中國食糖產業政策體系及建議

徐 雪

（農業部農村經濟研究中心，北京100810）

中國的糖料生產主要分布在經濟欠發達地區，關系到4000萬糖農的生計，是一些地區財政收入的重要來源之一。近年來，我國食糖消費快速增長，而食糖生產則呈周期性波動，帶動食糖價格大起大落，農民和企業收入極不穩定，食糖產業發展歷經磨難。目前我國已經連續兩年食糖減產，下個榨季仍是產不足需，食糖價格已攀升到歷史高點。本報告分析了我國食糖產業的發展現狀，剖析了未來消費、生產潛力、進口及產業發展瓶頸問題，評估了近年來食糖產業生產扶持、市場調控以及進出口等方面政策效果，并提出了今后產業發展調控目標及政策建議。

1 我國食糖產業現狀及主要特點

1.1 生產向優勢地區轉移，產業集中度明顯提高

2000年我國實施主要農產品優勢區域布局規劃以來，糖業生產向優勢產區加速轉移，集中度明顯提高，糖業生產地區性優勢越來越明顯，廣西、云南、廣東、海南、新疆、黑龍江六大產區產糖量占全國產糖總量的97%以上。近年來，我國糖料種植面積基本穩定在180～200萬hm2，糖料總產保持在1億t以上。同時，中國制糖企業經過“十五”期間的結構調整，結構日趨優化，糖業綜合競爭力提高。目前，糖廠數量已由結構調整前的500多家減少到290家左右，糖廠的平均年產糖規模已由不足2萬t提高到5萬t以上，糖廠數量減少40%，而食糖產量卻增長了80%以上。糖廠的經營體制也發生了根本性改變，國有企業比例逐年下降，而民營、外資、股份制企業比重逐年上升，企業經營機制更具活力。糖廠的集團化經營也取得顯著的進展，27家重點企業集團的產糖量已占全國產糖總量的70%以上。

但同時，糖料生產區域日益集中還帶來了一些問題。首先，由于一直以來我國糖料生產效益較低，特別是近些年糧補等支農優惠政策的實施，使甜菜生產在北方出現了被邊緣化的趨勢，農民開始種植玉米和小麥等作物來替代甜菜生產。而我國南方甘蔗主要種植在干旱坡地，競爭作物相對較少，播種面積基本保持穩定，其中廣西甘蔗面積大幅增長。由此出現了甜菜糖逐年萎縮、甘蔗糖和甜菜糖比例嚴重失調的局面，甜菜糖產量占全國食糖總產量的份額從20年前的20%下降到目前的6%，糖廠開工只占到加工能力的1/3左右。

另外，食糖生產區域過于集中，在未來還可能帶來食糖產業安全問題。近些年廣西食糖產業迅猛發展，種植面積從上世紀80年代末的不到30萬hm2增加到目前的100萬hm2以上，20年來翻了兩番，占廣西耕地面積的1/3以上。目前廣西的食糖產量已占到全國的66%以上，如果廣西食糖減產30%，全國就減產20%，其影響關乎全局，涉及到全國的食糖供給安全。因此，如何通過國家宏觀調控實現對食糖產業的合理布局，保障食糖生產的穩定和安全，也是我們應該思考的問題之一。

1.2 食糖生產呈周期性波動，帶動價格大起大落

我國食糖的年需求量較為穩定，需求彈性較小，食糖供給量成為食糖價格的決定性因素，我國食糖產量一直保持著長期增長和周期性波動的趨勢，5年為一個增減周期，前半個周期增產，后半個周期減產。導致食糖生產周期性的主要原因是糖料種植具有自然的周期性生長規律。如甘蔗種植一次，宿根可以生長3～4年。其次，農作物的生產也有自然的大年、小年之分。另外，周期性自然災害也導致糖料生產的強周期性。近10年來我國食糖年均增產幅度最大為37%，減產幅度最大為16%。食糖生產的周期性波動也造成了我國食糖價格的劇烈波動，近10年來我國食糖價格年均上漲最大幅度為45%，下跌最大幅度為26%。2009/2010榨季受干旱減產影響，食糖價格大幅攀升，目前廣西糖價在5600元/t以上，是2002/2003榨季低糖價的2.5倍，比上個榨季每噸高出2000元，已接近歷史高位。

食糖價格的劇烈波動，給糖農和制糖企業帶來巨大影響，食糖產業難以實現穩定的可持續發展。如果提高糖料種植規模化水平，提高農民對市場信息的掌握和分析利用水平，采取有效的反周期產業政策，將可能打破食糖生產周期，使食糖產量和價格趨于平穩。

1.3 消費呈剛性快速增長，速度超過產量增幅

我國是世界第三大食糖消費國，但同時也是人均食糖消費最少的國家之一。2000年以前我國食糖消費量相對平穩，近10年來則出現了跳躍式增長，從2000年的800萬t左右上升到2010年的1400萬t（表1），年均增長率達到7.5%（國際平均增長率為2.3%），超過產量年均增幅6.4%。近十年來只有兩年食糖產量高于消費量，其余年份均產不足需。

受金融危機影響，雖然近兩個榨季我國食糖消費增幅放緩，但由于我國食糖連續兩年減產，而食糖需求持續增長（圖2），導致產需矛盾突出，供求缺口較大，食糖供應不足量分別占近兩年需求量的23%和18%。未來兩年內我國食糖需求將突破 1500萬 t，7～8年后將達到2000萬t，產需缺口將進一步擴大。目前我國人均消費食糖10kg，仍遠遠低于24kg的世界平均水平。隨著國民經濟的快速增長，農民增收、農村勞動力轉移和城市化進程加快，我國食糖消費將呈剛性增長，國內產需缺口將長期存在，雖然個別年份食糖產量可能出現供大于求的局面，但從長期趨勢來看，我國食糖將面臨供不應求的局面。如何制定產業發展政策，促進食糖產量的穩定增長，彌補周期性產量波動帶來的供應缺口，保持我國食糖90%以上的自給率，是未來我們急需研究的重大課題。

表1 近10年來我國食糖消費量

圖2 近10年我國食糖產需缺口變化情況

1.4 糖料生產比較效益低下，農民收入極不穩定

上個世紀90年代以來，我國勞動力成本和物質費用日漸上揚，糖料生產成本持續上升。而糖料收購價格波動劇烈，糖農收益極不穩定。如廣東近10年來農民種植甘蔗有一半年份是虧損的 （表2），效益好時667m2收入也僅在300元左右。自2007年以來，生產資料價格大幅上漲，特別是糖料收獲的人工成本迅猛上升，從以前的每噸30～40元，上升到目前的每噸80～100元。與此相比，糖料收購價格漲幅不大，農民利潤空間再度被大幅擠壓，導致近幾年來糖料生產比較效益持續下降，農民種植糖料積極性受挫，糖料種植面積極不穩定。除廣西之外，其它甘蔗主產區面積增長緩慢或停滯，北方甜菜面積逐年萎縮。2009/2010榨季，由于旱災導致國內食糖大幅減產，食糖價格迅猛攀升，由此帶動糖料價格大幅上漲，農民667m2糖料收入達到500～700元，屬于歷史較高水平。

表2 2000/2001—2009/2010年廣東甘蔗生產的成本、收益情況

2 對我國食糖產業發展趨勢的分析

2.1 食糖產需缺口將長期存在，進口規模呈逐漸擴大態勢

進入21世紀以后，我國成為食糖凈進口國。近些年來食糖進口量占國內消費量的比重基本保持在10%以內。雖然目前我國是全球十大食糖進口國之一，但凈進口量只占全球貿易總量4900萬t的1/50，對國際糖價影響不大。隨著我國食糖消費的快速增長，我國將成為亞洲乃至世界增長潛力最大的食糖市場，進口規模將不斷擴大。據國際糖業組織ISO預計，2010年我國食糖消費量的增長將占全球食糖消費增長量的20%以上，對國際市場的影響將日益顯現。

2.2 我國食糖仍有增產潛力

雖然我國糖料種植受制于有限的耕地面積，但在單產提高方面仍有很大潛力。目前制約糖料單產提高的最大瓶頸就是缺乏水利基礎設施。我國甘蔗大多種植在旱地或坡地，大多是“望天田”，如果實現灌溉，糖料單產可以提高一倍，甘蔗單產有望達到10～12t/667m2，甜菜達到6t/667m2以上。同時，滴灌設施還可以大幅度降低病蟲害的發生。如果實現灌溉條件，我國糖料單產可以翻一番，未來十年我國食糖完全可以實現自給自足。

除了提高單產，我國食糖增產的另一大潛力在北方甜菜糖。我國甜菜糖產量從建國時的2萬t，逐漸發展到1991/1992榨季的最高水平167萬t，占全國總產量的21%。之后由于競爭作物替代，產量在波動中呈下滑態勢。2009/2010榨季，我國甜菜糖產量萎縮到60萬t，占全國食糖總產量的份額下降到6%。北方擁有廣袤的土地，制糖工業相對而言比較發達，企業也正在進行優化組合。如果甜菜比較效益上升，機械化程度提高，甜菜面積增長潛力巨大。可以說，未來中國制糖行業的主要增長潛力在北方甜菜糖。

2.3 糖料種子老化，病蟲害嚴重

目前，我國甘蔗主要品種是新臺糖系列，已經引進種植20多年，占我國甘蔗種植面積的80%以上，自我培育品種不足20%。新臺糖系列品種為甘蔗產業實現跨越發展發揮了重要作用，但目前面臨著品種單一和嚴重退化的問題。此外，不同熟性品種的搭配和布局不合理，大多是早熟品種，以致品種熟期集中，加工后期產糖率明顯下降。同時，甘蔗黑穗病、宿根矮化病、花葉病等病害每年造成甘蔗減產20%以上，螟蟲和地下害蟲平均發生率在60%以上，造成蔗糖分損失0.3個百分點以上。甜菜品種在不同地區的種植情況差異較大，但也普遍面臨著品種含糖分不高和抗病性差等問題。因此，加大對糖料的科研投入，研發推廣適應我國本土的高產、高糖、耐旱和抗病品種，將使我國糖料單產實現跨越式增長。

2.4 國際巨資參與我國糖業內部整合，外資化風險初現

引進外資可以提高我國制糖企業的技術含量，但也應提早防范外資進入給我國目前尚很脆弱的制糖產業帶來的風險。英國糖業有限公司是世界500強企業之一的英國食品聯合集團公司（ABF）的子公司，在全球制糖生產上排名第二，目前通過河北天露公司進入中國制糖市場。同時，英糖投資4億元人民幣重組改造黑龍江依安瑞雪糖業生產線，并投資建設甜菜原料基地，建成全國最大的甜菜制糖企業。在廣西15家大型糖業集團中，外資絕對控股的有東亞糖業集團（泰國）和英博糖業集團，此外，外資參股大中型企業、控股中小企業的則更多。如果今后再次出現糖廠給糖農“打白條”、糖廠資金周轉困難的現象，我國糖廠極有可能面臨著被外資大肆收購的局面。因此，如何增強我國食糖產業的競爭力，防止外資在我國食糖產業鏈不斷擴張而引發產業安全問題，應提早引起我們的重視。

3 我國現有調控政策及效果評價

3.1 國際貿易政策

根據中國加入世貿組織的談判結果，中國對糧、油、糖、毛等大宗農產品進口實行關稅配額管理。中國政府同時承諾，從1999年發放160萬t進口食糖關稅配額，5年內配額數量每年增加5%，到2004年，進口食糖關稅配額增長到194.5萬t。這一配額既包括進口食糖國內消費的數量，也包括進口加工企業的數量。在該項配額內，進口原糖關稅為20%，白糖為30%，到2004年降低為15%；配額外進口關稅到2004年將從76%降低到50%，目前我國進口配額和關稅水平維持在2004年的水平上。雖然我國食糖關稅水平屬于最低的國家，受國際食糖市場沖擊的可能性較大，但我國食糖進口由國家發改委統籌安排，其中70%分配給國營企業，30%分配給私營企業，國家有條件根據國內產需形勢，通過國營貿易來控制食糖進口量和進口時機，近些年我國食糖進口配額使用率僅在50%左右。我國政府在國內豐產時利用國營貿易配額，盡量減少國際低價糖涌入我國市場，對國內食糖產業造成沖擊。同時，在國內食糖減產時，抓住有利時機進口食糖，彌補國內供給的不足。2010年我國食糖減產導致產需缺口較大，國家在4—5月份國際糖價低至14～15美分/磅時增加了40萬t以上的食糖進口，有效地對國內產需缺口進行了補充。

政策效果：近些年，我國政府通過食糖進出口貿易管理措施，將其作為宏觀調控的主要手段，既通過進口貿易糖填補了國內市場的不足，又較為成功地規避了國際食糖市場可能帶來的風險和不利影響，對食糖國內市場的供求平衡起到了非常重要的作用。今后政府應建立國內食糖供求的預警機制，在對食糖生產和需求預測的基礎上對進出口進行更準確更及時的調控，使貿易手段成為調節國內供求關系的有效杠桿。

3.2 國家儲備政策

我國食糖儲備制度建立于1991年，國家每年收購或投放一定數量的儲備糖來平衡市場，穩定糖價。收儲主要以進口古巴原糖全部入庫，以及向國內生產經銷企業收儲成品糖的方式進行。收儲和投放的數量及價格根據當年的國內市場供求形勢一年一定。近10年來，我國食糖儲備量變化較大，最低年份只有30多萬噸，最高年份是2008/2009榨季末的240萬t左右。2009/2010榨季，為了彌補國內食糖供求缺口，國家頻繁放儲，截止目前已經進行了8次拋售，放儲總量達到170萬t，但仍無法平抑已經上揚到5600元/t的糖價。如果2010年國家放儲200萬t食糖，國家庫存將非常薄弱，下榨季宏觀調控難度會進一步加大。

政策效果：國家收儲在食糖產業中起到了蓄水池和糖價調節器的作用。近些年，國家儲備糖的調控力度不斷加大，且日益及時到位，對穩定食糖市場價格和農民收入起到非常重要的作用。從國際慣例來看，國家儲備量應占國內3個月的消費量，即當前我國應有360萬t的儲備規模。但我國食糖庫存規模偏小，在欠產年份對糖價的平抑作用微乎其微，有的甚至出現越拋糖價越漲的局面。

3.3 糖料收購政策

隨著糖業市場化程度的不斷提高，為了規范糖料收購秩序，建立制糖企業與糖農利益共享、風險共擔的機制，部分食糖主產區制定了糖料收購的政府指導價和糖料收購與糖價聯動二次結算政策。但在實際操作中，除了廣西以外，其它主產省均是政府根據每年的食糖價格預測發布一個糖料收購指導價，企業將其作為保底價來執行，并未實現真正二次結算機制，食糖價格上升的收益并未返還于農民。廣西自治區實行蔗價與糖價聯動二次結算已有10個年頭，這一實踐得到不斷完善和認可，對穩定農民生產積極性和糖料面積發揮了積極作用。10年來，廣西甘蔗種植面積翻了一番，糖料產量從占全國的50%上升到66%。與此同時，廣西將“訂單農業”落到實處，企業把蔗田當作“第一車間”，在資金、化肥、機耕、良種以及田間道路建設方面積極扶持糖農，形成了日益完善的良性互動，對建立長期、穩定、有序的產銷體系，提高食糖產業化程度產生了積極的影響。雖然其它產區也都實行了糖料產銷合同制的“訂單農業”，但企業之間自律性不高，存在惡性競爭。食糖市場低迷時，制糖企業不執行糖料收購指導價，農民糖料交售困難重重。食糖市場高漲出現“糖荒”時，各個制糖企業又相互提價哄搶原料。為了攔截甘蔗外流，糖廠與政府設卡攔截，甚至發生流血沖突，收購秩序非常混亂。總體上看，企業和糖農的利益關系不夠緊密，彼此信任度不夠，企業對糖農的扶持缺乏積極性，食糖產業化程度不高。例如廣東甘蔗產業發展出現萎縮，原因之一在于其經濟高速發展使食糖產業邊緣化，另一個更重要的原因就是其實行的蔗區“三放開”政策，導致企業無序搶購原料、農民毀約售賣高價屢屢發生，食糖產業發展陷入惡性循環，糖廠開工嚴重不足，閑置了許多生產能力，與廣西食糖業的高速發展形成了鮮明對照。

政策效果：二次結算和訂單合同機制在廣西的實踐相當成功，使制糖企業和蔗農共同分享到了食糖產業發展帶來的收益，使廣西糖業得到迅猛發展。但此機制在其它糖料主產區并未得到有效實施，基本是有名無實，甚至在某些地區制糖企業和糖農之間還存在一些矛盾和利益分配的不合理，阻礙了當地食糖產業有序和健康的發展。

4 食糖產業調控目標及政策建議

食糖是城鄉居民重要的生活必需品，從上世紀90年代初打破計劃收購到市場化經營，已經歷了20年較快的發展，但與我國其它高速發展的產業相比，我國的糖料依然由最貧困的人群在自然條件最差的土地上進行耕作，食糖產業的弱勢地位仍未改變。近些年我國食糖消費穩步增長，而其價格彈性很小，因此產量的小幅波動都會給食糖價格帶來大起大落，給我國依然脆弱的食糖產業和貧窮的糖農帶來極大的損害。針對上述情況，必須制定完善的食糖產業發展和扶持政策，打破生產周期性波動規律，實現糖業可持續的穩定發展。

4.1 完善國家食糖儲備政策

由于我國食糖生產具有較大的價格彈性，且受甘蔗宿根生產周期的影響具有非常明顯的周期波動，因此國家宏觀調控的重點應放在食糖收儲及儲備糖投放的時機與節奏上，建立更加積極、靈敏的調控決策體系，起到在糖價過低傷害企業及糖農時及時收儲托市，在糖價過高而危機下游產業及終端消費時實行放儲來平抑糖價。同時，應將國儲糖規模擴大到國內3個月的消費量，以備連續兩個榨季減產時有足夠的調控能力來彌補國內供求缺口。例如，印度沒有很好評估其食糖儲備的抗風險能力，使儲備糖源大量出口外流，庫存消費比嚴重失控。恰逢次年周期性減產因素被災害天氣放大，造成其國內供求缺口巨大，只能高價進口大量食糖，引發了全球范圍內的食糖供應緊張。我國應吸取印度的教訓，利用調控手段保持合理的庫存消費比，提高食糖產業抗風險能力。除了從古巴進口儲備糖，可以考慮在國際糖價較低時從其它國家和地區進口儲備糖入庫，這樣不僅可以降低儲備成本，還可以快速補充庫存以防市場變化。另外，應進一步對國儲倉點進行科學規劃布局，使國儲糖的收儲與投放更及時更高效。

4.2 堅持食糖進口配額管理

根據上一輪WTO農業談判，目前我國配額內食糖進口關稅為15%，這在全世界范圍內已經是最低的保護水平，在下一輪新的WTO農業談判中，我國一定堅持不再讓步的原則，守住15%進口關稅的最底限，防止大量國際廉價食糖涌入沖擊我國食糖市場。同時，近幾年來中國正在陸續與幾個主要產糖國建立自由貿易區，而中國食糖產業的發展前景，與參與FTA的合作路徑密切相關。從長期看，如果中國與東盟、澳大利亞、巴西以及歐盟四國開展區域貿易合作，對主要食糖出口國采取無限制和零配額食糖進口，中國糖農將受到最大的沖擊，國內食糖價格總體將呈下滑趨勢。然而，如果中國與美國和日本等食糖進口國締結貿易合作協議，將會刺激我國糖料生產和食糖出口，使我國食糖產業獲得較快發展，國家總體福利增加。

4.3 完善和推廣“廣西模式”

廣西實行訂單糖料二次結算機制使糖業得到迅猛增長，應在其它糖料主產區進行試驗和推廣。同時，此機制還有許多需要完善的地方，應借鑒食糖大國巴西的經驗，糖料收購推行測糖分定價格，通過制度創新，建立一個更為合理的工農利益分配機制。

4.4 加大糖料生產扶持力度

受耕地資源條件制約，我國糖料生產只能立足于穩定生產面積，加快科技創新，依靠科技進步，帶動糖料單產提高來滿足日益增長的食糖消費需求。因此，應繼續加大優勢區域糖料基地的建設范圍和支持力度，解決以水利設施為主要內容的農田基礎設施建設，大力研究和引進適應不同區域的糖料品種和先進種植管理技術，加快適合我國糖料種植條件和種植習慣的小型收獲機械的研發和推廣，切實加強糖料病蟲害統防統治工作，提高糖料抵御自然災害能力。通過這些綜合措施，大力提高糖料單產和含糖分，使食糖產量穩步上升，保證我國食糖90%以上的自給率。

國家可以考慮在良種培育、小型機械研發和推廣環節給予一定補貼。同時，研究制定甜菜優勢區域布局規劃，改變我國甘蔗糖所占比重過大的局面，實現食糖產業的協調和穩定發展。

[1]謝良俊.我國糖生產的長期趨勢分析[R].華商儲備商品管理中心.

[2]布瑞克環球農業咨詢有限公司[R].2010中國糖產業現狀與展望.