土地承包經(jīng)營權流轉淺析

□鳳慶縣農(nóng)村合作經(jīng)濟經(jīng)營管理辦公室 675900 楊金鳳

1 經(jīng)營權流轉的存在形式與作用

“土地承包經(jīng)營權流轉，是指取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的承包方，將其所享有的承包經(jīng)營權的部分或者全部依法、自愿、有償流轉于第三人的行為”。承包方享有自主的承包土地流轉權是法律賦予農(nóng)民的基本權利，是農(nóng)民享有土地承包經(jīng)營權的重要體現(xiàn)。

土地承包經(jīng)營權流轉開始是自發(fā)出現(xiàn)的，即農(nóng)村普遍實行以家庭承包經(jīng)營為基礎。自實行統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制以來，農(nóng)民有了相對穩(wěn)定的土地使用權，為解決承包地塊分散、種田效益不高、農(nóng)業(yè)勞動力不足等問題，一些地方的農(nóng)民自發(fā)地通過互換、轉包、轉讓等方式進行小規(guī)模的土地承包經(jīng)營權流轉。隨著農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展步入新階段，各地延長農(nóng)村土地承包期30年工作的落實，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉也出現(xiàn)了新變化。從鳳慶縣情況看，1999年完成土地“延包”工作至今10多年來，土地承包經(jīng)營權流轉勢頭有增無減，不僅流轉規(guī)模擴大，速度加快，而且流轉區(qū)域也由以往的“半為農(nóng)家半為商”的壩區(qū)向“純農(nóng)戶”聚居的半山區(qū)、山區(qū)擴展。土地承包經(jīng)營權流轉形式呈多樣化趨勢，從組織方式看，農(nóng)戶自發(fā)流轉仍是當前農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉的主要形式；從土地權屬變化關系看，主要有轉包、轉讓、互換、入股、出租等形式；從流轉的原因看，有的農(nóng)戶全家進城務工，將承包的全部土地轉包或者出租給他人，也有的農(nóng)戶的強勞力進城掙錢，家中留下婦女、老人，無力完成全部承包地的耕種，將一部分土地轉包或者出租給他人，還有的農(nóng)戶是暫時離開家鄉(xiāng)，將承包地交由他人代耕。由上述可見，土地承包經(jīng)營權流轉既涉及法律理論問題，又涉及農(nóng)民實踐法律問題。

應當看到，在穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營的基礎上，允許土地承包經(jīng)營權合理流轉是農(nóng)業(yè)發(fā)展的客觀要求，也符合黨的一貫政策。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉是生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，其理由：一是農(nóng)民擁有長期穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營權，是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉的前提，也是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉市場發(fā)育的制度基礎；二是農(nóng)民家庭經(jīng)營分工分業(yè)的發(fā)展，為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉市場的發(fā)育準備了條件；三是國民經(jīng)濟結構的戰(zhàn)略性調(diào)整和農(nóng)村改革的深化，為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉提供了機遇；四是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比較效益差，是一些農(nóng)民放棄土地經(jīng)營的重要原因，成為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉的催化劑。土地承包經(jīng)營權流轉的良好功能和作用也顯而易見：①保持了農(nóng)村土地承包關系的穩(wěn)定，達到了二輪“延包”穩(wěn)定農(nóng)戶承包經(jīng)營權，搞活農(nóng)村土地使用權，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系的目的； ②促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結構調(diào)整；③提高了土地資源的使用效益。因此從某種意義上說，土地承包經(jīng)營權流轉是農(nóng)民的一種需求，滿足這種需求是政府的一種責任；也是農(nóng)業(yè)行政主管部門，特別是農(nóng)經(jīng)管理部門的三大管理工作職責之一。

我們同時也應清醒地看到，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉不規(guī)范的現(xiàn)象依然嚴重。農(nóng)村土地延包以來，特別是《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉管理辦法》頒布施行以來，保障了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉總體上的健康發(fā)展，但仍然存在“有法不依，有規(guī)不循”的現(xiàn)象，農(nóng)民對土地承包經(jīng)營權流轉存在“法律概念不清，原則不明，內(nèi)容不全，手續(xù)空缺”的問題。流轉手續(xù)多是“口頭商定”，加之縣、鄉(xiāng)、村三級不同程度存在對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉監(jiān)督、指導不力等問題，已成為影響當?shù)剞r(nóng)村穩(wěn)定的因素。盡管這些問題是在農(nóng)村改革和發(fā)展進一步深化的過程中出現(xiàn)的，但如果任其蔓延和發(fā)展，勢必嚴重影響農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉的健康發(fā)展，影響農(nóng)村土地承包關系的長期穩(wěn)定，影響農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定，必須引起高度重視并采取有效措施加以解決。

2 鳳慶縣土地承包經(jīng)營權流轉現(xiàn)狀

鳳慶縣1999年全面完成土地二輪“延包”工作，在此基礎上，2008年13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)187個村辦、2 774個村民小組又全面進行了續(xù)簽換證工作，共簽訂土地承包合同、頒發(fā)土地承包經(jīng)營權證9.53萬份。2010年末，全縣農(nóng)業(yè)人口39.87萬人，農(nóng)戶9.67萬戶，承包耕地面積33 060hm2，土地流轉統(tǒng)計面積526.07hm2。

全縣目前土地經(jīng)營權流轉總體表現(xiàn)為：一是土地經(jīng)營權流轉底數(shù)不清。農(nóng)戶流轉以私下流轉、君子協(xié)議為主，轉讓、互換也是私下進行的，并沒有經(jīng)過發(fā)包方村民小組同意，所以，村民小組、村委對農(nóng)戶流轉的底數(shù)不清。二是手續(xù)不完善。即便極少數(shù)的農(nóng)戶流轉經(jīng)過發(fā)包方同意，村委會簽章，但沒有經(jīng)鄉(xiāng)政府農(nóng)經(jīng)管理部門備案、登記，一旦時間久了發(fā)生糾紛，調(diào)處依據(jù)不足，難度很大。三是縣、鄉(xiāng)、村三級流轉機制尚未健全。由于沒有健全的流轉機制，對全縣的流轉工作缺乏指導和監(jiān)督。

3 土地承包經(jīng)營權流轉的原則及其手續(xù)

3.1 流轉土地承包經(jīng)營權必須堅持的原則

土地承包經(jīng)營權流轉應當遵循以下原則：①平等協(xié)商、自愿、有償，任何組織和個人不得強迫或者阻礙承包方進行土地承包經(jīng)營權流轉；②不得改變土地所有權的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途；③流轉的期限不得超過承包期的剩余期限；④受讓方須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力；⑤在同等條件下，本集體經(jīng)濟組織成員享有優(yōu)先權。

3.2 土地承包經(jīng)營權流轉要履行必要的手續(xù)

3.2.1 土地承包經(jīng)營權流轉實行合同管理制度。土地承包經(jīng)營權采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉，當事人雙方應當簽訂書面合同。承包方將土地交由他人代耕不超過一年的，可以不簽訂書面合同。由于代耕沒有書面合同，一般屬君子協(xié)議，容易引起糾紛，特別是涉及承包地被征用時。為長遠計，商談代耕方案時最好有證人在場，雙方認為有必要時要告之發(fā)包方。采取轉讓方式流轉的，應當經(jīng)發(fā)包方同意；采取轉包、出租、互換或者其他方式流轉的，應當報發(fā)包方備案。總之，土地承包經(jīng)營權流轉實行合同管理十分必要。

3.2.2 土地承包經(jīng)營權流轉要建立登記制度。土地承包經(jīng)營權采取互換、轉讓方式流轉，發(fā)生了土地承包經(jīng)營權的轉移，從理論上講應當進行登記，以確認土地承包經(jīng)營權屬關系的變化。《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，當事人要求登記的，應當向縣級以上地方人民政府申請登記。

土地承包經(jīng)營權是國家依法賦予農(nóng)民承包土地的基本權利，其性質(zhì)、內(nèi)容、變動要件都是由國家依法確定的。雖然承包方?jīng)]有土地所有權，但是依照《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，有至少30年的農(nóng)村土地使用權，這就是用益物權。《物權法》對此已一錘定音，在《物權法》第三篇“用益物權”的第十一章專章規(guī)定了“土地承包經(jīng)營權”：“土地承包經(jīng)營權人依法對其承包經(jīng)營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權利”。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，不論是否登記，承包方都自合同生效之日起取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權。對土地承包經(jīng)營權進行登記，也只是對這個權利進行確認，并不影響土地承包經(jīng)營權的取得。在目前情況下，廣大農(nóng)民還沒有習慣對土地承包經(jīng)營權進行登記，即使不登記，也不能認為農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權無效力。在互換、轉讓土地承包經(jīng)營權時，自簽訂互換、轉讓土地承包經(jīng)營權合同生效之日起，受讓方自動取得土地承包經(jīng)營權，如果要求登記的，應當準予登記并對原承包方的土地承包經(jīng)營權證進行變更或撤銷，以對土地承包經(jīng)營權發(fā)生的變化重新予以確認。

4 正確指導農(nóng)村土地承包經(jīng)營權依法流轉

4.1 加強對土地承包經(jīng)營權流轉工作的領導

在土地承包經(jīng)營權流轉中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要是貫徹執(zhí)行黨的農(nóng)村土地政策，監(jiān)督農(nóng)村土地的合理利用，提供法律、政策服務，依法維護當事人的合法權益；村級組織主要是依法維護農(nóng)民的土地承包權益和農(nóng)村集體土地權益，監(jiān)督農(nóng)村土地的合理利用，為土地承包經(jīng)營權流轉提供信息，做好協(xié)調(diào)服務工作。

4.2 完善土地承包糾紛調(diào)處機制

“因土地承包經(jīng)營發(fā)生糾紛的，雙方當事人可以通過協(xié)商解決，也可以請求村民委員會、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府等調(diào)解解決。當事人不愿協(xié)商、調(diào)解或者協(xié)商、調(diào)解不成的，可以向農(nóng)村土地承包仲裁機構申請仲裁，也可以直接向人民法院起訴”。這一規(guī)定明確了解決土地承包經(jīng)營權糾紛的四種途徑：協(xié)商、調(diào)解、仲裁、訴訟。在當前社會矛盾多發(fā)，特別是土地承包經(jīng)營和經(jīng)營權流轉糾紛頻發(fā)，司法資源有限的情況下，要充分發(fā)揮人民調(diào)解組織的優(yōu)勢，發(fā)揮土地管理所、司法所、村委會、村民小組和農(nóng)經(jīng)管理部門的作用，構建多元化的糾紛調(diào)處機制，及時化解矛盾，維護經(jīng)濟關系和社會的穩(wěn)定。為妥善解決土地承包經(jīng)營、流轉權糾紛，筆者建議，通過立法設立某些土地承包經(jīng)營權、流轉權糾紛的仲裁前置程序，充分發(fā)揮仲裁在解決糾紛中的作用，減少當事人的訴訟風險和對抗性，降低司法成本，有效利用司法資源。

4.3 建議立法放寬限制

《農(nóng)村土地承包法》第三十二條規(guī)定：“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。”對于是否可以設定地役權、抵押權未予明確。建議立法對土地承包經(jīng)營權應當增加抵押流轉的方式，同時在實用上進行一些必要的限制，如承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源，經(jīng)發(fā)包方同意，可以將全部或者部分土地承包經(jīng)營權在承包期內(nèi)，一定期限抵押給其他從事生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶。此外，立法應明確允許在承包經(jīng)營的土地上設定地役權。因為在承包的土地上設定地役權，更能充分體現(xiàn)承包人對承包土地所享有的有益物權，實現(xiàn)土地利用價值和承包人利益的最大化。