探討我國行政問責制度

唐蜀湘

從 2001年頒布《國務院關(guān)于特大安全事故行政責任追究的規(guī)定》，到2003年開始的高官問責，越來越多的官員受到處分，問責風暴已經(jīng)實實在在走進中國人的政治生活中。2004年3月5日溫家寶總理鄭重承諾，“有權(quán)必有責、用權(quán)受監(jiān)督、侵權(quán)要賠償”，問責制又有了更大的發(fā)展

以往，出再大的事故，發(fā)生再惡劣性的行政違法事件，除了懲處幾個直接責任者以外，高層官員承擔責任的并不多見。從罷免衛(wèi)生部部長張文康、北京市市長孟學農(nóng)，到問責密云燈會踩踏、開縣井噴、海寧火災、吉林中百商廈大火、阜陽劣質(zhì)奶粉事件直至嘉禾違法拆遷，短短一年多時間，罷免風暴一浪高過一浪，責任政府的理念漸入人心。

行政問責的內(nèi)涵及其發(fā)展

一、行政問責的內(nèi)涵。現(xiàn)代意義上的“問責制”是西方民主政治的產(chǎn)物，其對象通常是公共官員。法約爾指出，權(quán)力的孿生兄弟是責任，“凡權(quán)力行使的地方，就有責任”，責任是“權(quán)力的當然結(jié)果和必要補充”。對于行政問責的概念，在理論界還沒形成統(tǒng)一的解釋，行政學學者譚國太認為行政責任的問責包括三個方面:一是政治責任,各級政府在行使管理國家、管理經(jīng)濟、管理社會及各種事務時，都要承擔對人民負責的政治責任；二是法律責任，主要是用法律來制約政府成員及公務人員的行為；三是道義責任，行政的道義責任是指政府及其公務人員在履行自己職務時必須承擔的道德意義上的責任。筆者認為，道義責任是基于社會公認的從政道德的要求而產(chǎn)生的責任約束，這種約束力不具有剛性，它以官員的道德良心為實現(xiàn)前提。行政責任、政治責任、法律責任、道義責任，這四個方面構(gòu)成了行政問責的基本內(nèi)容。行政責任的承擔主體是政府，政治責任的承擔主體是政黨，它們應是兩個不同的概念。

二、我國現(xiàn)行問責制的發(fā)展趨勢。從目前的情況看，我國的問責制表現(xiàn)出以下發(fā)展趨勢：

第一，問責的方式從“權(quán)力問責”逐漸向“制度問責”轉(zhuǎn)變。過去發(fā)生事故或案件后，追究責任時往往對“權(quán)力問責”，處分主要是根據(jù)上級領(lǐng)導的意見。而且追究“直接責任”為多，追究領(lǐng)導層“間接責任”的少，難免有官官相護之嫌。在新一輪“問責風暴”中，該不該追究責任，追究誰的責任，更多的是依據(jù)事實和有關(guān)規(guī)定來進行。

第二，問責對象從單一“有過”官員向“無為”官員深化。官員的亂作為固然可氣，然而“在其位，不謀其政”的行政不作為，不僅使公眾的合法權(quán)益得不到保障，甚至造成公眾利益受到嚴重損害，也會給國家財產(chǎn)造成損失。而在新一輪“問責風暴”中，對于那些“不求有功，但求無過”的不作為官員也發(fā)出了“下課”的警示。

第三，問責的主體不斷由事發(fā)部門逐漸向其他領(lǐng)域擴大。以往的事故中，只是局限于本部門的領(lǐng)導予以處理，而且問責的過程帶有很大的隱諱性。隨著問責的不斷深化，黨政機關(guān)、公檢法司、企事業(yè)單位等都可以進行問責。而且，公眾、社會輿論對官員的問責作用也越來越大，并通過逐漸完善法律以保證問責的切實可行。

我國現(xiàn)行問責制存在的主要問題

我們建立行政問責制的初衷并非只是為了以解民憤，還是為了更好地樹立新時期政府的新形象，真正轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念。因此，筆者對目前行政問責制中存在的問題進行分析。

一、問責主體不明確。問責主體是問責過程中的發(fā)問者，但是應該由誰來發(fā)問呢？是全國人民代表大會以及各級地方人民代表大會，還是政府的上級機關(guān)，或是黨的各級委員會呢？在實踐中，往往出現(xiàn)問責主體缺位，主要表現(xiàn)在兩個方面：其一是人大問責缺位。筆者注意到，在近幾件重大事故處理中，對于官員的辭職一般都是上級的一紙文件。根據(jù)憲法“人民代表大會產(chǎn)生的行政機關(guān)、司法機關(guān)，對其負責、受其監(jiān)督”的規(guī)定，問責的主體應該是全國人民代表大會及地方各級人民代表大會，然而在實踐中，人大很難履行其職責。其二，公民問責缺位。我國法律中尚未建立完備的公民問責的途徑，對公民的知情權(quán)和話語權(quán)尊重得不夠，在一定程度上限制了公民對政府權(quán)力的問責。

二、問責范圍界定不明。就我國實行問責制度來看，問責范圍還比較窄。我們知道，行政問責的基礎(chǔ)是首長負責制，但是在我國，行政首長制度并沒有真正建立過，所以造成行政責任的劃分產(chǎn)生了問題。而且多大的事故，要追究到哪一級，正職與副職、黨與政究竟怎樣界定責任？目前尚無統(tǒng)一標準，這就造成行政問責制的自由度過大，難以準確把握。

三、問責對象不清。大多數(shù)問責事故中引咎辭職的領(lǐng)導沒有一位是黨政機關(guān)的，是不是黨的領(lǐng)導地位沒有在行政事務中發(fā)揮作用呢？只要仔細觀察就會發(fā)現(xiàn)，往往在決策中黨的領(lǐng)導機關(guān)，也就是一把手，起著非常重要的作用。既然黨的領(lǐng)導人在行使部分行政權(quán)力，就應該納入問責對象范圍之中。然而，對這幾起重大事件處理過程中，黨的領(lǐng)導人大多數(shù)只是受到相關(guān)比較輕的處罰。

四、問責程序過于籠統(tǒng)。在幾起重大事件的處理中，我們聽到的大都是官方的聲音，很少聽到被問責對象的聲音，這就容易讓人懷疑問責的暗箱操作是不是為了丟車保帥？而且在行政問責中，被問責人應該有權(quán)利為自己辯解，對上級的處理提出異議。但是在新聞媒體上只看到某人被如何，至于過程就不得而知，我們不禁想問：那些引咎辭職的官員究竟是自愿，還是迫于上級和社會輿論的壓力？亦或是，這只不過巧妙地演了一場“金蟬脫殼”計？

正是由于程序上的欠缺，沒有給被問責者一個說話的機會，才出現(xiàn)身處阜陽劣質(zhì)奶粉事件中的陳春生、宋影經(jīng)過艱辛的維權(quán)，又重新回到了久違的工作崗位。由此可見如果問責過程不明、結(jié)論不清，則結(jié)果或許是可喜的，但效果往往是可疑的。

完善我國行政問責制的對策構(gòu)想

為了完善我國的行政問責制，除了加強公務員隊伍素質(zhì)建設、堅持同異體相結(jié)合、建立聽證制度、建構(gòu)責任政府、極力推行政務公開與透明等措施外，我認為應從以下幾個方面加以考慮。

一、完善黨內(nèi)領(lǐng)導責任機制。從目前我國的領(lǐng)導責任機制來看，黨委中黨委書記是掌管全局的領(lǐng)導，對安全生產(chǎn)和社會安全工作應負有不可推卸的責任。一個地方的安全生產(chǎn)能否搞好，重大責任事故能否得到有效控制，關(guān)鍵還是要看一把手自身所具有的安全意識。所以要完善黨內(nèi)領(lǐng)導干部責任機制建設，應當在各級領(lǐng)導班子中專門設立對安全和社會安全負責的副職領(lǐng)導干部，通過制度化的手段來明確其應當承擔的責任。再次，對那些就重大責任事故應當承擔責任的領(lǐng)導干部，除了應進行政治和組織上的處理外，還要采取一些法律上的手段，如依法剝奪政治權(quán)利等。

二、進一步完善問責程序。問責的程序化涉及問責過程的方方面面。筆者認為應該著重注意以下三個環(huán)節(jié)：

一是責任的認定程序。有了明確的責任劃分，還需要一定的程序來認定責任的歸屬、嚴重程度等，否則就有可能出現(xiàn)“替罪羊”問題而背離問責的初衷。

二是問責的啟動程序，即問責主體以什么樣的形式、在什么場所、通過什么方式對問責對象進行問責。當前關(guān)于人大的質(zhì)詢、罷免等問責形式，已有法定程序，但其他問責主體如何對官員問責，還沒有相關(guān)的程序。然而即使現(xiàn)有程序，其規(guī)范性和可操作性等不足之處，還需進一步完善。

三是問責的回應程序，即被問責的官員通過什么樣的程序，為自己的行為進行解釋甚至是辯解。在問責事件中全是一個聲音，或是被迫“下課”官員沉默無聲，這都不符合責任政治的原理。

因此，行政問責制要完善問責程序，以保證各問責主客體的權(quán)利和權(quán)力。

三、將經(jīng)濟懲罰引入問責制度。從這些重大事故的處理結(jié)果來看，對相關(guān)責任領(lǐng)導的政治處理中，最為嚴重地就是“開除黨籍，行政撤職”。雖然他們暫時失去了官職，但事實上在其他方面并沒有太大的損失，與那些為此付出沉重代價的生命相比，這個天平秤會平衡嗎？

筆者認為，行政問責不僅僅要追究其行政責任，還應該加以嚴厲的經(jīng)濟懲罰。并且經(jīng)濟懲罰要公私分明，機關(guān)單位與責任人要按責任輕重承擔處罰，嚴禁用國家的錢交國家的罰款這種事情出現(xiàn)，只有這樣才能使那些官員有“割肉”之痛，使他們“不作為”或“胡作非為”的時候考慮一下自己的經(jīng)濟利益。

行政問責制度是一個龐大的政治系統(tǒng)工程，它需要多種力量的群策群力、共同努力，我們期待在加強問責文化及其配套的相關(guān)制度建設的支持下，行政問責制度能在實施中得到進一步完善和發(fā)展。

（作者單位：延安大學西安創(chuàng)新學院）