美國國會貿易政策制定背后的邏輯演進

王紹媛，孫靚瑩

(1.東北財經大學 國際經濟貿易學院，遼寧 大連 116025;2.北京大學 國際關系學院博士后流動站，北京 100871)

比較政治學中的“嵌套博弈”框架對20世紀30年代以來美國總體上支持自由貿易政策與在具體貿易立法方面存在國內沖突的情況進行了很好的解釋。議員作為貿易政策制定者的角色嵌套在競爭性選舉博弈之中，而后者嵌套在一定的制度情境之中。選民對議員的期待在很大程度上影響著議員在貿易政治上的立場，這是選舉博弈;議員在進行投票中要權衡各自選區選民要求實施保護貿易的要求和其他因素，這是議員面臨的政策上的博弈。此外，隨著國會制度環境是集中還是分散的不同，貿易政策政治以及選舉競爭也受到外界影響路徑開放和封閉的影響。上述不同博弈內容互相嵌套交織，對貿易結果的影響與單獨貿易政策領域博弈的結果完全不同。因此，盡管國會兩黨都支持自由貿易，由于貿易博弈被嵌套在選舉博弈以及國會制度情境之中，它們分別對貿易政策有著獨立的影響，并改變議員在單次貿易博弈中面對的激勵結構。

一、嵌套博弈理論的基本假設［1］

本文設定一個概念性框架來估計在一定時期內每次博弈對政治和決策制定的預期效果。透過各次嵌套博弈，在單次博弈中顯得非理性的行為和結果往往在多重同時博弈中才會顯現出真實的理性。更進一步，嵌套博弈揭示出為什么目前的保護水平既不是由政黨主導的，也不是由多數派主導的。

貿易博弈最終決定了美國市場在多大程度上對他國商品開放，美國生產者在多大程度上向他國出口商品，國內產業、工人和消費者在多大程度上受到保護和不受與貿易有關的外部性的影響。政策制定的結果，無論是貿易問題還是任何其他領域問題，都不僅僅單純是由議員個人的偏好決定的，即使是議員們偏好加總也沒有決定作用。嵌套博弈理論和多重博弈的文獻表明，政策選擇和結果受多重影響共同決定。只有當所有其他博弈影響都被考慮進來之后形成的立法者政策偏好才起決定作用。選舉博弈和制度情境的互動對貿易政策的博弈非常重要。

選舉博弈的關鍵在于政黨選民基礎的兩極化或重疊，制度情境的關鍵在于國會權力的集中或分散。這些情況的交叉組合會帶來如表1所示的政治動態性。

表1 政治動態性的類型:選舉博弈嵌套進制度情境

在高度兩極化的選民基礎與集中的制度結構交叉 (即表1中I)的情況下，多數黨領袖有需要并且有辦法圍繞該政策議題聯合本黨成員與少數黨抗衡。如果兩黨內部都有較高的團結度，分別聚結在有分歧的不同偏好周圍，這反映出選民的不同需要。制度集中為政黨領袖提供了相應的工具 (委員會成員選派，資源分配)，確保那些選民投票意見與政黨意見相左選區的議員按照黨派意見投票。結果是政黨在至少兩個不重疊的政策選擇中產生黨派間高度沖突。在這種情況下，獲勝聯盟的成員主要(如果不是全部)來自于多數黨，而少數黨成員投票反對，即各黨派自己內部聯盟。這引出了假設1:

假設1 制度高度集中且選民基礎兩極化會產生黨派間高度沖突，多數黨主導政策制定過程。這最容易產生各黨派內部聯盟。

如果在給定政策領域兩黨的選民基礎主張有相當的重疊，在集中制度下政黨領導最容易選擇使用的工具會顯著地弱化。在這種情況 (即表1中III)下，兩黨政策偏好相同，多數黨無需使用程序規則確保其偏好的政策得到滿意結果。在集中結構下的領導人不太可能會接受修正案或其他立法方案來保證該議案在兩黨中獲得絕對多數，畢竟兩黨間是競爭關系，黨派領導人也需要將本黨與其他黨區別開來。即便在一些兩黨主張原則上相同的議題上，兩黨競爭的潛臺詞仍然是各黨力爭證明自己是該目標的更好擁護者。雖然從理論上推斷可能會出現更多兩黨合作 (假設2)，但這種合作程度最高的兩黨聯盟是不多見的，除非是在危及國家安全的緊迫時刻，需要國會授權做出反應。較為常見的兩黨聯盟是兩黨內部的多數議員在他們有共同利益的具體問題上共同投票。

假設2 制度高度集中和黨派選民基礎需要重疊使黨派沖突程度較低，多數黨主導政策制定過程。這種情況最能產生兩黨聯盟。

表1中II表述的是在兩黨選民基礎兩極化的情況下，制度結構分散時的政治動態性。如果制度規則將國會權力中心分散，黨派領導想要議員按黨派投票確保多數黨偏好的法案通過是相當有難度的。如果法案被分解給不同委員會或小組委員會，這意味著委員會主席和小組委員會主席在面對議案審議時，必須被說服支持本黨領導偏好的政策選擇。獲得相關委員會和小組委員會的支持通常需要相當程度的談判和妥協，與政黨領導享有較為集中的權力完全不同。分散結構帶來的妥協可能主要產生于黨派內部，以必要的妥協來聯合對立黨派中受選民影響持相同意見的議員的支持，形成可以通過立法的跨黨派聯盟。在這一過程中必須謹慎地保持平衡:一方面吸引少數黨人的支持，另一方面要防止多數黨支持者被孤立。假設3總結了表格中II的情況:

假設3 制度性權力的分散以及選民基礎的兩極化將會產生政黨間的高度沖突，需要建立聯盟，獲取利益集團支持。這最有助于建立跨黨派聯盟。

表1中IV的情況最容易使利益群體尋求各種渠道影響立法。在分散的制度結構中，多個權力中心使得利益集團表達自身需要的渠道增加，進入立法議程的可能性也相應增加。兩黨選民基礎觀點主張的重合也弱化了兩黨分歧。兩黨尋求共同的目標，政黨領袖缺乏相應的制度工具提高本黨內團結，因此兩黨沒有內在動力去區分彼此的政策立場。在分散權力結構中各個權力中心位于委員會和小組委員會主席手中，他們的目標是保護各自委員會的立法地盤，在委員會內建立有效聯盟支持議案提交大會審議。結果，就像假設4中闡明的，黨派間沖突程度較低，兩黨多數議員形成聯盟。

假設4 制度權力分散以及選民基礎的重疊使黨派間沖突較低，需要 (想要)建立同盟，獲取利益集團支持。這有助于產生兩黨同盟。

選舉博弈和制度情境的互動會對貿易政策產生相當的影響，尤其取決于多數黨和少數黨的政策偏好。在集中制度下多數黨更傾向于保護主義，那么保護主義就很可能行得通。但是，如果同樣情境下多數黨偏好自由貿易，那么自由貿易可能大行其道。在分散的制度結構中，利益集團有更多的渠道去影響政策制定，因此議員間有可能建立同盟 (即使成員多為來自多數黨內部)，這種情況可能會使多數黨領袖的最佳政策點偏移，這種議案的方向和程度取決于要爭取的其他議員的偏好。

回顧美國貿易政策歷史，可以看到上述假設描述了政策制定過程中的某些動態性。同時，選舉博弈和制度情境隨著時間發生了改變，貿易立法所發生的黨派間沖突和結盟類型也隨之相應發生變化。

二、美國國會貿易政治歷史中的嵌套博弈

從競爭性選舉政治博弈中衍生的第一個因素是基于黨派主要選民需要而產生的政黨政策主張，第二個因素是黨派領袖在制定和區分本黨觀點以贏取選舉時所扮演的角色。在貿易政治中，給定某個問題的經濟基礎，有很多機會可以產生差異化。政黨領袖是否能成功利用機會取決于兩個因素:選民需要的分歧程度，以及政黨領袖對普通議員的相對領導力度。正是由于第二個因素即領袖的相對力量(國會權力集中還是分散)，使得選舉競爭博弈嵌套進制度結構博弈之中。在國會歷史上，議員會定期地改革體制減弱或增加政黨領導的權力。

(一)嵌套博弈中的選舉博弈與制度情境

1.20世紀30—50年代美國國會貿易政治

(1)選舉博弈

20世紀30—50年代，共和黨更傾向于在貿易問題上支持保護主義。盡管共和黨人同意抽象地增加貿易的觀點，在這一階段他們的選民基礎主要是受到進口商品競爭影響的東北部和中部的商業，這使得共和黨人同意“危險點”和“例外條款”這樣的規定來保護國內產業不受自由貿易體系帶來的損害。而民主黨人與此相反，傳統上的選民基礎是南方棉花種植業，總體來講他們會從自由貿易中獲益，至少不會立即受到自由貿易的不利影響。

(2)制度情境

20世紀30—50年代，政黨領袖權力很大，往往與籌款委員會領袖的權力交織在一起。對于委員會成員的選派權仍在籌款委員會手中，使得選派籌款委員會成員成為政黨領袖關注的首要大事。籌款委員會和財政委員會主席權力的集中使得這一時期委員會對議員提交給國會的議案有相當的控制力，能夠保證最終通過的議案體現出國會委員會的意志。

2.20世紀60—70年代美國國會貿易政治

國會在20世紀60—70年代的主要特點是對國內多變的經濟環境做出反應，同時面臨國外競爭的壓力。國內保護主義情緒有所抬頭，選民基礎中支持和反對自由貿易的力量并存。國會中心化的制度結構為貿易政治提供了較為有彈性的空間，議員可以提出議案滿足選民要求，謀求自身競選連任;國會權力的集中也可以確保這些議案不會被通過，保證美國貿易政策總體上的開放性和連續性。

(1)選舉博弈

在20世紀60年代，共和黨和民主黨選民的基本政策主張發生了重合。支持共和黨的很多商業開始從自由貿易中獲得好處，并認為自由貿易符合自身利益。盡管共和黨選民中仍有要求支持保護貿易的聲音，引發黨內在該問題上的分裂［2］。與此同時，來自歐洲和日本的經濟競爭開始影響美國勞動工人的福利。民主黨逐漸提出調整援助和其他形式的保護措施，旨在幫助那些在自由貿易中受損的產業和工人。因此盡管民主黨繼續支持自由貿易，他們也較之以前更傾向于支持選民主張的采取補償和援助措施的保護方式。

(2)制度情境

這一時期國會處于權力集中體系下，貿易立法權主要掌握在國會眾議院籌款委員會和參議院財政委員會手中。因此在1967—1968年提出的1 063個貿易法案中，實際上只有13個真正成為了法律。多數保護貿易的修正案只是代表選民呼聲，在協商會議階段被否決。籌款委員會主席米爾斯 (Wilbur Mills)本人也遞交過關于紡織品、肉類和手表的提案，但他向總統表示他總體上不支持此類立法，認為貿易爭端應主要由行政部門協調解決［2］。國會集中的制度結構將多數保護貿易的議案被阻止在委員會、國會大會或者協商委員會中。

20世紀70年代國會通過了一系列改革措施，分散了權力結構，特別是在眾議院。《1970年立法重組法案》打破了傳統委員會主席對委員會的控制，為年輕議員進入委員會并掌握權力創造了更多的機會。1971年美國首次出現了對外貿易逆差局面，與此同時，使自由貿易中受益和受損的利益集團進一步分化，兩黨的選民基礎中都有呼吁增加保護的要求，共和黨和民主黨都感受到了壓力，因此國會在這一階段關于貿易問題的投票模式顯示出更強的兩黨合作態勢。在20世紀70年代末，由于國會組織結構進一步分散化，主要貿易議案的投票甚至顯示出兩黨一致聯盟的情況。

3.20世紀80—90年代早期美國國會貿易政治

(1)選舉博弈

20世紀80年代，共和黨和民主黨選民基礎的政策主張與各自在30—50年代的選民基礎相比最終發生了完全逆轉。20世紀80年代，民主黨在東北部和中西部產業曾經最支持保護貿易的勞工選民在后工業時代數量大幅下降。共和黨的商業選民基礎包括許多跨國公司和全球商業，總體上要求自由但公平的貿易環境。兩黨都感到來自產業越來越多的壓力，感到美元高估、貿易逆差以及國際競爭在損害他們的競爭優勢。因此兩黨的選民都共同需要“公平貿易”，建立“公平”貿易環境，保持開放的貿易體系。兩黨都支持自由貿易的廣義概念，敦促采取措施糾正他國不公平的貿易措施。

20世紀80年代貿易政治的環境中還融入了許多復雜因素:美元高估、貿易逆差、激烈的市場競爭、失業問題等。之前支持自由貿易的產業發現自身面臨進口壓力時處于不利地位，技術部門例如電子產品、半導體及機床等部門也紛紛加入了鋼鐵、紡織和汽車等傳統要求保護的部門。這些尋求保護的呼聲在國會得到了良好的回應。盡管此時兩黨仍然總體上都支持自由貿易，但現在通過扮演“公平貿易”支持者，使各黨派有更多機會奪取選舉資本。

(2)制度情境

20世紀70年代的國會改革達到了預期的目的，將權力分配給更多的議員，但同時也使得政黨更加難以實現政策目標，因為黨內協調變得更為困難［3］。因此在20世紀80年代，立法者通過一系列其他改革方案，加強國會制度結構的集中程度。眾議院議長擔任指導和政策委員會 (Steering and Policy Committee)主席，重新獲得了委員會委員任命的權力，同時也被授權提名規則委員會中的本黨成員，有權將議案提交給兩個或更多個委員會，并規定委員會審議時間。參議院領袖在議案轉交和立法程序制定的權力也被擴大了［4］。

4.20世紀90年代中后期美國國會貿易政治

(1)選舉博弈

在1990年，強調公平貿易已經成為兩黨競選的口號。民主黨選民總體上繼續要求保護工人和瀕危產業;民主黨人還將環境保護和國際勞工標準作為考慮貿易協議的重要關注內容;很多民主黨人擔心美國在國際貿易體系中喪失主權，因此反對在關貿總協定烏拉圭回合中成立世界貿易組織。共和黨人繼續支持自由貿易原則，但是越來越關心貿易環境中的公平問題;共和黨內部的部分成員要求采取懲罰性措施制裁那些歧視美國產品或者對本國生產商給予各種形式補貼的貿易伙伴。兩黨選民基礎的持續兩極分化，偶爾略有重合，民主黨和共和黨的選民幾乎都反對“快車道”授權，但原因不同:對于民主黨人來說，沒有能夠將強制性的環境和勞工標準放入貿易協議中使他們不愿意繼續向總統及其談判官員授權;對于共和黨人來說，盡管只是黨內一部分人，反對“快車道”授權的原因是擔心總統會制定太多與貿易無關的規定。

在這一時期，貿易問題不再是簡單地削減關稅以及控制貿易壁壘，非關稅壁壘的影響成為貿易政策辯論的核心。當涉及到更多的非貿易壁壘、勞工及環境問題、開放國內金融及服務市場、保護知識產權等問題時，美國國內的選民基礎會隨著具體貿易議題的不同而發生分歧或重疊。貿易政策在這一階段的關鍵方向就是當涉及到自由貿易立法問題時政黨觀點日趨兩極分化，而在審議懲罰性議案時，兩黨觀點又趨于集中，即共同支持對他國不公平貿易措施實施懲罰或報復。因此，在這一階段盡管可以看到兩黨都支持自由或者公平貿易，但是保護性或懲罰性的貿易立法數量仍大大增加。

(2)制度情境

1994年共和黨取得國會兩院多數黨席位。盡管共和黨將權力結構集中，尤其是在眾議院中，但是政黨領袖仍然受到黨團會議權力以及多數黨黨內在關鍵問題上分歧的約束。20世紀90年代的中心化制度結構又被稱為是“條件性政黨政府”，這一觀點認為，黨團會議的能力是對政黨領導權力的最終檢驗，其權威有條件地取決于多數黨內部的團結［5］。在20世紀90年代的美國貿易政策上，有很多問題或者存在選民基礎的重合，或者存在多數黨內部的明顯分歧，體現出貿易政策上顯著的跨黨派聯盟的特點。

5.2001年后美國國會貿易政治

2001年9.11恐怖襲擊后的幾年間，美國的國家重點轉移到了國家安全領域，貿易問題圍繞和服務于美國反恐怖襲擊這一國家重點，獨立性和重要性明顯下降，兩黨在貿易政策問題上的主張繼續延續了“公平貿易”的主題。共和黨在連續多屆國會中均占有多數黨席位，從2000年共和黨小布什當選美國總統后，共和黨在國會貿易政策議題上基本阻擋了民主黨議員的參與。在此政治制度環境下，國會在2002年重新開始“快車道”授權，①1994—2002年間“快車道”授權中斷。并正式更名為“貿易促進授權”，授權期限獲準延長到2007年6月30日終止。

新千年開始，美國失業率不斷攀升，銀行破產增加，民主黨逐步提出經濟復蘇政策主張，一些民主黨人開始改變他們在自由貿易政策上的立場。2006年中期選舉的結果，使國會參眾兩院自1994年起再一次回到了民主黨控制之下。2008年大選后，貿易問題，尤其是與中國的巨額貿易逆差方面雖然重要，但金融危機和伊拉克戰爭則是當時美國面對的更為急迫和嚴峻的問題。在2006年后民主黨控制的國會受到民主黨傳統選民基礎勞聯—產聯的政策推動，沒有再批準“貿易促進授權”。［6］

進入21世紀，美國貿易政策中出現的新問題是與美國巨額貿易逆差相伴隨的美元匯率問題。多數黨民主黨人希望能夠通過議案糾正美元匯率問題，對進口商品征收反補貼稅，美國傳統工業區及“銹帶”(Rust Belt)地區的共和黨議員也同意民主黨人的觀點，但另有一部分代表工商界利益的共和黨人，并不希望動用立法程序向貿易伙伴施壓，他們更多地希望能夠借此問題糾正貿易伙伴的不公平貿易問題，借以施壓貿易伙伴開放國內金融市場。因此，在有關美元匯率問題上，兩黨內部選民主張并不統一，都各自存在支持和反對就美元匯率問題通過法案的聲音，這也為跨黨派聯盟的形成奠定了基礎。

(二)嵌套博弈與貿易政治

1930—1950年中，國會出現兩極化的選民基礎和集中的制度結構，帶來的結果是高度沖突性及黨派分裂。在參議院，立法者面對相似的選民壓力但是權力并不集中，有更大的傾向成立黨派內部聯盟，偶爾出現兩黨合作聯盟。貿易政策的性質由多數黨主導，少數黨很少有任何重要的影響。這一情況符合假設1，集中的結構和分極的選民導致黨派間沖突，并由多數黨控制貿易政策議程。在民主黨成為國會多數黨的情況下，基本符合本假設，因此他們偏好的逐步貿易自由化得以推行。隨著選民基礎的偏好在50年代中期開始集中，盡管就具體修正案的分歧繼續持續并且分化著選民基礎，但兩黨在貿易調整法案方面的合作在加強。20世紀50年代后期，假設1中描述的特點向假設2轉化，制度結構仍然是集中型，但選民基礎開始重合。在這個期間，國會出現兩黨聯盟數量的增多就不足為奇。

在20世紀60—70年代，博弈開始趨于一致，自由貿易的目標獲得兩黨支持，要在最大程度上達成自由貿易協議。從兩黨選民基礎綜合來看，只要建立起安全網為失業工人設立調整計劃、為進口敏感企業設立逃避條款、為建立公平的貿易環境設立反傾銷和反補貼稅規則，他們還是支持擴大自由貿易的。向眾議院籌款委員會和參議院財政委員會主席授權的國會制度結構使得兩黨可以在最終投票之前達成妥協，而且兩黨間的分歧意見因為選民利益的重疊而消失。在這一時期，嵌套博弈的表現形式是在保護性安全網前提下支持自由貿易。20世紀60—70年代表現出假設2和假設4描述的政治動態性。在60年代，制度結構仍然為中心化，但是選民基礎日漸重疊。在70年代制度改革后，制度結構日益分散。由于選民需要仍然保持重疊，從假設2中的特征轉向假設4。盡管偶爾還會發生黨派對立的投票，60年代的投票幾乎都是兩黨合作投票或者跨黨派投票;在70年代中期，兩黨聯合投票情況增加。由于各種利益增加，選民利益互相補充，氛圍有利于妥協和合作。

到了20世紀80年代，經濟約束開始影響一系列的國內利益集團，再一次使得各黨派選民基礎呈現兩極化。商業利益開始選擇在日益激烈的國際經濟環境中競爭，而勞動者則用盡辦法保護國內的就業。70年代目的要使權力分散的結構改革使政策制定過程更加難以實現團結，這也使得黨派領導人的權力在某種程度上重新集中。這一趨勢受到黨內同質性增加的強化，南方陣營保守的民主黨人加入共和黨。但重新集中化的趨勢是漸進的，并沒有馬上回歸到改革前的權力結構。因此在20世紀80年代和90年代早期，主要反映出假設3的特征，制度結構相對分散，選民基礎相對集中，在貿易問題上的投票聯盟逐漸偏向跨黨派甚至是黨派對立。

1994年后進行的改革使得眾議院重新回到了類似于20世紀40—50年代的集中化結構中，但較之50年代為弱。結構的相對集中伴隨的是選民需要的兩極分化，但由于民眾對國外持續不公平貿易措施以及對國內一系列經濟部門造成的消極影響的急躁心理而得以統一。因此盡管此時在有關對勞工進行保護的問題上黨派沖突非常強烈，對不公平貿易采取懲罰性措施的法案中依然存在兩黨聯盟投票的情況，貿易政策意見極相左的議員都投票反對延長快速通道授權。

到了20世紀90年代，兩黨領袖都將貿易問題作為政黨間彼此相區別的工具。針對日本汽車、汽車零部件以及稻米的立法在1992年受到多數黨領袖的支持，這表明民主黨在這一時期與共和黨布什政府相比趨于更激進、更具報復性的貿易立場［7］。在北美自由貿易協議和烏拉圭回合協議上，兩黨之間也存在著類似的分歧，但是表現形式卻大為不同。雖然上述兩個協議都是有關貿易自由化協議，但在北美自由貿易協議上民主黨表現出更為強硬的反對態度，具體表現為要求加入嚴格和可強制執行的勞動和環境條款，這也是民主黨選民最為關心以及遭到共和黨選民強烈反對的一點［8］。

進入21世紀后，貿易政策議題受到反恐問題的影響，重要性相對下降，沒有成為兩黨爭取選民、獲取選舉資源的關鍵問題。為配合美國在全球展開反恐行動，貿易問題一度成為美國取得其他國家反恐支持的“交換條件”。2006年民主黨控制國會后，貿易促進授權也沒有能夠得到延續。匯率問題在2005年后變得突出，這與美國存在巨額貿易赤字、自身需要擴大海外金融服務市場的需求有關。可以說，匯率問題是美國貿易政策的一個延伸。在匯率政策方面，兩黨都有相當的選民基礎支持美國采取措施，對“匯率低估”國家商品征收反補貼稅 (或其他形式)，這也體現在一些不具有立法效力的決議案中獲得大比例兩黨議員支持上。由于目前國會現有的集中結構，有關美元匯率問題的議案最終沒有進入國會大會或協商會議討論，美國國會目前并沒有在匯率問題上形成有法律效力的法案。

三、嵌套博弈理論下國會對中美經貿關系的影響

從中美經貿關系發展的時間段上來看，在1979—1989年的這段時間內，國會對中美經貿關系的發展持積極友好的態度。無論從建交還是這一時期的最惠國待遇問題都沒有成為國會爭論的焦點。與中國貿易有關的議題得到了參眾兩院委員會主席和議長的支持，民主黨和共和黨也未將該議題作為區分兩黨立場的重要議題對待。國會制度結構在這一時期是逐漸集中的，這種制度特征也支持了中美經貿關系的平穩發展。

從1989年開始，人權問題、意識形態問題逐漸滲透到了中美經貿關系中。從老布什階段需要動用總統否決權反對取消中國最惠國待遇或制裁中國的議案，到克林頓政府時期貿易與人權掛鉤政策之初，國會對有條件給予中國最惠國待遇問題幾乎是兩黨一致的觀點，在預先知悉總統必然會反對國會制裁和取消給予中國最惠國待遇的立場后，兩黨議員多數都站在總統的對立面。議員的這種態度與當時在美國彌漫的反華情緒相呼應，一定程度上也代表了美國公眾的態度。因此，這一階段的對華議案表現出兩黨一致性。中國最惠國待遇得到延續主要依賴少數支持本黨總統的共和黨議員和與參議院中與中國有重大貿易關系的農業州民主黨聯合的支持，投票的結果僅僅維持不能推翻總統否決的極少票數。

克林頓政府掛鉤政策的出臺極大地激起了與中國有經貿利益聯系的工商利益集團的擔心，這種情緒也反應在共和黨及民主黨議員的態度轉變上。在有關中美貿易政策問題上，兩黨面臨的選民基礎中工商利益集團的力量不斷增加，共和黨人無論從整體貿易議程還是從自身選民基礎上看，都更加偏向于支持給予中國最惠國待遇。民主黨內選民基礎與中國有經濟利益聯系的議員也逐漸與本黨強調人權、意識形態的議員相脫離，這尤其體現來自美國農業州的民主黨參眾議員身上。最終兩黨形成的跨黨派聯盟獲得了勝利，中國最惠國待遇在這一時期也繼續地保持下來。

但不可忽略的一點是，在掛鉤和脫鉤時期，國會提出表決的議案內容也有了不同程度的減弱，國會主張的內容雖沒能以法案的形式通過，但通過行政命令和其他方式得到一定程度的滿足。

在中國永久性正常貿易關系審議以及加入世界貿易組織的問題上，工商利益集團與勞工組織在20世紀90年代的對立也充分地反應在兩國經貿關系發展上。代表民主黨選民基礎中勞工組織、人權組織利益的議員與共和黨保守派議員聯合，反對共和黨和民主黨中支持自由貿易的工商利益集團的議員。在這場博弈中，工商利益集團的力量逐漸占據上風，保證美國順利給予中國永久性正常貿易關系以及批準中國加入世界貿易組織。這一階段，國會制度環境集中，議長和委員會主席共同成為國會權力中心，與此對應的是在這一議題上選民基礎分化，兩黨內都有支持給予中國永久性正常貿易關系、支持中國加入世界貿易組織的力量，最終形成的是兩黨合作聯盟，以較大優勢通過了相關立法。

進入21世紀以來，共和黨在連續多屆國會中均占有多數黨席位，與共和黨總統小布什一道，在貿易政策議題上基本阻擋了民主黨議員的參與。貿易政策形態逐步向多數黨主導傾斜。在這種大的制度環境下，國會對于中國匯率問題雖然存在多種聲音，不斷提出不同議案意圖糾正中國匯率低估問題，但出于服務行政機構的整體國際關系和雙邊關系的大局 (反恐戰爭、朝鮮核問題、需要中國繼續購買美元債券等)的考慮，國會多數黨基本上利用了制度集中的優勢控制議案不在兩院同時表決。行政部門與中國的互動也在一定程度上緩解了國會壓力。

小布什任期的最后兩年中，民主黨獲得了國會參眾兩院的多數席位，到2009年大選，民主黨奧巴馬總統就職期間，美國發生了大規模金融危機。國內經濟衰退等因素使得貿易問題再次被推到風口浪尖。就奧巴馬任期的頭兩年來看，醫療保險改革是民主黨人推行的主要議題，為此民主黨人耗費了大量資源，無暇顧及其他貿易方面的議題。實際上，在第111屆國會通過的H.R.2378(公平貿易貨幣改革法案)是該屆國會中唯一在眾議院提交表決的貿易議案。

［1］Gibson，M.L.Conflict Amid Consensus in American Trade Policy［M］.Georgetown University Press，2002.47－57.

［2］Congressional Quarterly Almanac［R］.1967.813.

［3］Rhode，D.Parties and Leaders in the Postreform House［M］.University of Chicago Press，1991.34－36.

［4］Sinclair，B.The Transformation of the U.S.Senate［M］.Johns Hopkins University Press，1989.74－75.

［5］Aldrich，H.，Rohde，D.W.The Consequences of Party Organization in the House:Theory and Evidence on Conditional Party Government［A］.Bond J.R.，Fleishered，R.Polarized Politics:Congress and the President in a Partisan Era ［C］.Washington，DC:CQ Press，2000.

［6］李莉文.美國“快車道”授權探析［J］.國際論壇，2011，13(3).

［7］Congressional Quarterly Almanac［R］.1992.152.

［8］Audley，J.Green Politics and Global Trade:NAFTA and the Future of Environmental Politics［M］.Gerogetown University Press，1997.