行政法基本原則之法理學分析

■來利明

一、探討行政法基本原則內容的迫切性

法的原則，即“法的基礎性真理或原理”，在法律體系中居于基礎性的地位①。當原則被系統表述時，所表述的是蘊涵于活動自身的某種東西。原則通過系統得以明確，并因而成為明智行為的基礎。隨之而來的是，原則上和以其為原則的活動，構成了一種邏輯關系。從事這些活動就應該是按照它們的原則行事②。行政法同其他部門法一樣，也需要其原則，尤其是其基本原則。甚至從某些方面來講，行政法相較于其他部門法更迫切的需要自己的基本原則，這是因為:

首先，從形式上來說，行政法基本原則對行政法有重要的統一規范作用。行政法因其調整范圍的廣泛，行政法規范的性質繁雜，行政法規范變化的頻繁等原因，一直以來無法制定統一的法典（雖然某些國家曾經試圖構建行政法法典，如荷蘭，但是效果都不是很明顯）。為了使行政法不至于成為雜亂無章的堆砌，這就需要行政法基本原則的統一規范作用。

其次，從行政法的內在價值來說，行政法基本原則對行政法規范有特殊的整合價值。廣泛復雜和多邊的行政法規范，使其難以用統一的法典形式來表現，而只能分散于眾多的單行法中。行政法基本原則可以使其在變化中保持相對的穩定，能夠保證其穩定性和連續性；可以使行政法規范之間的沖突得以調解；對行政法的良性運作有著導向作用③。

二、行政法基本原則確立

也正是由于行政法基本原則的以上特點，使得行政法基本原則相較于其他部門法的基本原則顯得更難制定。學界對于行政法基本原則的內容也有眾多不同意見。所以筆者認為，要理清行政法基本原則到底應該包括那些內容，理清什么是行政法基本原則，首先應該明確行政法基本原則的確立標準的問題。行政法的基本原則作為行政法這一部門法的基本原則，應該體現出行政法作為部門法的根本特征，反映出行政法的基本矛盾和行政法的根本價值追求。

在此，我們認同周佑勇教授對行政法基本原則的概念定義，也即，行政法基本原則應該是指，貫穿全部行政法規范之中，對行政法規范的制定與實施具有普遍指導意義的基礎性或本源性的法律準則，它體現著行政法的基本價值和行政法的主要矛盾，是現代民主憲政精神的體現④。這一定義體現了行政法基本原則所應具有的外在和內在標準。

（一）行政法基本原則的外在標準

首先，行政法基本原則應該具有法律性。行政法基本原則作為法的原則，首先必須是一種法律準則，而不是一種純粹的理論或原理。同時，現代社會發展的需要，已經是由原則中心主義到規則中心主義的轉變，復歸到規則中心主義到原則中心主義，以此應對日漸繁復的社會生活，從而實現社會正義。同樣，行政法基本原則應當具有法律效力而可以普遍適用。違反行政法基本原則的行政行為與違反行政法規則的行為同樣構成違法行政行為。

其次，行政法基本原則應當具有基本性。行政法基本原則作為法的基本原則，它是行政法領域中最高層次的，比較抽象的行為準則，是其他行為準則的基礎性或者本源性的依據。它不是具體的行為準則即行政法規范，而是存在于或體現在行政法規范之中，是對行政法規范的抽象和概括。作為行政法的基本原則，必須是貫穿于全部行政法規范之中，是全部行政法規范所反映出來的共同準則，而不是某一類或者某一方面行政法規范所反映出來的特殊準則⑤。這一點也是我們所要討論的行政比例原則能否作為行政法基本原則的關鍵因素。

再次，行政法基本原則應當具有特殊性。所謂行政法基本原則的特殊性是指，其作為行政法的基本原則，應當是行政法這一部門法所特有的基本原則，而不是與其他部門法共有的一般原則。當然，對于行政法基本原則的特殊性也不能做機械的理解，行政法基本原則的內容不僅反映行政法自身的特點，同時還反映其他行政法部門的共同要求，而且，法律原則是共性與個性的統一。因此，行政法的基本原則可能與其他部門法的基本原則有相通之處。這一點在行政法與憲法的關系上體現的尤為明顯⑥。

（二）行政法基本原則的內在標準

行政法基本原則的內在依據是什么呢？弄清了這個問題，才能更好的理解行政法的基本原則的內涵，才能判斷行政比例原則與行政法基本原則之間的契合與否。學界目前普遍認為，行政法基本原則之所以能成為基本原則，主要是因為它體現了行政法的根本價值，同時它還反映了行政法的基本矛盾⑦。從這層意義上理解，行政法的基本原則，應當以體現行政法的根本價值和基本矛盾為根據。在此我們就要明晰何謂行政法的根本價值和基本矛盾。

首先，行政法的根本價值是法的正義價值。沈宗靈先生認為，相對于法的具體原則而言，法的基本原則是體現法的根本價值的原則，是整個法律活動的指導思想和出發點，構成法律體系或法律部門的神經中樞⑧。行政法基本原則作為行政法的基本原則，同樣必須體現行政法的根本價值。

那么何謂行政法的根本價值呢？我們知道法律有其共同追求的價值如自由、平等、公正、效益等。行政法雖然有其特定的規范對象和制度內容，但是其對法律價值的共同追求并沒有例外。在此諸多價值中，正義，總是被認為是一個能綜合，包容和指導其他價值目標的最高的全局性的價值目標，法律的其它價值必須統一于正義這個目標中，只有正義的目標實現了，其他目標才可能真正實現。由此可見，法的基本價值就是正義價值。行政法的基本原則作為法律價值的載體，其所蘊含的價值就是法的正義價值⑨。

按照現代法正義的集大成者羅爾斯的觀點，法的正義包括形式正義、實質正義和程序正義。行政法的基本原則必須體現作為法的根本價值的法的正義的三個層面。法的正義價值也正是我們討論行政比例原則能否作為行政法基本原則的又一關鍵。

其次，行政法的基本矛盾是行政與法的對立統一。我們知道，行政法就是規定公共行政服務活動、調整行政關系的法律規范的總稱。其實質就是調整行政權與法之間的關系。行政法基本原則就是對行政與法的關系的集中體現。關于行政與法之間的關系，學界一直有不同的提法，有人認為行政與法是相等同的，之間并不存在重大區別；有人認為行政優于法，法要受到行政的制約⑩。

實際上，從現代國家與公民的關系上來看，人民主權原則已然成為現代民主法治國家的共同追求。人民主權在在具體的法律制度上就體現為法律至上原則。在權力與法律的關系上則應該堅持法律主權原則。這是因為，法律是被視為人民公共意志的表達，根據主權在民原則，行政機關的權力來自于人民，其管理活動必須服從人民的意志，即法律是人民意志的集中體現。由此看來，在行政與法的關系上應當是行政依附于法，行政決定于法。法對行政權力具有絕對的規制作用。

總的來說，現代民主法制國家的法決定并規制行政的理念直接決定著行政法基本原則的確定。就是行政應當受到法的控制，將其運用到行政法的基本原則之中，就是行政法治，行政法的基本原則從總體上概括應該就是行政法治原則。具體而言，其應當包括法的形式正義、法的程序正義和法的實質正義。

注釋：

①李龍主.法理學[M].武漢大學出版社,2002。

②A.J.M.米爾恩．人的權利與人的多樣性——人權哲學[M].牛津大學出版社,1995。

③周佑勇.行政法基本原則[M].武漢大學出版社,2005。

④周佑勇.行政法基本原則[M].武漢大學出版社,2005。

⑤張樹義.行政法學新論[M].時事出版社，1991。陳端洪．中國行政法[M].法律出版社，1998。

⑥龔祥瑞.比較憲法與行政法[M].法律出版社，1985。

⑦黃賢宏.吳建依.關于行政法基本原則的再思考[J].法學研究，1999（6）。

⑧沈宗靈.法理學[M].高等教育出版社,1994。

⑨嚴存生.論法與正義[M].陜西人民出版社,1997。

⑩陳端洪.中國行政法[M].法律出版社,1998。