論國家突發事件應對體制創新

湯 鈞

(中國人民大學經濟學院,北京 100872)

近年來,我國相繼發生了四川汶川大地震、青海玉樹地震和甘肅舟曲泥石流等突發自然災害,我國政府冷靜應對,迅速調集周邊及全國的救援力量,取得了救災斗爭的決定性勝利。反觀最近發生在日本宮城縣以東太平洋海域的 9.0級大地震,特別是其次生災害所造成的持續而廣泛的影響,又再次給我國的危機應對體制帶來了新的課題,如若發生如日本這種多災齊發的狀況,我國的突發事件應對體制能否發揮作用,成功控制事態發展,值得深思。

一、現行突發事件應對體制存在的缺陷

我國為應對自然災害及其他突發事件,建立了分別由民政、水利系統牽頭的國家減災委員會和國家防汛抗旱總指揮部。軍隊系統在面對戰爭等危機時,則將納入國家國防動員委員會的指揮體系。這些機構平時處于各自為政的狀態,對于一般性的緊急情況,以一個部門牽頭,尚能妥善處置。面對汶川地震這樣的巨災,就可能顯得力不從心,必須構建新的指揮體制。

(一)指揮體制交叉

參與救災的力量來自全國軍地各系統,還有部分國際組織、新聞機構及大量志愿者,要整合這些資源,必須設立一個權威性的指揮機構,特別是能夠與軍隊這支骨干力量協調配合的指揮體制,防止出現地方政府和軍隊兩套指揮體系。國家層面是抗震救災總指揮部,軍隊則由軍隊抗震救災指揮組辦公室協調,前線由軍區抗震救災聯合指揮部指揮。在一定程度上表現為各自為戰的狀況,難以形成合力。

(二)技術手段滯后

救災的前提是明確災情,否則不可能組織起有效救援。成功的救災指揮系統必須包括完善的災情匯集、災情研判和救援指揮系統。地震發生后,太空中沒有衛星,天上沒有偵察飛機,震中的通信設備嚴重受損,與外界聯系中斷,加之道路受阻,致使救災力量沒有在短時間內掌握受災情況,無從對災情進行準確研判。在救災活動展開后,未能及時建立受災人員的基礎信息數據庫,給失散親人聯系及事后的法律關系認定造成不必要的混亂。根據現行《國家突發公共事件總體應急預案》關于通信保障的要求,要建立健全應急通信、應急廣播電視保障工作體系,完善公用通信網,建立有線和無線相結合、基礎電信網絡與機動通信系統相配套的應急通信系統,確保通信暢通。但在現實救災過程中,這一切都成了紙上談兵,通信成了最牽動全國人民心靈的大事。有些受災縣城的通信完全依靠人工徒步開進后,再通過海事衛星傳出信息,延誤了指揮部對災情的判斷及救災進程的展開。

(三)專業救援力量缺乏

對搶救受困人員生命而言,僅憑人力和簡單工具難以成功實施救援,必須借助大型起重機具、專業搜尋救援設備和必不可少的專業知識。在各個救援現場,國家地震救援隊、公安消防救援部隊面對大量的被困人員,顯示了不可替代的作用,但由于力量過于單薄,影響了救災效果。而參與救災的部隊雖然人數眾多,但一方面缺乏有效的救援裝備,另一方面在平時也沒有進行針對性的訓練,面對這樣特殊的災情,難以發揮更大的作用。

二、危機應對指揮體制創新的思考

(一)自然災害及突發事件呈上升趨勢

據中國地震臺網專家估計,2004年印尼特大地震海嘯發生以來,全球進入了地震相對活躍期。隨著全球氣候變暖和人類活動對環境的影響加劇,氣象災害近期內也呈上升趨勢。2008年中國已經經歷了雪災和地震兩場特大災害,而后洪澇災害又接踵而至,最近又發生了青海玉樹地震、甘肅舟曲特大泥石流等重大自然災害,給人民生命財產和國民經濟造成了巨大威脅和損害。回想 2003年全國范圍突然爆發的非典疫情及現在仍未消除的手足口疫情,仍然讓人心有余悸。我們在拷問人類自身行為、加強環境保護和努力減少這些行為帶來損失的時候,更應加強各類防災減災的體制建設,努力使因災損失減到最小。

(二)國內各應急指揮力量整合的必要性

自然災害對災區人民所造成的損失,并不是單一層面的,往往涉及方方面面。伴隨地震發生,很可能有氣象、地質、水文乃至疫情等系列次生災害。震后,災民流離失所,原有財產及法律憑證滅失,缺乏就業謀生渠道,將會帶來更多社會問題。這些都需要應急指揮力量能夠形成一個整體,從而有效展開災害救援。從政府層面來說,整合本身的力量不是什么難事,但是要協調由中央軍委統一指揮的軍事力量卻存在著跨系統的難題。這在美、日、俄等國家可能都不是太大問題,因為美國國防部是受總統指揮的,日本防務省也由首相管轄,但中國特殊的政治體制安排,則需要對應急力量進行整合。

(三)國外一些基本做法

在緊急狀態下,各國的法律都有相應規定,政府可以動用軍事力量,在全國或者局部地區實施軍事管制措施,包括禁止公民進入公共場所、實行通行證制度、斷絕交通等,政府還有權強制有關公民有償提供一定勞務或者財物。各國具體的做法卻不盡相同。

美國國土安全部聯邦緊急事務管理局(FEMA)是全面負責國家的減災規劃與實施工作的主要機構,在美國的災害危機管理中,政府主要通過這些職能部門發揮提供法律和協調災害危機管理主體間關系的作用。首先,通過法律規范災害危機管理主體職責并保證它們運轉。美國的緊急狀態管理法對政府功能的定位是指揮系統、危機處理和全民動員。除此之外,對公共部門如警察、消防、氣象、醫療和軍方也作了具體的規范。具體到軍隊是動員國防部搜救中心,將受過各種特種訓練的官兵投入第一線的救災工作,投入通信交通資源,打通災區的對外聯系渠道,提供軍事醫療資源,成立野戰醫院,就地救助傷者,爭取救治時效,調集糧食,迅速安頓災民。可見美國也是重視對軍事力量的運用的,但其對軍隊的動員是有選擇性的。其基本考慮是參與救災的部隊必須是有專業能力的,而非籠統的建制部隊,或是精銳的作戰部隊[1]。

日本作為一個地震及自然災害多發的國家,在防災減災方面是一個經驗豐富的國家。民眾防災救災意識較強,抗災指揮體制本身較為完備。1961年開始實施的《災害對策基本法》是日本防震救災最基本的法律。該法律的內容涵蓋防災組織、防災計劃、災害預防、災害應急對策和災后重建等各個領域,確立了中央、地方政府及其他公共組織關于地震等災害預防的必要體制,明確了這些組織的責任,規定了在制定防災計劃、災害預防、災害應急對策、災后重建時實施的財政金融措施和其他必要的災害對策的基本措施。根據該法,日本設有專門討論防災政策的中央防災會議,由內閣總理大臣親自擔任會長,除所有內閣成員參加會議外,日本央行行長、紅十字會會長、日本放送協會(公營電視臺和電臺)會長及日本電信電話公司的董事長也是中央防災會議的成員。

日本救災體制雖然在歷次災害應對中都發揮了出色作用,但在此次9.0級地震及次生災害的救援中,卻顯得反應遲緩,舉步維艱。這主要是由于一方面受經濟長期低迷的拖累,政府成員更迭過于頻繁,執政能力及效率低下;另一方面是過于依賴民間力量,放任事件當事者東京電力公司來應對核輻射危機,將日本自衛隊及駐日美軍的防化、防核部隊排除在外,延誤了救災時機。

俄羅斯則注重發揮緊急情況部的作用,其職責范圍包括應對各種自然災害和人為災害。俄羅斯緊急情況部雖然機構設置簡單,但非常有效,它制定了非常獨特,也可能是全世界唯一的 24小時預防和預測機制。這種機制的特點就是每時每刻都在實時監測和預報,并對每天掌握的信息數據進行分析。目前,緊急情況部啟用了世界上獨一無二的突發事件管理中心,該中心可以對緊急情況進行密切監測,根據緊急情況發生的可能性進行分級,并根據級別采取相應的規范化措施。該部成立于 1994年,專門負責在發生緊急情況時向受害者提供緊急救助,最大限度減少自然災害和技術性災難造成的不良后果。擁有包括國家消防隊、民防部隊、搜救隊、水下設施事故救援隊和小型船只事故救援隊在內的多支應對緊急情況的專業力量。自上而下的軍事化管理才是它高效率的秘訣。在此次汶川救災過程中,它也發揮了重要作用,給中國人民留下了深刻印象。

三、建立新型突發事件應對指揮體制的設想

(一)突發事件應對體制創新

我國現行的突發事件應對體制名為舉國體制,但由于政治體制中國家行政管理體制與國家武裝力量是分開設置的,行政權由國務院行使,而軍事指揮權集中于中央軍事委員會,難以真正做到舉全國之力。雖然根據《中華人民共和國突發事件應對法》規定,中國人民解放軍、中國人民武裝警察部隊和民兵組織依照本法和其他有關法律、行政法規、軍事法規的規定,以及國務院、中央軍事委員會的命令,參加突發事件的應急救援和處置工作。但由國務院這樣的政務部門來對參與救災的部隊進行指揮是很不現實的。

事實上,國家抗震救災總指揮部是以行政部門為基礎設立的,而救災力量則主要由軍隊人員組成,這種臨時應急組合就容易出現指揮不暢的情況。特別是缺乏專門紀律和規范的制式指揮通信系統,指揮部的指令難以有效貫徹落實。打破這種部門分割的狀況,必須在更高的層次上構造指揮體系。根據我國政體的特殊性,可考慮將國家國防動員委員會、國家國民經濟動員辦公室、國家減災委、國家防汛抗旱總指揮部等整合為國家動員委員會,通過立法的形式,賦予該委員會相應的危機處理職能,設定不同的響應級別,汶川地震可對應于一場戰爭的規模,設定較高的級別。一旦啟動相關響應,平時分屬各系統的救災力量將統一納入國家動員指揮體制,按照就近專業的原則投入救災行動。在這種軍民結合的指揮體制還未建立完備之前,國家在應對每個特定的自然災害,包括汶川地震所設立的救災總指揮部必須首先獲得全國人大的授權,并頒布相應的組織條例,才能保證其權威性。

國家也可以仿效美國成立緊急事務管理局、俄羅斯設立緊急情況部的做法,考慮將多支應對緊急情況的專業力量納入一個統一的部門。該部門可在各省市建立快速反應中心,負責所轄地區各種災害事故的預防和處理。另外,還要有中央直屬的機動力量,負責對重災區的支援和對外援助。

(二)法律及預案建設

我國目前應對緊急情況依據的是《突發事件應對法》,但這在法律層級上不是最高的,依據這部法律是無法做到對國家的應急力量進行統一指揮的。根據現實情況的要求,還應設立《緊急狀態法》。緊急狀態法的一個核心問題就是調整在極端情況下的政府行政行為,其基本原則就是在緊急狀態下政府有權使用最高程度的動員力,并享有最大的裁量權。在緊急狀態下政府的決策體系會發生重大的變化,這個時候有效地應對危機是政府的唯一目標。突發事件應對法處理緊急狀態級別不夠是因為突發事件應對法改變的只是常態下的行政制度,而緊急狀態法要改變的將是常態下的憲法制度。

以美國為例,其以《緊急狀態法》為龍頭,有機地組成了一個全面有效的全國危機處理應急機制。美國有發揮統一指揮效應的《全國緊急狀態法》,涉及危機處理的法律也相當完善,如《災害救助和緊急援助法》《國家地震災害減輕法》《國家洪災保險法》《國家建筑物安全協作法》《安全爆炸物法》等。“9?11”之后,美國的危機處理能力進一步提高,與緊急狀態有關的法律也陸續完善,像《緊急補充撥款法》《使用軍事力量授權法》《航空運輸安全法》《恐怖主義風險保險法》《國土安全法》等,明確界定了危機處理參與主體的不同權力和職責。我國也應適時對《突發事件應對法》進行升級,上升到《緊急狀態法》的級次,在此基礎上完善應對國家緊急狀態的各項預案[2]。

(三)專業隊伍訓練及合成演練

自然災害及戰爭狀態都可能對當地的人員生命財產和賴以生存的基礎設施包括水電、交通、通信設施造成損壞,需要各專業性救援里外夾攻投入應急搶修。這種需求在 2008年的雨雪冰凍災害時體現得尤為明顯,當時大量的輸電線塔倒塌,電力公司的員工在搶修過程中發揮了主要作用。在抗震救災過程中,交通部門擔負大量的道路搶通工作,通信部門也在短時間內恢復了受損線路,保障救災工作有序展開。一方面是各專業企業的應急搶險分隊建設,另一方面是以軍隊為主的相應救災科目訓練。中國人民解放軍、中國人民武裝警察部隊和民兵組織應當有計劃地組織開展應急救援的專門訓練。軍隊的主要訓練任務是掌握作戰技能,但平時訓練中應根據自身專業特點,開展有針對性的救災科目訓練。駐港部隊每年都要參加香港政府組織的海上搜救演習,成績也在逐步提高。北京軍區在 98抗洪中采取先打樁,后填放沙袋的方式,成功封堵了九江大堤決口,對取得抗洪救災的勝利起了關鍵作用。現代軍隊是個分工高度專業化的組織,只要有目的地進行訓練,就能夠比專業救援隊起到更大的作用。針對當前日本核事故災難,我國的防核生化部隊應展開相應的科目演練,積極查找安全隱患,做到防患于未然。

(四)專用設備及物資儲備

應急指揮調度因為要協調動員各方面的力量,對指揮通信設備有很高要求。從美國的經驗來看,應急指揮調度系統應包括:指揮調度會商系統、應急車輛 GPS調度指揮系統、應急避險管理系統、事件緊急通知發布系統、緊急物資調度系統和相關機構應急協調管理系統等。輔助決策支持系統包括輔助決策系統的信息報送系統、專家預警系統、預案啟動與切換、物資調動系統,災害評估系統的機構管理系統、人員管理系統、GIS分析系統和法律法規查詢系統。歷次救災工作顯示,專用設備和物資不足,即使投入的人力足夠,救災工作也難以有效展開。特別是針對危機往往伴隨商業通訊系統失靈,政府必須與軍隊達成協議,以全套電子化的預警機為空中指揮通訊中心。同時,開發提供各種計算機軟件,并積極運用信息網絡等最新科技,評估預測災害損失。此外,還強化對危機的研究,加強危機中媒體的導向作用等[3]。

從國內外應急處置的成功經驗看,針對有災難隱患的地段,必須事先進行物資儲備。如美國在高速公路沿線儲備有一定的工業鹽,以備在雪災降臨時,迅速投入融雪化凍。日本針對本國地震高發的特點,在各社區備有儲存救災物資的倉庫。只有平時做好充足準備,才能在緊急情況發生時做到有備無患。

[1] 夏保成.美國突發事件管理系統對我國公共安全管理體制建設的啟示[J].河南理工大學學報:社會科學版,2008(2):139.

[2] 戰俊紅.西方國家公共安全管理起源探尋[J].河南理工大學學報:社會科學版,2008(2):146.

[3] 原軍良,原源.加強公共安全應急管理體系建設[J].理論探索,2008(4):122.

(責任編輯 周江川)