推進鄉鎮財政體制改革的思考

沈 健

近年來，隨著農村稅費、分稅制改革的發展和農村綜合配套改革的不斷深化，鄉鎮財政理財環境發生了重大變化，在逐漸淡出農業稅收征管的同時，發展和服務企業，增強稅源經濟，落實民生政策、發放涉農補貼、貫徹財稅法令，治理財政內部管理，推進農村城市化建設的職責逐步增強，鄉鎮財政面臨著新的形勢與任務。在新形勢下，鄉鎮財政如何更好地推進財政體制改革，創造性的開展工作，提升鄉鎮政府價值是財政改革和研究的一個重要課題。

一、鄉鎮財政體制改革的基本情況

“鄉財鄉用區管”財政體制框架的建立。2009年，撤銷鄉鎮財政所，設立了區財政局鄉鎮財政分局。原主管鄉鎮工業經濟的工業公司，主管農業和農村經濟的鄉鎮經管辦，主管國有和行政事業單位的鄉鎮財政所合并成立區財政局鄉鎮財政分局。行政管理隸屬于區財政局。主要職能是認真貫徹黨和國家財經方針政策；負責編制鄉鎮政府年度財政預算，監督單位部門預算執行、實行財政集中支付，統籌財政收支；編制年度財政決算，確保年度財政收支平衡；組織管理鄉鎮財政收入和財政支出，參與鄉鎮有關經濟活動決策和政策的制定；履行財政集中收付中心職能，負責鄉鎮財政集中收付管理工作；負責政府采購年度預算的編制實施和管理工作；嚴格執行涉農補貼政策和負責農村社會保障制度，做好資金的核實，發放和管理工作；負責鄉鎮政府性投資，融資項目資金和財務監督管理，管理鄉鎮政府債務，加強債務預警；負責鄉鎮基本建設項目跟蹤審計和財務管理，參與建設項目的論證、招投標、工程預決算審核等管理工作；負責鄉鎮國有集體資產監督管理；負責鄉鎮所屬國有集體企業的財務監督，負責鄉鎮、村委、社區財務會計工作的監督管理；負責鄉鎮范圍內各單位的會計管理工作，依法監督會計人員從業資格和會計信息質量等工作。

二、鄉鎮財政改革所面臨的問題

1.鄉鎮財政內設機構和鄉鎮財政職能的配套問題

鄉鎮財政體制改革，賦予了鄉鎮財政全部經濟收、支、管、監的大財政體系和職能。現行鄉鎮財政內設四機構的做法，只是強化了部分財政職能、沒有能完全做到鄉鎮財政在鄉鎮資金的籌集、投資、分配的使用和生財、聚財、理財的管理上。

2.鄉鎮財政改革與鄉鎮政府體制改革的協調問題

近年來，鄉鎮政府機構改革已加快了步伐，鄉鎮財政管理如何和鄉鎮政府內設機構相適應。

3.鄉鎮財力可持續發展和鄉鎮政府目標實現的矛盾問題

隨著鄉鎮政府機構改革的逐步深入，鄉鎮政府事權得到了明確，鄉鎮政府的目標是實現實力鄉鎮，優美鄉鎮，幸福鄉鎮，鄉鎮財政財力如何保證，鄉鎮財政財力如何實現可持續發展。

4.鄉鎮財政改革與村級經濟組織強大和農民富裕問題

鄉鎮財政改革提升了鄉鎮實力，如何使村級經濟組織強大和農民富裕的問題。

三、推進鄉鎮財政改革的幾點思考

1.按鄉鎮財政職能，進一步改革設置鄉鎮財政內設機構

鄉鎮財政分局設立財政結算服務中心，國有集體資產管理中心，村賬鄉管代理中心，審計內控服務中心，零星稅源代征中心5大內設機構。財政結算服務中心承擔預算、決算、支付職能職責，控制支出，制定標準。設置有總預算崗位、單位預算崗位，預算專管員崗位、支付會計崗位，票證專管員崗位，檔案管理員崗位，信息系統維護員崗位。國有集體資產管理中心承擔國有集體監督核算，投融資管理、會計管理、財政調研職責。設置國有集體資產核算崗位、企事業單位財務輔導崗位、投融資管理崗位。村賬鄉管代理中心負責鄉鎮村級經濟管理、核算和監督職責。設農村經濟組織核算崗位，農業資金專管員崗位、社會保障專管員崗位。審計內控服務中心主要負責內部控制制度的建立和執行，基本建設和政府采購管理。設有建設項目和政府采購專管員崗位，財政監督專管員崗位。零星稅源代征中心負責零星稅金的征收和協稅護稅，設有零星稅金的征收崗位、協稅護稅崗位。把財政管理、資產管理、村級經濟管理、審計監督管理、征稅管理分開，更好的實現鄉鎮財政職能。

2.推動鄉鎮政府建立內部控制、內部控制評價系統

鄉鎮政府改革以精簡機構、提高效能、加快建立行為規范，以運轉協調、公正透明、廉潔高效的管理體制和運行機制為主。設立了黨政辦、組織宣傳辦、經濟發展辦、城市建設和管理辦、社會事業辦、社會治安綜合治理辦6個鄉鎮機關內設機構，分別對應鄉鎮財政中的部門預算和管理。深化了鄉鎮事業單位改革，設立了人力資源和社會保障服務中心、經濟發展服務中心、城市建設和管理服務中心、社會事業服務中心、社會矛盾調處中心，分別對應鄉鎮財政中的行政事業單位核算和管理。鄉鎮財政管理和鄉鎮政府內設機構緊密相依。僅依靠財政內部控制制度是不能完全達到政府管理目的地。擴大建立全鄉鎮內部控制制度。在全鄉鎮設立內部控制、內部控制評價系統，貫穿鄉鎮所有部門，以財政管理的理財，聚財，生財和鄉鎮政府富民、強鎮的目的相結合，提升政府價值。內部控制、評價制度應以鄉鎮黨委（政府）、人大（工會）、各部門（單位）、全體人員為組織架構，設置職責權限，人員編制，工作程序和相關要求，以發展戰略、人力資源、社會責任、鄉鎮文化、資金活動、資產管理、全面預算、合同管理、財務報告、擔保業務、城市建設和管理、社會事業、社會矛盾調處等制度為核心，聘請法律、會計師事務所建立和完善。

3.強化國有集體資產管理，促進國有集體資產保值增值，為鄉鎮財政財力做出保證，為鄉鎮財政財力實現可持續發展提供保證

當前，鄉鎮財力的主要來源為鄉鎮所屬企業上交稅金的分稅收入，隨著農村城市化進程的不斷推進，招商引資的勢頭將有所減緩。分稅收入將穩定在一定水平。加強國有集體資產管理，促進資產收益和投資收益將顯得越來越重要。以鄉鎮實業總公司為基礎，按現代企業制度，把實業總公司建設成獨立核算，自負盈虧的公司。實業公司主要作為全鎮集體資產經營管理、全鎮的籌資、投資管理的母公司。鄉鎮實業公司全資投資成立鄉鎮投資公司，置業公司，物業公司，農業公司，高新技術公司，鄉鎮實業公司在獲取投資收益后，上交鄉鎮財政投資股利。投資公司主要控股小額貸款公司，同時承擔政府融資平臺。通過小額貸款對全鎮范圍內企業進行融資貸款。對鄉鎮范圍內有發展前途、盈利較高的企業進行投資，獲取投資收益。在未來5年內爭取控股、指導在鄉鎮范圍內的1家公司上市。置業公司主要配合農村城市現代化建設，規范農村拆遷，農村安置房建設，按現代企業制度進行運作。物業公司主要是服務鄉鎮范圍安置房和商品房的售后物業服務。農業公司主要為鄉鎮范圍內的農民，農產品，采取公司加農戶的方式，推進農村、農業改革。高新技術公司主要是為鄉鎮范圍內企業引進、消化、吸收高新技術。國有集體資產公司必須以現代企業制度為管理標準，以盈利為目的，以股權、股利為管理和支付紐帶，實行獨立核算，自負盈虧。

4.鄉鎮財政建立轉移支付制度和再分配制度

隨著農村城市化建設的發展，農村土地資源越來越少。鄉鎮財政管理中要建立土地凈收益轉移支付制度。把土地凈收益轉移支付到各村村級經濟組織，實現強村目的。同時，各村經濟組織按農村股份制改革要求，用土地金為股權設立獨立核算、自負盈虧的法人公司。全體農民就是全體股民。聯手或依靠鄉鎮實業總公司、投資公司、置業公司、農業公司、物管公司、高新技術公司獲取投資收益，分配投資收益。同時鄉鎮財政在財力有贏余時，可按農民（股民）名單進行全部村民（股民）再次分配，實現富民的目的。

總之，只有不斷推進鄉鎮財政體制改革，在資金的籌集、投資、分配的使用和生財、聚財、理財的管理上創造性的開展工作，才能提升鄉鎮政府價值，保證鄉鎮政府鞏固基層政權，促進鄉鎮經濟和社會事業發展。