完善招投標(biāo)監(jiān)管制度的法律思考

周德兵

(安徽省發(fā)展和改革委員會(huì),合肥 230001)

招投標(biāo)作為市場經(jīng)濟(jì)條件下一種成熟、高級(jí)和規(guī)范的交易方式,其優(yōu)越性得到了世界各國和世界經(jīng)濟(jì)組織的廣泛認(rèn)可,并在諸多國家和經(jīng)濟(jì)組織中得到立法推行。改革開放以來,招投標(biāo)在我國得到了高度重視和廣泛運(yùn)用,特別是自 2000年《招標(biāo)投標(biāo)法》頒布實(shí)施以來,招投標(biāo)事業(yè)進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段[1]。隨著改革開放不斷深入,招投標(biāo)在我國市場經(jīng)濟(jì)中的作用越來越明顯,地位越來越重要。

一、部分地區(qū)實(shí)踐基本情況和主要成果

(一)部分地區(qū)實(shí)踐基本情況

1)四川省近年來圍繞規(guī)范招投標(biāo)工作,創(chuàng)新了很多制度,值得借鑒。一是由四川省發(fā)改委、監(jiān)察廳和省政府法制辦聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范四川省招投標(biāo)監(jiān)督管理工作的方案》。根據(jù)該方案,四川省在省發(fā)改委增設(shè)“招標(biāo)投標(biāo)管理處”,對(duì)外掛“四川省招標(biāo)投標(biāo)管理辦公室”,在監(jiān)察廳內(nèi)設(shè)“招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)察室”,進(jìn)一步健全了招投標(biāo)監(jiān)督管理體制,加強(qiáng)了行政主管部門監(jiān)管力量。建立全省統(tǒng)一的公共資源交易服務(wù)平臺(tái),實(shí)行“四個(gè)統(tǒng)一”,即統(tǒng)一進(jìn)場交易、統(tǒng)一信息發(fā)布、統(tǒng)一操作規(guī)程和統(tǒng)一現(xiàn)場管理。并且將建立全省統(tǒng)一的電子招標(biāo)(采購)平臺(tái)、和招標(biāo)(采購)信用記錄平臺(tái),加快實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上投標(biāo)、電子輔助評(píng)標(biāo)和異地遠(yuǎn)程評(píng)標(biāo),實(shí)現(xiàn)通用貨物政府采購“全覆蓋、全流程、全上網(wǎng)、全透明”和所有公共資源交易信息、違規(guī)處罰信息等統(tǒng)一發(fā)布,及時(shí)公開。二是實(shí)行了招投標(biāo)代理機(jī)構(gòu)比選制度,進(jìn)一步規(guī)范了國家投資工程建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的選擇方式。三是積極探索招投標(biāo)管理工作的新思路,及時(shí)出臺(tái)了系列指導(dǎo)抗震救災(zāi)、災(zāi)后重建招投標(biāo)的政策規(guī)定,全力服務(wù) 5.12汶川地震災(zāi)后重建工作。出臺(tái)的政策文件主要有《關(guān)于抗震救災(zāi)期間招投標(biāo)工作的緊急通知》《關(guān)于促進(jìn)擴(kuò)大內(nèi)需和災(zāi)后重建國家投資工程建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)的工作通知》等[2]。

2)浙江省著力構(gòu)建了全省統(tǒng)一的招投標(biāo)大平臺(tái)。一是省政府成立公共資源交易領(lǐng)導(dǎo)小組,統(tǒng)一協(xié)調(diào)招投公共資源交易工作,下設(shè)辦公室,放在省發(fā)改委。各市縣成立公共資源交易(招投標(biāo))管理辦公室。二是建設(shè)全省統(tǒng)一的招投標(biāo)信息網(wǎng)絡(luò),實(shí)行招標(biāo)公告、中標(biāo)公示、投訴信訪等信息共享,推進(jìn)網(wǎng)上評(píng)標(biāo)和遠(yuǎn)程異地評(píng)標(biāo)。三是組建浙江省公共資源交易中心,工程建設(shè)、貨物和服務(wù)采購等活動(dòng)集中進(jìn)場交易,各市縣成立公共資源交易中心。四是制定《浙江省招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域信用評(píng)級(jí)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范》,應(yīng)用專業(yè)信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)出具的信用報(bào)告,在“信用浙江”公布,接受社會(huì)監(jiān)督,有效遏制了招投標(biāo)活動(dòng)中的弄虛作假、偽造業(yè)績、串通招投標(biāo)等現(xiàn)象。

3)安徽省在借鑒全國各省市成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,明確了自己的工作重點(diǎn)。一是由省發(fā)改委牽頭建設(shè)了招投標(biāo)行政監(jiān)督部門聯(lián)席會(huì)議平臺(tái),各方形成監(jiān)管合力。二是全省統(tǒng)一的綜合評(píng)標(biāo)專家?guī)煲殉醪浇ǔ?征集專家達(dá) 8 000多人,逐步建立健全了各市縣、省直各行業(yè)主管部門的終端,形成覆蓋全省網(wǎng)絡(luò)平臺(tái),面向各級(jí)、各地提供專家資源服務(wù)。三是建設(shè)省級(jí)招投標(biāo)有形市場,將整合相關(guān)資源,實(shí)現(xiàn)集中交易。四是成立招投標(biāo)協(xié)會(huì),研究推動(dòng)全省招投標(biāo)工作。

(二)各地實(shí)踐取得的主要成果

各地加強(qiáng)招投標(biāo)監(jiān)管實(shí)踐取得的主要成果,歸納起來主要有幾個(gè)方面:一是重視招投標(biāo)監(jiān)管體制改革。各地普遍認(rèn)為加強(qiáng)招投標(biāo)監(jiān)管,首先必須理順監(jiān)管體制,進(jìn)一步加強(qiáng)招投標(biāo)行政監(jiān)管機(jī)制建設(shè),如四川、湖南、浙江、湖北等省均成立了省級(jí)招投標(biāo)監(jiān)管機(jī)構(gòu),其他的地方也正在研究出臺(tái)相關(guān)制度。二是完善了招投標(biāo)配套制度。為嚴(yán)格執(zhí)行招標(biāo)投標(biāo)法和有關(guān)法規(guī),各地均結(jié)合實(shí)際情況,出臺(tái)了具體的實(shí)施辦法,制定了一系列推動(dòng)招投標(biāo)健康發(fā)展的制度。三是建設(shè)了統(tǒng)一的評(píng)標(biāo)專家?guī)?實(shí)現(xiàn)了大數(shù)法則。四是搭建了統(tǒng)一的招投標(biāo)違法公告平臺(tái)。各地按照十部委《招標(biāo)投標(biāo)違法行為記錄公告暫行辦法》的有關(guān)規(guī)定,著手招投標(biāo)信用評(píng)級(jí)工作,建設(shè)招投標(biāo)主體信用體系,搭建統(tǒng)一違法公告平臺(tái),對(duì)招投標(biāo)主體實(shí)現(xiàn)了有效監(jiān)管。五是組建了統(tǒng)一的公共資源交易中心,逐步建立統(tǒng)一的招投標(biāo)有形市場。六是對(duì)電子招投標(biāo)進(jìn)行了有益探索。各地認(rèn)為推行電子招投標(biāo)是遏制招投標(biāo)領(lǐng)域不公和腐敗的有效手段,如四川省根據(jù)實(shí)際推出了電子招投標(biāo)工作方案,根據(jù)方案,將建成全省統(tǒng)一的電子招投標(biāo)系統(tǒng),實(shí)現(xiàn)招、投、評(píng)、管、監(jiān)等招投標(biāo)全過程電子化管理。

二、招投標(biāo)監(jiān)管的主要難點(diǎn)和原因分析

(一)主要難點(diǎn)

1)現(xiàn)行的招標(biāo)投標(biāo)管理體制存在缺陷。監(jiān)管體制改革受到傳統(tǒng)的行業(yè)分工和部門職能的阻礙,對(duì)招投標(biāo)多頭監(jiān)管,條塊分割,弱化了監(jiān)督,阻礙了招投標(biāo)市場的健康發(fā)展,這是招投標(biāo)監(jiān)管的核心難點(diǎn)。按照目前的法律規(guī)定,招投標(biāo)監(jiān)督執(zhí)法部門多達(dá)十幾家,都可以制定本部門、本行業(yè)的監(jiān)管規(guī)定。在實(shí)際操作中,對(duì)招標(biāo)投標(biāo)中出現(xiàn)的問題沒有一個(gè)統(tǒng)一的受理平臺(tái),導(dǎo)致招投標(biāo)活動(dòng)當(dāng)事人無所適從,甚至投訴無門,也為招投標(biāo)中的違法違紀(jì)現(xiàn)象提供了可乘之機(jī)。

2)招投標(biāo)監(jiān)管法律制度受到職權(quán)分工的制約,監(jiān)管滯后,招投標(biāo)違法成本較低,不能適應(yīng)新的形勢。針對(duì)當(dāng)前招投標(biāo)市場存在的問題,還沒有出臺(tái)詳細(xì)的招投標(biāo)法實(shí)施條例。

3)招投標(biāo)主體信用體系不完善。各地的信用體系建設(shè)不全面、不統(tǒng)一,沒有信息共享,形不成合力,對(duì)招投標(biāo)活動(dòng)中的違法行為起不到有效監(jiān)督。

4)統(tǒng)一的信息平臺(tái)沒有有效搭建,仍停留在各部門按照分工各自負(fù)責(zé),沒有形成統(tǒng)一的信息平臺(tái),既造成監(jiān)管上的困難,又造成招投標(biāo)市場主體無所適從,甚至讓部分不良招投標(biāo)市場主體利用信息的不對(duì)稱,獲取非法利益,擾亂招投標(biāo)市場秩序。

5)各地統(tǒng)一的招投標(biāo)交易中心的構(gòu)建模式不一,沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)范,也沒有相應(yīng)的法律制度予以規(guī)范,而且招投標(biāo)中心和招投標(biāo)監(jiān)管部門的關(guān)系在中央、省級(jí)、市縣層級(jí)不統(tǒng)一,造成監(jiān)管缺位[3]。

(二)原因分析

1)政府監(jiān)管越位或缺位。按照規(guī)定,各行業(yè)主管部門按照職責(zé)分工,負(fù)責(zé)職權(quán)領(lǐng)域內(nèi)的招投標(biāo)活動(dòng),設(shè)有自己的招投標(biāo)監(jiān)管機(jī)構(gòu),稱之為“九龍治水”。招投標(biāo)市場被部門利益分割,行業(yè)壟斷、地方保護(hù)現(xiàn)象比較普遍,相關(guān)領(lǐng)域的招投標(biāo)代理機(jī)構(gòu),設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理企業(yè)等與其所屬行政主管部門仍有利益關(guān)系,尚未真正脫鉤。

2)招投標(biāo)市場主體法律意識(shí)淡漠,違法違規(guī)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。主要表現(xiàn)在:少數(shù)業(yè)主規(guī)避招標(biāo),將應(yīng)公開的招標(biāo)變?yōu)檠堈袠?biāo),將應(yīng)當(dāng)邀請招標(biāo)變?yōu)橹苯影l(fā)包采購;不在國家和省指定媒體發(fā)布招標(biāo)公告,不按照法定程序開標(biāo)、評(píng)標(biāo)和定標(biāo);有些評(píng)標(biāo)專家在評(píng)標(biāo)過程中不能客觀公正地履行職責(zé);有些招標(biāo)人與投標(biāo)人串通,投標(biāo)人之間互相串通,以弄虛作假和其他不正當(dāng)?shù)氖侄悟_取中標(biāo);在中標(biāo)后擅自轉(zhuǎn)包和違法分包;招標(biāo)行業(yè)從業(yè)人員整體素質(zhì)不高,職業(yè)道德水準(zhǔn)參差不齊;工程建設(shè)招投標(biāo)活動(dòng)中商業(yè)賄賂案件也屢見不鮮。

3)招標(biāo)投標(biāo)公共服務(wù)體系十分薄弱。由于缺乏統(tǒng)一的招投標(biāo)信息平臺(tái),招投標(biāo)活動(dòng)中信息不對(duì)稱問題突出,公開、公平、公正的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn);評(píng)標(biāo)專家尚未達(dá)到資源共享,專家?guī)烊菪　⒎植块T設(shè)置、專家管理難度大、專家不專等問題都不同程度地存在;招投標(biāo)主體的信用評(píng)價(jià)機(jī)制不完善,各方在招投標(biāo)活動(dòng)中的失信失約等現(xiàn)象十分嚴(yán)重。

4)招投標(biāo)體制改革難度和阻力都很大,沒有統(tǒng)一的招投標(biāo)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。在市縣層級(jí)雖然很多地方設(shè)立了統(tǒng)一的招投標(biāo)監(jiān)管,卻沒有和招投標(biāo)市場真正分離,仍然擺脫不了傳統(tǒng)的管辦一體,自體監(jiān)督。

5)電子化招投標(biāo)、統(tǒng)一信息平臺(tái)還處在探索實(shí)踐階段。由于受到部門職權(quán)劃分、多頭監(jiān)管的影響,還沒有形成完全成功的模式。電子化招投標(biāo)是招投標(biāo)的發(fā)展方向,但現(xiàn)在還存在怎么構(gòu)建電子化招投標(biāo)平臺(tái),由哪個(gè)政府機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé),如何解決平臺(tái)建設(shè)中的融資等問題,亟須在調(diào)研的基礎(chǔ)上出臺(tái)相關(guān)政策。

三、完善招投標(biāo)監(jiān)管的幾點(diǎn)建議

1)建立合理均衡的利益分配機(jī)制。建立合理的招投標(biāo)市場利益分配機(jī)制是招投標(biāo)市場健康發(fā)展的重要保證。利益分配機(jī)制的核心是政府部門要與直接利益脫鉤,行業(yè)主管部門成為被監(jiān)督者,而不是單純的監(jiān)督者。政府完善招標(biāo)的重大項(xiàng)目專家咨詢論證制度,從源頭上保證項(xiàng)目的可行性,既要加強(qiáng)可行性研究,還要加強(qiáng)不可行性研究,從正反兩方面來保證項(xiàng)目的科學(xué)合理性[4]。同時(shí)加強(qiáng)政府信息公開工作,保證所有政府投資招標(biāo)項(xiàng)目第一時(shí)間公開,確保所有市場主體能第一時(shí)間獲悉相關(guān)信息,公平參與競爭,從而打破行業(yè)的條塊割據(jù)。

2)探索可行的招投標(biāo)綜合監(jiān)管模式。在中央層面,國務(wù)院確定了國家發(fā)展改革委總體指導(dǎo)協(xié)調(diào),各有關(guān)行政監(jiān)督部門分工協(xié)作的行政監(jiān)督體制。在省級(jí)層面,要按照中央層面的統(tǒng)一部署,建立健全發(fā)展改革部門綜合管理與各行業(yè)部門分散監(jiān)督相結(jié)合的招投標(biāo)行政管理體制。在市縣層面,統(tǒng)一監(jiān)管是發(fā)展趨勢,各地的實(shí)踐特別是各市縣的實(shí)踐充分證實(shí)了這一點(diǎn)。招投標(biāo)行政監(jiān)管體制上的創(chuàng)新,要按照強(qiáng)化統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),相對(duì)集中行政執(zhí)法,嚴(yán)格區(qū)分決策與執(zhí)行的總體要求,形成領(lǐng)導(dǎo)層出政策,招管部門具體執(zhí)法,監(jiān)察部門獨(dú)立監(jiān)察的格局。一是要加強(qiáng)對(duì)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。成立統(tǒng)一的招投標(biāo)工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)對(duì)相應(yīng)區(qū)域招投標(biāo)工作總體的協(xié)調(diào)指導(dǎo)。二是要相對(duì)集中行政監(jiān)管權(quán),對(duì)現(xiàn)有行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其相關(guān)職責(zé)進(jìn)行調(diào)整。在綜合指導(dǎo)協(xié)調(diào)部門成立專門的招投標(biāo)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。三是要嚴(yán)格各有關(guān)部門的相關(guān)職責(zé)。各部門須按照職責(zé)分工,發(fā)揮各自優(yōu)勢,依法嚴(yán)格做好招標(biāo)投標(biāo)管理工作。四是要充分發(fā)揮各行業(yè)主管部門聯(lián)席會(huì)議機(jī)制的作用,研究重大問題,協(xié)調(diào)解決各方在招投標(biāo)工作中出現(xiàn)的問題[5-6]。

3)全面構(gòu)建招標(biāo)投標(biāo)公共服務(wù)體系。一是要建設(shè)統(tǒng)一的招標(biāo)投標(biāo)交易平臺(tái)。成立招標(biāo)投標(biāo)服務(wù)中心,作為招標(biāo)投標(biāo)和政府采購有形市場,凡國家和省重點(diǎn)工程項(xiàng)目、國家和省財(cái)政性資金建設(shè)項(xiàng)目都必須進(jìn)入招標(biāo)投標(biāo)服務(wù)中心。二是按照新的專家分類標(biāo)準(zhǔn),加快建設(shè)高質(zhì)量的統(tǒng)一綜合評(píng)標(biāo)專家?guī)臁Ｈ且⒔y(tǒng)一的公共資源交易信息平臺(tái)。這個(gè)平臺(tái)要整合招標(biāo)(采購)公告發(fā)布平臺(tái)、中標(biāo)公示平臺(tái)、電子化招投標(biāo)交易平臺(tái)、市場主體信用數(shù)據(jù)體系平臺(tái)(違法記錄公告平臺(tái))和監(jiān)管平臺(tái)等資源,形成一個(gè)大統(tǒng)一的公共資源庫和信息共享中心,最大限度規(guī)范市場主體行為。四是建立統(tǒng)一的招標(biāo)投標(biāo)信用評(píng)價(jià)機(jī)制,健全招投標(biāo)主體的失信懲戒機(jī)制,實(shí)現(xiàn)“一處受罰,處處受制”,營造誠實(shí)有益,失信必懲的市場氛圍。

4)完善招投標(biāo)監(jiān)管法律監(jiān)管體系。一是盡快出臺(tái)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》,增強(qiáng)招投標(biāo)法各項(xiàng)制度的針對(duì)性和可操作性。二是依法調(diào)整完善有關(guān)招投標(biāo)管理地方性法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件。由政府法制部門牽頭,定期對(duì)各地招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件進(jìn)行清理,和上位法抵觸的一律要廢止,保持法制的統(tǒng)一性和執(zhí)行的規(guī)范性。三是加強(qiáng)對(duì)全國各地招投標(biāo)立法的總體指導(dǎo)和審查。定期對(duì)各地的招投標(biāo)立法和建章立制公正進(jìn)行檢查,確保各地的招投標(biāo)立法工作符合國家上位法,符合招投標(biāo)工作的實(shí)際和發(fā)展趨勢。

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(責(zé)任編輯 張佑法)