公權性質職務犯罪的預防及立法對策

文/李建勇

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公權性質職務犯罪的預防及立法對策

文/李建勇

李建勇上海大學法學院教授,法社會學研究中心主任

“職務”在我國是一個內涵豐富的、內容復雜的組合性概念。目前在我國的職務分類中主要有：法定職務、事定職務、執行職務、管理職務、決策職務、臨時職務、固定職務、領導職務、非領導職務等等，我國的職務分類大典中記載有：8大類，66個中類，413個小類，1838個職業。在職務這個名詞中，所謂的“職”，就是職責、職權、職掌，這個職業就是“掌管”的意思；“務”呢，就是由職而產生的，所應承擔的任務、事務，也就是具有一定的“職”，就要承擔一定的處理事務的權力，同時，根據職務的不同，相應承擔的責任也不同。

“職務犯罪”可以分為廣義的和狹義的兩種類型。廣義的職務犯罪是指：國家工作人員、企業工作人員或者其他工作人員利用職務上的便利，進行非法活動或者對工作嚴重不負責任，不履行或者不正確履行職責，破壞國家對職務的管理職能，依照刑法應當受到處罰的行為的總稱。狹義的職務犯罪是指犯罪人手中擁有公權力并通過在行使職務的過程中運用這種公權力牟取私利的行為,其特征有三:一是犯罪人手中擁有一定的公權力；二是通過在行使職務過程中運用這個公權力謀私；三是給國家、社會和人民帶來一定損害的結果,包括物質利益的損害和形象的損害。作為一種特殊類型的犯罪，具有利用公權力性質的職務犯罪危害更大,它是國家工作人員濫用權力、褻瀆權力的表現，是嚴重的腐敗形式,嚴重損害國家機關的管理職能，影響正常的管理秩序和工作秩序，破壞由此產生的種種社會關系，敗壞政府的威信，損害公眾利益,對社會各方面都具有嚴重的危害性。

2011年7月19日，在最高法新聞記者會上，最高法新聞發言人對外公布2008-2010職務犯罪審結報告。報告稱2008年至2010年，全國法院共審結國家工作人員職務犯罪案件79560件，生效判決人數80883人。其中，貪污賄賂案件67494件，生效判決人數69038人；瀆職案件12066件，生效判決人數11845人。2010年，全國法院共審結國家工作人員職務犯罪案件27751件，生效判決人數28708人，其中判處五年有期徒刑以上刑罰5906人。其間，2010年依法判處廣東省政協原主席陳紹基因受賄罪死緩，判處浙江省委原常委、省紀委原書記王華元因受賄和巨額財產來源不明罪死緩，判處中國核工業集團原總經理康日新因受賄罪無期徒刑，2011年依法判處原擔任杭州市西湖區區長、區委書記、杭州市副市長等職務的許邁永（又稱許三多：票子多、房子多和女人多),因犯有受賄、貪污、濫用職權等罪死刑等一批職務犯罪大案要案。

因此職務犯罪已經像個社會毒瘤在不斷危害社會機體的健康發展，如不加以有力的遏止和預防，其后果不堪設想。

有人要問為什么民眾容易寬容醫生受賄而不能容忍法官受賄，其中的關鍵原因在于判斷標準應該是看受賄者手中是否擁有國家公權力，如果受賄人手中擁有國家公權力，并用它來進行交易，最終給國家或社會或他人的利益帶來損害，就應該定為公權力性質的職務犯罪，它比非公權力性質職務犯罪的社會危害性要嚴重得多。法官受賄1萬元可能比醫生受賄100萬元帶來的危害性還要大，因為醫生手上不擁有國家公權，只有看病和治病的專業職務,盡管醫生受賄也是違法甚至是犯罪的行為,但醫生是利用其職業水準和職務便利進行的職務犯罪，其職務犯罪由于不具有公權力,故危害性則相對要小得多,除非這個醫生手里擁有分配醫療資源的公權力(如醫院的院長等)；而法官則相反,由于法官受賄是利用手中審判案件的公權力和職務的便利所進行的犯罪行為，因此法官的受賄行為很可能會導致司法的不公正或冤假錯案,從而瓦解社會的正義底線。法官是這樣,政府其他部門官員的職務犯罪也是如此,因為他們手中都擁有國家的公權力。

公權力性質的職務犯罪產生的主要原因在于:監督國家公權力的法律缺位和不足。首先,由于相關監督法律的缺位,使得對國家公權力行使的監督流于形式。早在改革開放之初，鄧小平同志就指出:黨和國家領導制度中的主要弊端之一是權力過分集中，過分集中往往把黨的領導變為個人領導。必然造成官僚主義，必然要犯各種錯誤。固然，腐敗分子的墮落有其個人品質的原因，但是他們的腐敗活動既然發生于體制內，這就要求我們必須認真檢討制度環境存在的內在的疏漏。無疑，正是過分集權的體制為某些擁有國家公權力的人提供了自由用權的可能。權力過分集中還使得糾正權力過錯的代價大大提高。如果權力過于集中又缺乏有力的制約和監督,而沒有制約的權力極容易被濫用。在失控和約束不力的情況下，擁有公權力的個人意志常常會由于沒有壓力和牽制而輕易地進入權力交易過程，從而使用權人能夠隨意地濫用權力。我國公權力性質職務犯罪腐敗現象的不斷發生，恰恰證明了這一點。雖然在黨政體制中有專職監督各級權力的機構，但監督權和被監督權之間明顯失衡，使得監督機構的職能作用受到限制。權力運作的規律表明，權力越大、越關鍵，就越應當予以規范和約束。而現實權力體制中的情況卻是相反，權力地位越高，受到的制約和監督卻越弱。正因為制約監督不力，才使得某些人有恃無恐，肆意妄為。其二,在我國,擁有權利的公民對擁有國家公權力官員的監控力不足。權利對權力的監控是現代權力制約體系的重要組成部分。然而現實的權利對權力的制約缺乏有效的實現手段，公民權利的制度保障由于立法上的缺位導致嚴重不夠。

如何在立法上首先保障我國公民的權利對國家公權力官員的監督和制約呢?本人認為必須盡快建立和完善我國的陽光法律體系,使得公民對官員的公權力監督有法律保障并且監督內容和程序有法可依,有法可循。

陽光法律體系包括官員財產和收入的定期申報和社會公開制度以及公務員公權力職務行為運作條例等,但核心法律是官員財產和收入的定期向社會公開的制度。財產公開制度不僅能夠讓職務犯罪分子無處藏身,也可以彰顯清官的廉潔和構筑社會的公信體系。我國目前有處級及其以上干部的年收入申報制度,但是為什么擁有公權力的職務犯罪年年層出不窮?主要是因為這種申報制度流于形式,廣大公民和相關納稅人根本沒有渠道也無法獲悉任何官員的相關財產和收入的信息,使得這種申報制度成為一種沒有實質監督的隱蔽狀態,結果職務犯罪分子依然如故,我行我素,職務犯罪現象就像一個惡性腫瘤在不斷蔓延。

有人會擔心公布職務人的財產和收入有侵犯他們隱私權的嫌疑，這種擔心只會給真正的職務犯罪腐敗分子提供保護的理由。筆者主張對職務人要進行分類,對于那些靠技術、技能和演藝而沒有任何公權力的職務人,我們沒有必要也沒有權力要求公開他們的財產和收入，因為他們手中不擁有國家的公權力,他們無法通過公權力謀私獲利；而對于那些擁有國家公權力的職務人，必須定期向社會公開他們的財產和收入，這就是為什么我們說在一個法治至上的社會里高官無隱私的原因，一個擁有國家公權力的公眾人物其隱私權的范圍，要比沒有國家公權力的公眾人物的隱私權范圍小得多。高官猶如金魚缸中的金魚，他的一舉一動必須受到公眾的監督，鑒于官員的隱私有可能與使用或利用公權力掛鉤，因此法治社會里官位越高,隱私就越少。

所以對那些擁有公權的人來說，他們的隱私必須受到監督。實際上，“高官無隱私”這個概念的基本思想來自于啟蒙運動思想家盧梭的《社會契約論》，正如盧梭在這本書中所闡述的基本思想，國家公權的獲得者，或者說國家官員，他們的所有權力都來自于人民，人民選舉了你們，你們就必須對人民負責，你們的一舉一動都要接受人民的監督。因此具有國家公權力的公職人員是人民的“公共奴仆”，所以公務員應該是公眾的奴仆。既然是公眾的奴仆，那么你的一切都應該是透明的，可以接受監督的,包括你的財產、收入和行為。在新加坡,從資政李光耀到各個部長和法官，其收入都是向全社會公開的，由于新加坡的官員財產和收入的定期公開制度,即使官員們的收入比起民眾要高得多，由于透明和可以監督，大家口服心服，政府的公信力和社會的凝聚力不僅沒有因為官員的財產和收入的公開制度而下降,恰恰相反，而是一直保持高度的公信力和社會的凝聚力，新加坡官員的收入在亞洲乃至全世界是最高的，然而新加坡官員的廉潔程度和政府的公信力也是亞洲最高的,在全世界也名列前茅，難道這對我國公權力性質職務犯罪的預防沒有啟發嗎？

為了有效地預防公權力性質的職務犯罪，現在是我國加快制定官員財產和收入公開制度的陽光法律體系的時候了！

編輯：靳偉華 jinweihua1014@sohu.com

在失控和約束不力的情況下，擁有公權力的個人意志常常會由于沒有壓力和牽制而輕易進入權力交易過程，從而使用權人能夠隨意地濫用權力。我國公權力性質職務犯罪腐敗現象的不斷發生，恰恰證明了這一點。