深化我國財稅制度改革問題研究

馬 勇

一、我國財稅體制改革30多年的總體回顧

（一）30多年中國財政管理體制變遷

政府財政管理體制是處理中央政府與地方政府之間以及地方各級政府間財政分配關(guān)系的一項基本制度，其核心是明確各級政府間職責(zé)劃分和財力分配。適應(yīng)經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的需要，財政體制于1980年、1985年和1994年進(jìn)行了重大調(diào)整。

1.1980 年實行“劃分收支，分級包干”體制。從1980年起，國家下放財權(quán)，在預(yù)算管理體制上實行“劃分收支，分級包干”的辦法，俗稱“分灶吃飯”體制。

2.1985 年實行“劃分稅種，核定收支，分級包干”體制。經(jīng)過1983年、1984年兩步“利改稅”改革后，稅收成為國家財政收入的主要形式。因此，中央決定從1985年實行“劃分稅種，核定收支，分級包干”的預(yù)算管理體制。

3.1994 年分稅制財政體制改革。分稅制改革的主要內(nèi)容可以用“三分一轉(zhuǎn)一返還”來概括：以法規(guī)的形式明確中央與地方事權(quán)的劃分、中央與地方收入劃分，同時分設(shè)中央和地方兩套稅務(wù)機構(gòu)，分別為中央政府和地方政府籌集收入；明確中央財政對地方財政稅收返還數(shù)額和過渡時期的轉(zhuǎn)移支付辦法。

（二）與財政管理體制改革平行的稅收體制改革

1978年以來，稅收體制的改革主要集中于調(diào)整國家與企業(yè)的分配關(guān)系，構(gòu)建符合社會主義市場經(jīng)濟要求的復(fù)合稅制體系，充分發(fā)揮稅收對經(jīng)濟運行的調(diào)控作用。按改革的關(guān)鍵時間點劃分，可分為以下三個改革時間段：

1.1978 年至1982年的稅制改革。1978年至1982年，成為我國稅制建設(shè)的恢復(fù)時期和稅制改革的準(zhǔn)備時期。從1980年9月到1981年12月，五屆人大先后通過了《中外合資經(jīng)營企業(yè)所得稅法》、《個人所得稅法》和《外國企業(yè)所得稅法》，初步形成了一套涉外稅收制度，適應(yīng)了我國對外開放初期引進(jìn)外資、開展對外經(jīng)濟合作工作的需要。

2.1983 年至1994年的稅制改革。1983年，國務(wù)院決定在全國試行國營企業(yè)利改稅，即第一步利改稅改革，將建國之后實行了30多年的國營企業(yè)向國家上繳利潤的制度改為繳納企業(yè)所得稅。這一改革從理論上和實踐上突破了國營企業(yè)只能向國家繳納利潤、國家不能向國營企業(yè)征收所得稅的禁區(qū)，成為國家與企業(yè)分配關(guān)系的一個歷史性轉(zhuǎn)折。

3.1994 年工商稅制改革。1994年工商稅制改革是建國以來規(guī)模最大、范圍最廣、內(nèi)容最深刻、力度最強的稅制改革。改革內(nèi)容包括：全面改革流轉(zhuǎn)稅，以實行規(guī)范化的增值稅為核心，相應(yīng)設(shè)置消費稅、營業(yè)稅，建立新的流轉(zhuǎn)稅課稅體系，對內(nèi)資企業(yè)實行統(tǒng)一的企業(yè)所得稅并統(tǒng)一個人所得稅。改革之后的我國稅制，稅種設(shè)置由原來的37個減少為23個，初步實現(xiàn)了稅制的簡化、規(guī)范和高效的統(tǒng)一。

二、我國財稅體制改革與發(fā)展30年的基本經(jīng)驗總結(jié)

（一）財政職能轉(zhuǎn)變必須與政府職責(zé)的轉(zhuǎn)換同步進(jìn)行

1994年分稅制前的財政包干制，事先確定中央和地方各自的預(yù)算收支范圍，以及地方預(yù)算收支包干基數(shù)，地方依照基數(shù)收支包干，在劃定的范圍內(nèi)，自求平衡。政府職能未能突破計劃經(jīng)濟的框架，各級政府的事權(quán)、財權(quán)劃分含混不清。1994年的分稅制改革，改變了傳統(tǒng)放權(quán)讓利的改革思路，在初步劃分中央與地方各自事權(quán)的基礎(chǔ)上，按稅種劃分中央與地方的財政收入。盡管為了使改革順利推進(jìn)，不得不保持了地方的既得利益格局，在存量上依然存在包干制的痕跡，但在增量的安排上，則傾向于向新的體制過渡，這標(biāo)志著財政體制改革邁出了關(guān)鍵性的一步。因此，在財政體制改革過程中，必須明確劃分政府與市場的界限，處理好財政職能轉(zhuǎn)變與政府職責(zé)轉(zhuǎn)換的協(xié)調(diào)性問題。

（二）財稅體制改革必須與現(xiàn)實國情結(jié)合，走漸進(jìn)式改革道路

我國的特殊國情決定了改革只能走漸進(jìn)式的道路，以照顧各方面的利益，減少改革的阻力與成本。在改革的探索期，放權(quán)讓利的改革思路有利于沖破高度集中的計劃經(jīng)濟體制帶給企業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民和地方政府的重重束縛，逐漸引入競爭和激勵機制，塑造多元利益主體，增強微觀經(jīng)濟主體和國民經(jīng)濟的活力。尤其是在改革初期，這對于打開改革的突破口至關(guān)重要。在利益激勵之下，長期以來在計劃經(jīng)濟體制下被壓抑的創(chuàng)造力瞬間釋放出來，創(chuàng)造了國民經(jīng)濟長足發(fā)展的奇跡。黨的十四大提出建立社會主義市場經(jīng)濟是我國經(jīng)濟體制改革的目標(biāo)模式后，則必須按照市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟的內(nèi)涵要求，明確政府放權(quán)讓利的界限和度，走漸進(jìn)式改革道路。

（三）財稅體制改革與國有企業(yè)改革、金融、投資體制改革協(xié)調(diào)推進(jìn)

構(gòu)建社會主義市場經(jīng)濟體制不是財政單兵推進(jìn)的改革，需要國有企業(yè)改革、金融體制、投資體制等領(lǐng)域改革的協(xié)調(diào)推進(jìn)。財稅體制改革的推進(jìn)，進(jìn)一步理順政府與國有企業(yè)的分配關(guān)系時，必須以國有企業(yè)改革的同步推進(jìn)為前提，構(gòu)建自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的國有企業(yè)經(jīng)營實體，國家以對國有企業(yè)的出資額享有經(jīng)營管理權(quán)限。以放權(quán)讓利為特征的財政體制改革并非否定財政的調(diào)控地位，強化金融在國民經(jīng)濟運行中的地位。財政職能的不健全和宏觀調(diào)控的功能“缺位”，不僅極大地限制了財政政策的選擇空間，同時又反過來對銀行信用造成了畸形的依賴，對貨幣政策產(chǎn)生了“纏繞性”的干擾與沖擊，必然使財政、貨幣政策各自作用的正常發(fā)揮及二者的協(xié)同配合出現(xiàn)困難。

三、繼續(xù)深化財稅體制改革的政策建議

（一）推動政府間財政關(guān)系的進(jìn)一步完善

推動省以下財政體制的改革。1994年的分稅制改革主要解決中央與省級政府之間財權(quán)劃分的問題，而對于省以下各級政府之間財力劃分的比例、規(guī)范等問題，卻遠(yuǎn)未涉及。在實際運行過程中，省級政府多模仿中央與省級政府的財權(quán)劃分比例，處理省級政府與地市級政府的財力劃分。而中國長期以來的官場政治“潛規(guī)則”，也使得下級政府在與上一級政府在財力劃分比例、稅種歸屬等問題上，根本不可能有與上級政府討價還價的余地，被動地接受上級政府的財力分配，這樣也就造成了財力不斷上移，事權(quán)卻不斷下放，基層政府的日子越來越難過。建議財政部總結(jié)歸納各地省以下財政體制框架的先進(jìn)經(jīng)驗和成功做法，制定出一個相對統(tǒng)一的省以下的財政體制改革思路與方案，供各地參考使用，具體做法則由各地根據(jù)自己的實際情況制定相關(guān)實施細(xì)則。改革的內(nèi)容應(yīng)包括省以下各級政府的事權(quán)劃分、財力分配、稅種分配、轉(zhuǎn)移支付的辦法等內(nèi)容。

進(jìn)一步完善政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度。規(guī)范的政府間轉(zhuǎn)移支付對于均衡中央和地方政府之間財權(quán)與事權(quán)的不對稱性、實現(xiàn)區(qū)域間公共服務(wù)的均等化，發(fā)揮著極為重要的作用。而要建立起規(guī)范的政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度，必須從目標(biāo)、機制、實施方法等方面來加以明確。進(jìn)一步明確我國財政轉(zhuǎn)移支付的基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)導(dǎo)向，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付方式，改革轉(zhuǎn)移支付資金的分配辦法。

（二）適應(yīng)客觀經(jīng)濟環(huán)境的變化，推動新一輪的稅制改革

加大稅制對自主創(chuàng)新和實現(xiàn)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的引導(dǎo)力度。流轉(zhuǎn)稅方面將生產(chǎn)型增值稅改為消費型增值稅。生產(chǎn)型增值稅改為消費型增值稅，一方面可以與國際慣例接軌，減少重復(fù)課稅，增強我國產(chǎn)品的國際競爭力，另一方面可以增強增值稅的鏈條機制，真正發(fā)揮增值稅的中性作用。所得稅方面，梳理現(xiàn)行的鼓勵自主創(chuàng)新的所得稅優(yōu)惠，改變當(dāng)前的園區(qū)型優(yōu)惠為產(chǎn)業(yè)型優(yōu)惠，改變當(dāng)前的直接的稅基減免式所得稅優(yōu)惠為間接的稅額扣除式的所得稅優(yōu)惠，提高稅制鼓勵自主創(chuàng)新的政策效果。改分類所得稅制為綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制，以充分反映納稅人的綜合納稅能力。拓寬稅基，合理確定費用扣除標(biāo)準(zhǔn)，使法定扣除標(biāo)準(zhǔn)與納稅人實際生活負(fù)擔(dān)相接近，同時可以考慮家庭人員的不同構(gòu)成以及基本生活需求的實際情況，增加專項扣除，使其更有利于低收入階層的納稅人；統(tǒng)一累進(jìn)稅率，減少稅率級次，降低名義稅率。在稅收征收管理上要提高征管水平，建立嚴(yán)格的雙向申報和交叉稽核制度，逐步建立和完善個人收入監(jiān)控體系和財產(chǎn)申報制度。

完善地方稅體系，確定地方稅主體稅種。建立較為獨立的地方稅體系，就要科學(xué)地劃分地方主體稅種、輔助稅種，我國地方稅以營業(yè)稅、所得稅和財產(chǎn)稅三稅鼎立構(gòu)成，以營業(yè)稅和所得稅為主體稅種，以財產(chǎn)稅類為輔助稅種，一般說來，地方稅主體稅種的選擇沒有一個固定的模式，應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平、稅種的變化而有所變化，隨著稅制改革的不斷深化，地方稅制結(jié)構(gòu)的變化，經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，以及稅收政策的變化，地方稅的主體稅種地位也會有所改變。根據(jù)我國的稅收經(jīng)濟實際，結(jié)合國外的經(jīng)驗，在建立健全地方稅體系時，對營業(yè)稅應(yīng)本著“局部調(diào)整，擴大稅源”的思路，仍維持其地方稅的主體稅種地位。

（三）完善預(yù)算管理領(lǐng)域改革，綜合提高財政資金使用效益

嘗試編制中長期預(yù)算，提高預(yù)算編制科學(xué)性。傳統(tǒng)的預(yù)算理念往往側(cè)重于強調(diào)預(yù)算的年度性，然而，從增強政府承諾的可信度方面考慮，年度預(yù)算是不夠的，需要中長期預(yù)算框架作為補充。因此，需要從國家和部門的長遠(yuǎn)目標(biāo)著眼，構(gòu)建中長期預(yù)算框架，實現(xiàn)真正的“滾動預(yù)算”。中長期預(yù)算框架的基本功能在于建立中期財政約束基準(zhǔn)，具體包括了兩年或兩年以上的開支需求的預(yù)算決策。編制中長期預(yù)算，打破預(yù)算編制以一年為期限的局限，為政府全面掌握財政未來的走勢提供了初步資料，為財政政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性提供了保證。提高預(yù)算的可預(yù)見性，減少測算的盲目性，避免部門預(yù)算忽高忽低的情況，也有利于細(xì)化預(yù)算管理。結(jié)合我國國情，在現(xiàn)有條件下，可以考慮根據(jù)國民經(jīng)濟發(fā)展計劃、國家經(jīng)濟政策及發(fā)展目標(biāo)、財政收支狀況及發(fā)展趨勢，分別政策性因素、經(jīng)濟性因素和管理性因素，對以后年度的收支預(yù)算進(jìn)行分類分析預(yù)測，先試編兩到三年的中長期部門預(yù)算框架，待時機進(jìn)一步成熟后，再逐步延伸預(yù)測的前瞻性。