國際服務貿易中的國民待遇問題研究

鄧恩/文

國民待遇也稱為平等待遇，是指在實現所有世貿組織成員平等待遇基礎上，成員一方的商品或服務進入另一成員境內，應當享受與該國的商品或服務相同的待遇。這是世貿組織非歧視貿易原則的重要體現。

我國對國民待遇應采取堅持逐步的漸進的開放模式

我國于1994年生效的《外貿法》第22條規定：“國家促進國際服務貿易的逐步發展?！钡搅诵滦抻喌摹锻赓Q法》中，這一條被刪除了。仔細分析法條，可以看出新外貿法對服務貿易的規定是更加嚴格細致了。如國民待遇例外的領域不但擴大了而且更加明確?，F實中考慮到我國服務業發展的現狀，這條原則我們還是應該堅持。概括而言，我國服務貿易同發達國家比較有以下弱點：

第一，我國服務業發展水平低下，且基礎薄弱。服務業素質較低，不利于出口，很難和外國的跨國公司相競爭。

第二，中國國際服務貿易發展與貨物貿易發展和經濟增長并不協調，有明顯的滯后。所以中國產業結構的一個突出特點就是服務業比重偏低。

第三，服務貿易發展規模偏小，在總的貿易份額中比重低，表明整個服務業發展水平及服務業對經濟增長促進作用低。隨著中國服務業對外開放的廣度和深度不斷提高，將會面臨更為激烈的國際競爭和服務貿易逆差。

在加入WTO的談判中我國已承諾開放服務市場，并開出了時間表。服務業許多行業和部門的對外開放進程都大大加快。國內服務業勢必受到嚴峻考驗，尤其是基礎薄弱的“幼稚工業”將面對巨大的競爭壓力。為使其避免毀滅性打擊，保存經濟實力，穩定經濟秩序，國家有必要采取保護措施。比如可以利用國民待遇的例外。鑒于我國的服務業處于比較落后的地位，競爭力處于弱勢，客觀上沒有使國際服務貿易完全自由化的現實性。

另一方面，GATS本身確立的發展國際服務貿易的基本原則之一就是逐步自由化。發展中國家身份加入世貿組織的中國，可以利用GATS中的相關條款，實行適度保護措施。我國只應根據具體國情對具體服務業部門做出對外開放的承諾，并不需承擔超出發展中國家承受能力的義務。在逐步自由化的過程中，我們可以為本國服務業爭取一個發展、成熟的時間。

總之，GATS為提高發展中國家在國際服務貿易的參與程度，在加強其本國服務業的競爭力，擴大服務貿易出口等方面予以較大的優惠，使得發展中國家進一步參與服務業的國際化分工和國際交換。GATS中有利于發展中國家的傾斜性原則也可體現在國民待遇問題上的優惠。這說明發展中國家在開放服務業時，采取一些限制措施，包括對國民待遇的例外，是有協議作為合法依據的。

我國對國民待遇的應對策略

1.實踐和立法中存在的問題及其完善

在實踐中我們不難舉出我國在許多方面采取內外有別的待遇標準的現象。比如在以前的銀行業務中，外資銀行只能從事外幣業務，不允許經營人民幣業務，這與國民待遇原則相抵觸。

國內法規是影響和控制服務貿易的最重要的方式。經過長年的改革，我國在服務貿易部門的相應立法方面有了一些進步，但還很不完善：（1）有的規定僅為相關職能部門的規章制度，未能形成專門的法律以及完整的服務貿易立法體系，并缺少系列配套法規。（2）由于各部門的局限性以及各自利益的不同，法規凌亂而不統一，深深影響其權威性。（3）不少地區和部門在利益的驅動下，超越國家規定的立法權限，以內部文件形式規定將項目咨詢研究、合同起草以及項目報批等本應由社會中介機構承擔服務業務交給自己的下屬機構或相關企業壟斷經營。（4）各地各部門的內部文件仍在服務貿易領域發揮著重要的作用，如此這般地缺乏透明度，只會使廣大的國內外商家充滿疑慮和不信任。（5）加入WTO以后，我國在涉外服務貿易中有些法律法規與世貿組織協議相抵觸或未充分符合，而且在有的領域存在空白，立法滯后。

中國于1994年生效的《外貿法》無法適應1995年生效的《服務貿易總協定》。所以時隔10年之后對《外貿法》進行適當修改是十分具有現實意義的。從立法完善方面來看，中國服務貿易立法也應配合GATS的有關規定。如果在某服務領域做出了國民待遇的具體承諾，則有關的國內法務必要與GATS中的規定相銜接。具體來說，對于相抵觸的，要由國務院有關部門清理，不一致的需要按照一定的法律程序廢除；對未充分符合的也要相應做出修改。但還要進一步加速公布我國承諾開放部門的配套法規。并且隨著外商不斷進入我國服務市場，應制定必需的與WTO規則相符的競爭政策，按GATS的要求建立和完善保護性和主動性的法律法規，包括規范外資企業在我國的經營活動。新的《外貿法》中的第六十二條，規定了從事屬于禁止的國際服務貿易的，或者未經許可擅自從事屬于限制的國際服務貿易的人所要承擔的法律責任。這樣就保證法律的真正落實，克服了以往條文缺乏操作性的問題。那么我們可以將國民待遇這項具體承諾體現到服務貿易法制建設中，依法進行管理。在司法工作中也可針對現實中不合法不合理的，有悖于國民待遇的現象進行治理。值得注意的是，政府的必要政策措施要以法律形式來實施，改變以內部文件代替法律的現象，保證法律的公正、客觀、透明。總之，既然我國已做出對一些部門的國民待遇具體承諾，就有義務用國內法來保障所承諾的國際條約的義務。

2.中國在服務貿易領域的談判中如何利用國民待遇條款

鑒于GATS的許多靈活性規定導致了長期的談判過程，因此中國應該注重在服務貿易談判中的一些策略。發達國家基于他們的服務貿易優勢推行自由化，國民待遇正好作為一種推行自由化的手段，如果讓他們單方面決定其中規則，對發展中國家必然不利。所以與其被動接受，不如發展中國家團結起來爭取權益，使規則制定朝著更為平衡的方向發展。首先要明確國民待遇是作為具體承諾而不是普遍義務。其次我國是以發展中國家的身份加入世貿組織。由于服務業競爭力弱，現階段應實施服務貿易保護措施，逐步推進服務貿易的對外開放。在享受WTO的權利方面，如果利用得好，可以進一步擴大出口，更恰當地保護和支持國內產業發展。比如在承諾領域也可以將有關的國民待遇的例外靈活運用來適度保護服務貿易市場。同時，從中國服務業對外談判的策略角度看，我國堅持以互惠的基礎承擔國民待遇義務，同時也注重我國產業在別國是否也得到國民待遇。中國可以以GATS中的國民待遇為依據參與國際公平競爭，改善服務產業和服務貿易的國際環境，消除中國服務業在海外尤其是在發達國家遭到的歧視性待遇。例如假使一國對我國某一服務業給予國民待遇，則中國完全可以充分利用這一機會推動我國這個行業更好地進入國際市場?！癎ATS是由120多個締約方共同簽署的。根據權利和義務對等的原則，每一締約方可以無條件享受其他締約方給予的最惠國待遇和國民待遇?！睂τ谥袊鴵碛斜容^優勢的服務業，不但要擴大其在國內服務市場上的份額，還要擴大其服務貿易的出口。

3.運用國民待遇的內在基礎

如果我們想利用國民待遇化被動為主動，轉守為攻，根本的辦法就是努力發展中國的服務業水平，只有自身的實力上去了，才具備國際競爭力。首先，不能狹隘地認為發展國際服務貿易只是為了出口創匯，而是把它和提高國家的整體經濟實力相結合。其次，客觀分析我國勞動密集型服務和發達國家的知識、技術密集型服務之間存在的差距，進一步采取揚長避短的措施。為擺脫劣勢地位應該在開放的條件下引進技術，培育自己的高科技服務業。再次，增加對教育、研究和開發等方面的投資。

4.清楚認識到國民待遇不等于同等待遇

根椐《服務貿易總協定》的規定，國民待遇原則要求相關成員給予境外服務提供者不低于境內服務提供者的待遇，但它并不禁止任何成員給予境外服務提供者高于境內服務提供者的待遇，我們常把這種高于境內服務提供者的待遇稱之為超國民待遇。“主權平等原則固然不允許外國倚仗優勢強取特權，但并不禁止一國出于自愿和善意在適用國民待遇原則的基礎上主動承擔更多的義務?！爆F實中的許多發展中國家為了吸引外資、先進的技術以及科學的管理方法等有利因素，在服務領域紛紛向外國投資者提供超國民待遇。

根椐GATS的規定，國民待遇是一種具體承諾而非普遍義務，所以每一成員方只需根椐所承擔的義務開放服務貿易，即在所承擔的義務以外可以實行低國民待遇。但一個國家要加入世界貿易組織，要達成多邊協議，能夠實行低國民待遇的領域將會很有限。如果在承諾的領域內沒有適當理由而給予他國低國民待遇，必然會產生國際服務貿易爭端，甚至引起訴訟。而且由于各國在待遇方面一般都實行對等原則，所以一味的低國民待遇占不到什么便宜，甚至會引發惡性循環。

我們必須清楚地認識到：在哪些領域是堅持不能承諾國民待遇的，或者在哪些領域是需要國民待遇的例外來進行必要的禁止和限制的。也就是先守住一個安全的底線，即在國民待遇的承諾中堅持逐步開放政策。利用國民待遇原則的例外在必要部門實施保護政策是符合各國國情的務實做法。它可以達到限制外國的進口，保護本國服務業的目的。但這只是暫時的、有針對性的措施，不是永久的保護傘。真正想積極運用國民待遇轉守為攻，像發達國家那樣開拓服務業的國際市場，需要加強服務業自身的實力。