)濟(jì)手段，對(duì)法定代表人依法處理，確保終審判決落實(shí)到位。

二是上訪人員不執(zhí)行終審判決結(jié)果的，要分別情況采取強(qiáng)制措施，制定具體政策法規(guī)。屬于心理偏執(zhí)的，強(qiáng)制進(jìn)行心理輔導(dǎo)治療；屬于藐視法律的，強(qiáng)制進(jìn)行法律教育。

為了防止在實(shí)施“終結(jié)制度”過(guò)程中出現(xiàn)冤假錯(cuò)案，黨委、政府要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)每個(gè)環(huán)節(jié)的行政法律監(jiān)督，要建立責(zé)任追究制度。特別是對(duì)于隱瞞事實(shí)、違背法律、徇私枉法，造成冤假錯(cuò)案的責(zé)任人，要依法追究其行政和法律責(zé)任。