淺談我國食品安全管理問題

遼寧社會科學院經濟研究所 劉曦

民生問題在“十七大”以后越來越受到重視，“民以食為天”，食品安全問題是最大的民生問題。我國作為發展中國家，在解決食品供應數量、增加食品多樣性等方面取得了眾所周知的成就。但是，由于我國食品在原料供應、流通環節監管、法律實施等方面存在諸多的問題，食品安全形勢不容樂觀。近來，有關食品安全問題事件不斷被揭露，如瘦肉精事件、三聚氰胺事件等。食品安全屬于公共事件，如何從政府公共管理的角度，找出當前食品安全最主要的問題并提出相關對策建議是解決食品安全問題的關鍵所在。

1 我國食品安全形勢不容樂觀

1.1 在食品生產、加工、流通全過程都存在安全隱患

首先，隨著工業化進程的推進和農藥化肥的無序使用對農產品生產環節造成了一定的污染。農產品中農藥殘留超標，非法使用添加劑，如頻繁發生的“瘦肉精”事件和濫用膨大劑等有害激素等；其次，在食品生產加工領域存在諸多不規范作業問題。比如生產過程中衛生標準不達標，導致食品殘留病源微生物，超量使用食品添加劑甚至使用非食品加工用的化學添加劑等，如由于嚴重超標添加化工原料三聚氰胺的“三鹿嬰幼兒問題奶粉事件”；另外，在流通領域部分經營者由于缺乏法律意識，保管運輸過程不規范，出售過期變質食品現象時有發生。

1.2 從經濟學角度分析食品安全問題的“市場失靈”

造成市場失靈的主要原因是市場信息的不對稱性。在市場經濟中，生產經營者追求利益最大化，消費者追求效用最大化，而當相互對立的兩者之間只有在獲得足夠的有關食品特性的共同信息時，才能實現社會資源的有效配置。相比之下，食品生產者、加工者、銷售者比消費者對食品安全性的信息了解更多，廣大消費者卻在知情權和選擇權等信息占有上總是處于劣勢，對于所選食品的安全性難以做出正確判斷，以致出現低質量的劣質食品驅逐高質量的優質食品的現象，最終導致食品市場秩序混亂。即使消費者發現權益受到損害后，食品生產經營者為擁有強大經濟力的組織體，單個分散的經濟實力薄弱的消費者難以與之抗衡，自身權益難以得到保障。同時，由于正規廠商沒有因為產生外部利益而得到補償，而非正規廠商沒有因為產生外部危害而付出代價，其結果是如果僅僅依靠市場的價格機制，不法食品供應商的行為可以損害他方，而無需考慮到機會成本，同時還可以得到正規廠商帶來的邊際收益。正規廠商的情形則相反。價格機制的失靈也即市場的失靈，在這種情況下政府干預就成為必要條件，需要由國家承擔保護消費者的職責，通過立法、行政等給消費者特殊保護，補救其弱者地位，維持企業與消費者之間的利益平衡，建立和維護健康有序的市場經濟秩序。

2 我國食品安全管理中尚有許多不足之處

2.1 多部門、分段式管理體制缺乏協調，存在盲點

中國食品安全管制職責由中央和地方政府共同負責。中央一級食品安全管制工作職能主要由國家食品藥品監督管理局、國家質檢總局、衛生部、農業部、國家工商總局、商務部等部門承擔。這些部門在地方都有各自對應的機構，各機構都是按照食品流程環節進行分工監管，缺乏有效的配合，管理重復和盲點同時存在。同時，這些機構管制的對象多數針對大規模生產加工企業、流通企業，對于現場制作、產量較小的企業普遍存在管理缺失的問題。

2.2 食品安全法規體系中存在一些問題

2009年出臺的《食品安全法》成為食品安全管制中的基本法，目前已初步形成以基本法為統領，以各項管理法規為主干的食品安全法律體系。但在實踐中，食品安全法規和政策體系仍暴露出一些問題。比如說處罰力度較輕，食品生產企業的違法成本很低，缺乏震懾作用，造成某些違法現象屢禁不止。另外，從執法角度來看，為了保護某些群體的利益和所謂的社會穩定，相關法規沒有被嚴格執行。

2.3 食品安全管制標準體系缺失滯后

隨著經濟社會的快速發展，食品產業也逐步升級，食品安全管制標準也需逐步升級。隨著食品工業的迅速發展，大量食品新資源、食品添加劑新品種、新型包裝材料、新工藝等新技術不斷出現，形成了對食品安全研究的一個特殊挑戰。另外，由于技術水平的提高，對原本認定為安全的添加物質的認識也有很大轉變。像“三聚氰胺”、“一滴香”等事件的發生就反映出食品添加劑標準的缺失問題。多種食品添加劑沒有相對應的檢測標準，就會使某些企業和經營者鉆空子。另外我國的食品安全體系與歐盟等發達地區相比差距還較大，對農藥、食品添加劑等限量超出國際安全標準，還有進一步完善的空間。

2.4 食品安全檢測和管理技術相對落后

科學的食品安全檢測技術和手段是保證食品安全的重要前提條件。中國食品安全檢測技術主要包括檢測農藥殘留，獸藥、漁藥殘留，轉基因農產品，致病菌檢驗和細菌鑒定，檢測農產品品質和營養成分，樣品前處理，有毒有害元素及其價態分析等八大類檢測方法。但是受檢測技術和管理技術的限制，中國的食品安全檢測還有待于完善。中國食品生產企業數量多、規模不一，布局分散，而且大部分食品流通需要快速檢測，檢測人員很難全部覆蓋到。與發達國家相比，中國的食品安全檢測和管理技術還相對落后，缺乏食品安全技術人員。HACCP 體系是一種用于食品生產過程中預防性的食品安全控制措施，對整個食物鏈進行分析控制，是國際社會公認的食品安全管理手段，中國食品安全管理中尚未推行這一管理措施。

3 對于我國加強食品安全管理的對策建議

3.1 完善食品安全法規體系和調整食品安全管理機構

完善的法規體系是食品安全管理的有力依據。與發達國家相比，中國的食品安全法規體系還不夠完善，難以滿足現在食品安全管理的需要。《食品安全法》的頒布起到了一定的作用，但還需要進一步完善。有關食品安全實施細則還不夠全面，相關部門應加緊制定。現有已經不適應當前情況的法規要及時修正和調整，空白和漏洞要及時填補，這樣才能使各部門有法可依。同時對管理者來說，要加大執法力度。可以向違規企業征收更多的違規費用，或取消其食品行業經營資格，乃至追究個人刑事責任，使其違法成本增加，這樣才能有效遏制其不法行為，維護廣大消費者的利益。

現有食品安全管制機構的管理范圍既有交叉重復，又有空白盲區。應當把衛生部、食品藥品監督管理局、農業部、質檢總局、工商局等部分的職責范圍進行明確分工，充分考慮各部門的實際情況，把分工細化，實現信息的及時溝通和共享，提高工作效率。各地區由地方政府統籌管理食品安全問題，提高對食品安全管理的投入。如果所轄區內發生重大食品安全事件，應當追究相關領導的責任，確保公眾利益。

3.2 以標準化的流程執行食品安全的管理

設立嚴格的食品市場準入制度。為了從源頭上保證企業能生產出安全的食品，應對食品生產加工企業進行嚴格的資格審查。包括生產環境條件、生產設備、生產加工、原輔材料、產品標準、人員資格、檢驗檢測、質量管理、包裝及標識、儲存運輸等各個方面務求規范，對不符合條件的企業堅決禁止進入食品市場，對符合條件的企業也要定期監督檢查。

構建與國際接軌的、科學的食品安全標準體系。加強食品安全標準的基礎研究，標準應覆蓋整個產業鏈，以消費者的食品安全需求為依據，而不是以企業現有的生產能力為依據。同時，隨著科技水平的發展和生產方式的改變，必須經常調整和適時更新食品安全標準，保證標準的科學性和動態性。食品安全是一個全球性的問題，標準制定的時候應充分考慮與國際接軌，積極穩妥地采用國際標準，提高中國食品標準的總體水平。

3.3 提高食品安全檢測技術水平

在實行從農田到餐桌管理的食品安全保障體系中，檢測工作應當隨著標準的修訂而不斷完善。檢測工作作為食品原料、生產加工過程、運輸以及市場銷售等環節中內部自我監控和外部監督檢查的重要手段，直接影響食品的質量和安全，檢驗檢測應向高技術化、速測化、便攜化以及信息共享化邁進。

我國目前的食品檢測機構，特別是基層機構往往面臨經費、設備不足的情況。大型農貿市場、大型超市的檢測工作能正常開展，而小的集貿市場、小型食品加工企業及個體養殖戶等經常處于檢測的空白。建議政府對基層食品安全檢測機構增加投入，對檢測人員加強技術培訓，促進食品安全標準和檢測體系的統一和完整。

3.4 提高食品管理工作的公開性和透明性

由于在食品生產加工過程中存在信息的不對稱性，一般消費者由于缺乏專業知識和技術手段，很難獲取有關食品安全的信息。政府相關部門應及時向公眾披露食品安全相關信息，保證消費者的知情權。通過向消費者提供足夠的信息，確保規范優質企業得到市場認可。在不安全食品信息被披露之后，消費者可以自主選擇，這樣對食品生產加工企業有明顯的牽制，逐步形成優勝劣汰的機制。

建立良好的溝通機制也是消除消費者心理恐慌的有效途徑。食品安全事件發生后，由于消費者專業知識的匱乏，獲取專業信息的渠道較少，各種媒體手段必然成為他們的首要選擇。一旦發生食品安全事件，在對食品安全事件做出詳細調查的基礎上，食品安全管理部門要第一時間以專業角度，站在公眾的立場上對問題發生的原因以及可能造成的危害做出及時的、客觀的分析判斷，并告知公眾可采取的有效應對措施，引導消費者積極配合政府有關部門解決好食品安全事件可能造成的危害和影響。

3.5 食品安全管理應貫徹“預防式”的管理理念

目前，我國食品安全管理還處于一種應對式的管理現狀，食品安全事件頻發，相關部門處于“救火”狀態。由于食品這一商品的特殊屬性及食品安全問題產生后果的嚴重性、影響的廣泛性，預防式的管理思路是必須的。這需要工作中更加嚴格地執行各項標準，注意食品安全危機的防范和預警，以適應不斷發展的食品安全管理需求。

同時，要建立食品安全應急處理體系。在發生了食品安全事故之后，往往是相關部門召開聯席會議，確定彼此的職責、工作分工和工作步驟。這種事后的應急處理方式已經不能及時控制日趨復雜的食品安全事故，更可能發生部門之間的互相推諉以及信息溝通的遲緩與不力。建立并不斷完善食品安全應急處理機制，不僅有助于上述問題的解決，還可以加強食品安全執法部門的隊伍建設。

綜上所述，解決我國食品安全問題關系國計民生，是一項長期、艱巨而又緊迫的任務，必須立足當前，著眼長遠，標本兼治，著力治本。解決食品安全問題,既需要更高效的政府管理，又需要完善的法規體系、技術因素相配合，各方面合力共筑食品安全防線。

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